Процедура рассмотрения индивидуальных обращений включает ряд моментов, которые представляют собой основные стадии и особенности этого механизма. Прежде всего, к ним можно отнести условия приемлемости жалоб. Статья 35 Конвенции о правах человека определяет, что жалоба, которую Суд примет к рассмотрению, должна удовлетворять следующим требованиям: - в соответствии с общепризнанными нормами международного права физическим лицом должны быть исчерпаны все внутренние средства защиты, причём с момента принятия окончательного внутреннего решения должно пройти не более шести месяцев; - жалоба не должна быть анонимной; - жалоба не должна быть повторной (то есть уже рассмотренной Судом или разбираемой в соответствии с правилами другой международной процедуры), если не содержит новой относящейся к делу информации; - жалоба не должна быть несовместимой с положениями Конвенции или представлять собой злоупотребление правом петиции; - заявитель не понёс значительный ущерб, если только принцип уважения прав человека, как они определены в настоящей Конвенции и Протоколах к ней, не требует рассмотрения жалобы по существу и при условии, что на этом основании не может быть отказано в рассмотрении никакого дела, которое не было надлежащим образом рассмотрено 29 внутригосударственным судом . Правило исчерпания всех внутренних средств является общим принципом международного права, который обеспечивает вмешательство международных органов в случаях, когда национальные власти не в состоянии восстановить нарушенное право или не предоставляют справедливую компенсацию за ущерб, вызванный 29 нарушениями права. При определении сути «исчерпания всех средств защиты», изучение и обобщение практики Комиссии и Суда позволили сделать следующие выводы: 1. Должны использоваться все средства защиты в своём государстве, как судебные, так и административные. Бремя доказывания обратного (наличия в государстве достаточного числа таких средств и не обращение к их услугам заявителя) лежит на заинтересованном государстве. 2. Перечень необходимых средств защиты определяется внутригосударственным правом, а выбор какого-либо средства из нескольких остаётся за индивидом (разумеется, он обязан разумно аргументировать свой выбор). В качестве внутренних средств защиты имеются в виду только общедоступные инстанции, а не те, которыми индивид может располагать в качестве привилегии. Последние Суд рассматривает как «средства экстраординарные», а потому неэффективные30 31. Суд также установил, что, если заявитель использовал средства правовой защиты, которые явно эффективные и достаточные, то от него не требуется использовать другие, которые могут быть доступными, но, вероятно, не эффективными. Кроме того, в случае, если средство правовой защиты не предоставляет даже минимальной перспективы успеха, то от заявителя не требуется его исчерпания. 3. Учитывается эффективность средств правовой защиты, предоставляемых национальным правом. Суд оценивает и тот факт, предоставил ли сам заявитель внутренним судам «возможность... предотвратить или должным образом выявить нарушения, якобы 31 допущенные против заявителя» . Средство правовой защиты признаётся доступным, если заявитель может его использовать в обстоятельствах конкретного дела без юридических и фактических препятствий, и оно является достаточно определённым не только «на бумаге», но и в процессе реализации, т. е. его наличие должно быть очевидным. В связи с этим, в первую очередь, необходимо знать, какие средства правовой защиты доступны. Ответ на этот вопрос должен быть найден на основании национального права. На государстве-ответчике лежит бремя обеспечения доступными и достаточными внутренними средствами правовой защиты и оно, в свою очередь, может возражать, как было указано выше, против того, что данный заявитель не исчерпал их. Поскольку функцию защиты прав человека, прежде всего, выполняют национальное законодательство и национальные суды, правило, требующее исчерпания внутренних средств правовой защиты, основывается на принципе, что «государство-ответчик в первую очередь должно иметь возможность исправить своими собственными средствами, в рамках своей внутренней правовой системы ущерб, который, как предполагается, был причинён заявителю»32 33. 4. Если Конвенция является единственным имеющимся средством правовой защиты, то заявитель обязан ссылаться на её положения, особенно в тех случаях, когда невозможно иначе представить дело в национальных правозащитных органах. Несоблюдение правила исчерпания внутренних средств правовой защиты или невыполнение условия приемлемости, предусматривающего шестимесячный срок для подачи жалобы в Суд с момента вынесения национальными органами окончательного решения по делу, часто являются причинами того, что большое количество «российских дел» признаются Судом неприемлемыми. В частности, при рассмотрении дела «Тумилович против Российской Федерации» (дело касалось, предположительно, незаконного увольнения с работы), встал вопрос, является ли жалоба в порядке надзора эффективным внутренним средством правовой защиты, которое подлежит исчерпанию в соответствии с п. 1 статьи 35 Конвенции. Система надзорного производства, как в Российской Федерации, так и в других государствах, ранее входивших в состав СССР, является доступной и достаточно эффективной в качестве средства защиты индивидом своих прав. Должностными лицами, управомоченными опротестовывать судебные решения, приносится ежегодно значительное количество протестов, большая часть которых удовлетворяется судами, рассматривающими дела в порядке надзора. Тем не менее, рассматриваемое решение по делу Тумилович однозначно говорит о том, что, по мнению Суда, которым он руководствовался и в последующих решениях, для исчерпания внутренних средств правовой защиты в Российской Федерации достаточно решения двух судебных (первой и кассационной) инстанций . Преобладающая практика Суда свидетельствует о том, что требование о необходимости исчерпания всех внутренних средств защиты может не выполняться индивидом в тех случаях, когда он доказывает, что надлежащих и эффективных средств защиты не существует. Доказывание неэффективности чрезвычайно сложно, а потому Суд учитывает и сомнения относительно «бесполезности» средств национального права, возможность незнания заявителем тех или иных внутригосударственных средств защиты и т. д., и использует в каждом конкретном случае свою специфику. Неисполнение требования об исчерпании является временным препятствием, поскольку заявление может быть вновь рассмотрено Судом после его выполнения. Ещё одно условие приемлемости жалобы, содержащееся в статье 35, касается правила подачи заявления в течение шести месяцев после вынесения окончательного внутригосударственного решения по делу. Дата отсчёта времени - это дата вынесения решения в открытом заседании или дата объявления решения участникам, если разбирательство было закрытым. Ограничение в отношении шестимесячного срока применяется только при конкретных и опознаваемых событиях - например, если действия государственного органа не подлежали обжалованию, то отсчёт времени начинался с момента вынесения решения или выполнения действия34 35. Если же жалоба касалась применения правовой нормы, последствия которой - длящееся во времени нарушение, Комиссия считала, что начало отсчёта установить нельзя . Требование приемлемости касается и анонимности жалоб, с которыми Комиссия сталкивалась достаточно редко. Подобные жалобы даже не регистрируются Секретариатом Суда, поскольку п. 1 (а) правила 47 (Содержание индивидуальной жалобы) Регламента Суда предусматривает, что в них должны быть указаны «заявитель, его дата рождения, гражданство, пол, род занятий и адрес». Если отправитель указывает свой обратный адрес, то Секретариат направляет ему письмо с просьбой назвать себя. Но в случаях, когда петиция подписывается «доброжелателем», Суд отклоняет жалобу окончательно. Данное условие позволяет не допускать жалобы, которые подаются исключительно из политических или пропагандистских целей, хотя, возможны, конечно, случаи, когда действительно серьёзно настроенный заявитель хочет оставаться неизвестным из-за страха перед возможными для него последствиями. Здесь следует обратить внимание на то, что в соответствии с п. 3 правила 47 (Содержание индивидуальной жалобы) Регламента Суда при подаче жалобы заявитель, не желающий предать гласности свою личность, должен уведомить об этом и изложить причины необходимости отступления от обычного правила об открытом доступе к информации о производстве дел в Суде. При этом в исключительных и должным образом обоснованных случаях заявителю может быть разрешено сохранение анонимности. В подобных ситуациях, однако, жалоба не является анонимной, поскольку данные заявителя известны Суду. Тем не менее, подобные случаи встречаются на практике: например, Комиссия отклонила жалобу, подписанную «Любитель спокойствия», поскольку она не содержала ни единого указания, позволяющего установить личность заявителя и другую необходимую о нём информацию36. Следующее условие отражает обычную норму международного права res judicata. Пункт 2 (b) статьи 35 Конвенции предусматривает, что жалоба не принимается к рассмотрению, если является, по существу, аналогичной той, которая уже была рассмотрена Судом, либо является уже предметом другой процедуры международного разбирательства или урегулирования, либо не содержит новых, относящихся к делу фактов. Данное положение Конвенции применяется только в отношении индивидуальных жалоб, поскольку прямо отсылает к статье 34. Исходя из формулировки рассматриваемого положения статьи 35, жалоба, «аналогичная той, которая уже была рассмотрена Судом», также включает и жалобу, которая аналогична другой, но подаётся иным заявителем. Однако это условие следует толковать в том смысле, что оно направлено против аналогичных жалоб тем же самым заявителем. Было бы несовместимым с положениями Конвенции, обеспечивающими правовую защиту индивидов, если бы жалоба одного заявителя, считающего себя жертвой нарушения Конвенции, не принималась бы на том основании, что аналогичная жалоба, поданная другим заявителем, находилась в процессе рассмотрения или уже была рассмотрена. Прецедентное право страсбургского суда показывает, что аналогичные жалобы от разных заявителей не признаются неприемлемыми на этом основании, хотя, Суд, по возможности, в соответствии с правилом 43 (Объединение в одно производство и совместное рассмотрение жалоб) Регламента может объединить их в одно производство. Для индивида серьёзную проблему выбора представляет наличие нескольких возможностей для подачи жалобы в разные межгосударственные органы. Дело в том, что практически каждый универсальный межгосударственный политический орган (например, Комитет по правам человека) включает в условия неприемлемости поступающих в его адрес жалоб такое, как рассмотрение данного вопроса в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. «Сосуществование» нескольких возможностей подать жалобу порождает для индивида два вопроса: во-первых, вправе ли лицо самостоятельно решать какую из систем задействовать, если нарушены его права, закреплённые в нескольких договорах, и, во-вторых, вправе ли лицо подавать жалобу последовательно или одновременно в разные международные органы? Безусловно, первый вопрос означает утвердительный ответ для индивида. Во втором случае возможны три варианта: жалобы подаются одновременно; первоначальная жалоба подаётся в соответствии с процедурой Европейской конвенции, а последующие - в соответствии с иными процедурами; первоначальная жалоба подаётся в универсальные комитеты, а последующая - в Суд. В первом случае, скорее всего, петиция будет признана неприемлемой как в Суде, так и в комитетах. В частности, практика Комитета по правам человека в таких случаях заключалась в обращении к Секретариату ООН с просьбой объяснить заявителю, что его жалоба может быть признана неприемлемой по п. 2 (а) статьи 5 Факультативного протокола № 1 к Пакту о гражданских и политических правах. Чаще всего петиционеры отзывали свои сообщения для рассмотрения дела именно в Комитете, хотя известны и обратные варианты. При подаче жалобы в Европейский Суд существует иная ситуация. В 1970 г. Комитет министров Совета Европы обратился к тем странам - участницам, которые намеревались ратифицировать Факультативный протокол к Пакту о гражданских и политических правах, с призывом сделать при ратификации оговорку о непризнании за Комитетом по правам человека полномочий принимать и рассматривать те индивидуальные сообщения, которые рассматривались и рассматриваются в этот момент в соответствии с процедурой Европейской конвенции. Такая позиция объяснялась тем, что апелляция в отношении решений европейских органов противоречила бы замыслу Европейской конвенции, которая закрепляет окончательность решений контрольных органов . Однако, в общем, этот вариант является наиболее удачным, так как процедуры комитетов не устанавливают временного ценза для подачи жалобы. Третья ситуация предполагает признание петиции, практически неизбежно, неприемлемой, если только Суд не сочтёт впоследствии, что это оправдано обстоятельствами. Что касается толкования понятия «не содержит относящейся к делу новой информации», то Суд рассматривает в этом контексте только факты, которые не были известны на момент подачи заявления или появлялись уже после того, как Суд признавал приемлемыми те заявления, в которых поднимались вопросы уже рассмотренные, но в связи с которыми заявители оспаривали применимость новых актов судебной власти или применение действующих актов, которые вступили в силу после того, как дело было рассмотрено. Как новую информацию Суд рассматривает исчерпание всех внутренних средств, если ранее жалоба была признана неприемлемой по этому основанию. В деле Agneessens v. Belgium Комиссия установила, что заявитель уже подавал жалобу, и она была отклонена на основании неисчерпания внутренних средств правовой защиты, поскольку его дело всё ещё рассматривалось в тот момент в суде первой инстанции. Тем не менее, впоследствии заявитель продолжил исчерпание средств правовой защиты и, в конечном счёте, суд кассационной инстанции вынес окончательное решение по его делу. В результате было принято решение, что «Комиссия рассматривает это как новые факты по смыслу п. 1 (b) статьи 27 Конвенции. Она, соответственно, может возобновить рассмотрение этой жалобы, когда будет подано новое заявление»37 38. Разумеется, оценка выполнения правила исчерпания внутренних средств защиты в качестве новых фактов возможна только при условии, что первая жалоба не была одновременно отклонена и по другим основаниям, исключающим её дальнейшее рассмотрение. Следующее условие, по которому жалоба могла быть признана неприемлемой, касается «несовместимости» с положениями Европейской конвенции о правах человека (п. 3 статьи 35). Это предполагает определённые сложности, поскольку любое условие неприемлемости в соответствии со статьёй 35 можно назвать «несовместимым» с положениями Конвенции. Суд использует это определение в тех случаях, когда жалоба не соответствовала точным условиям статьи 35, находилась вне сферы действия самой Конвенции, а также, если указываемые в жалобе предполагаемые нарушения прав и свобод заявителя подпадали под статью 17 Конвенции: «Ничто в настоящей Конвенции не может толковаться как означающее, что какое-либо ... лицо имеет право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, направленные на уничтожение любых прав и свобод, изложенных в настоящей Конвенции, или на их ограничение в большей степени, чем это предусмотрено в Конвенции». Явно не обоснованная жалоба представляет собой такое сообщение, при рассмотрении которого уже на предварительном этапе явствует, что оно не относится к предоставляемой по Конвенции защите. Чаще всего это ситуации, когда не удаётся выявить нарушения положений самой Конвенции39. В деле De Becker v. Belgium, например, было указано, что жалоба может быть признана явно необоснованной, если её рассмотрение не обнаруживает prima facie нарушения Конвенции. Аналогичная точка зрения была высказана и в деле Pataki v. Austria:40 41 «на данном этапе разбирательств задача Комиссии состоит не в установлении того, обнаруживает ли рассмотрение дела, поданного заявителем, фактическое существование нарушения одного из прав и свобод, гарантированных Конвенцией, а только в установлении того, исключает ли оно какую-либо возможность существования подобного 41 нарушения» . Ранее это основание относилось к числу самых распространённых условий неприемлемости. Практика Комиссии свидетельствовала о случаях, когда жалоба по данному основанию отклонялась после рассмотрения по существу (подобная практика подвергалась критике, так как довольно не логично отклонять жалобу по причине «явной необоснованности» после рассмотрения по существу). Считалось, что Комиссия использовала эту формулировку как некое «последнее средство», за отсутствием лучшего варианта. Очень большое количество жалоб было отклонено Комиссией и Судом в результате того, что они не были достаточно подкреплены доказательствами, но, следует заметить, что требования, касающиеся доказывания в этой связи, не одинаковы. Заявитель должен быть готов выполнить соответствующее требование, если Суд попросит его об этом. Последний, в свою очередь, решает отдельно по каждому делу, что ему требуется для принятия решения о приемлемости. Что касается жалоб, содержащих указания на действия и факты, которые явно не составляют нарушения Конвенции и Протоколов к ней, то необходимо заметить, что в подобных случаях не всегда представляется возможным чётко разграничить необоснованность от несовместимости. Несовместимость ratione materiae имеет место тогда, когда жалоба затрагивает нарушения прав и свобод, не защищаемых Конвенцией. В данном случае жалоба полностью находится вне границ применения Конвенции и никакое дальнейшее рассмотрение не представляется возможным. Жалоба признаётся явно необоснованной, если она касается прав и свобод, гарантированных Конвенцией, но prima facie разбирательство обнаруживает, что указанные в ней действия и факты, а также представленные доказательства не могут каким-либо образом служить подтверждением предполагаемого нарушения и, следовательно, рассмотрение существа дела становится излишним. На такое основание, как «злоупотребление правом подачи жалобы», Суд ссылается достаточно редко, и касалось это случаев, когда заявитель не предоставлял информацию в ответ на многочисленные запросы Суда; формулировал её в оскорбительной форме либо злоупотреблял политическим контекстом проблемы. Тем не менее, тот факт, что мотивы заявителя заключаются, в своего рода, рекламировании и политической пропаганде, не обязательно подразумевает злоупотребление правом подачи жалобы42. В этом отношении страсбургские органы заняли довольно мягкую позицию. Так, например. Комиссия отмечала, что жалоба, предполагаемо лишённая какой-либо правовой основы и поданная с целью пропаганды, не может быть отклонена как являющаяся злоупотреблением права на подачу жалобы, если не будет установлено, что она явно основана на недостоверных утверждениях и фактах. Следует также заметить, что не только цель, преследуемая подачей жалобы, но также и поведение заявителя во время процедуры в Суде, может привести к признанию жалобы неприемлемой на основании злоупотребления. Например, жалобы отклонялись по причине того, что заявители умышленно делали ложные заявления, пытаясь обмануть конвенционные органы, либо потому что заявители не предоставляли необходимой информации после неоднократных запросов, либо в результате того, что заявители использовали угрозы или оскорбления в адрес страсбургских органов, отвечающего правительства или его представителей. Однако, тот факт, что заявитель не предупредил Суд о возбуждении им внутригосударственных судебных разбирательств в отношении тех же самых фактов уже после подачи жалобы, не был признан злоупотреблением. Протокол № 14 к Конвенции, принятый 13 мая 2004 г., добавляет новое условие приемлемости (статья 35 п. Ь): жалоба объявляется неприемлемой, в случаях, когда «заявитель не понёс значительный ущерб, если только принцип уважения прав человека, как он определён в настоящей Конвенции и Протоколах к ней, не требует рассмотрения жалобы по существу и при условии, что на этом основании не может быть отказано в рассмотрении никакого дела, которое не было надлежащим образом рассмотрено внутригосударственным судом»43. Данный Протокол вводит субъективный критерий оценки жалоб. После вступления в силу Протокола судьи в Страсбурге получат право самостоятельно определять важность предполагаемого нарушения для правового статуса личности и целесообразность рассмотрения дела по этому диспозитивному критерию. Новое условие приемлемости, введённое статьёй 12 Протокола № 14 в статью 35 параграф 3 (Ь) Конвенции, не распространяется на жалобы, признанные приемлемыми до вступления в силу Протокола. В течение двух лет после вступления настоящего Протокола в силу новое условие приемлемости может быть применено только Палатами и Большой Палатой Суда. Наконец, необходимо чётко соблюдать ещё два правила, которые следуют из вышеуказанных условий приемлемости, но не выделены отдельно, в связи с чем не всегда соблюдаются: 1. Государство, на действия или бездействие которого подаётся жалоба, должно быть участником Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (т. е. ратифицировавшим Конвенцию и Протоколы к ней). 2. Жалоба подаётся на предполагаемые нарушения прав, провозглашённых в Конвенции и Протоколах. Предметом жалобы должны быть события, за которые несёт ответственность публичная власть государства-ответчика (органы законодательной, исполнительной или судебной власти). Индивидуальные жалобы поступают в канцелярию Суда, которая устанавливает все необходимые и первоначальные контакты с заявителем и при необходимости запрашивает дополнительную информацию. На этой стадии сторонами подаются, так называемые, «состязательные» бумаги» и возможно применение предварительных судебных мер - по просьбе стороны в деле или другого заинтересованного лица либо по инициативе Палаты (статья 39). Официальными языками Суда являются французский и английский (статья 34 Регламента44). Однако, до принятия Судом решения о приемлемости жалобы, всю переписку с заявителем (или его представителем) и составление любых состязательных бумаг допустимо осуществлять на одном из официальных языков государств-участников Конвенции (в том числе - на русском языке). После вынесения решения о приемлемости жалобы всякие сообщения с заявителем и представляемые им документы должны по общему правилу быть на одном из официальных языков Суда - французском или английском. Регламент предусматривает более жёсткие правила для государств- участников Конвенции: всякие сообщения и документы, представляемые государствами-участниками Конвенции, должны по общему правилу быть на одном из официальных языков Суда. На любой стадии разбирательства Палата может направить одного или нескольких своих членов, или других членов Суда, для выяснения обстоятельств на месте или собирания доказательств. Возможно привлечение независимых экспертов (статья 42). Для рассмотрения вопроса о приемлемости назначается судья- докладчик. Когда Суд заседает в составе единоличного судьи, Суд пользуется услугами докладчиков, которые осуществляют свои функции под руководством Председателя Суда. Они образуют подразделение Секретариата Суда45. В процессе рассмотрения жалобы докладчик вправе: a) предложить сторонам представить в определённый срок любые фактические данные, документы или иные материалы, которые они сочтут имеющими отношение к делу; b) определить, с учётом того, что Председатель Секции сам может дать распоряжение о рассмотрении дела Палатой, будет ли жалоба рассматриваться Комитетом или Палатой; c) готовить заключения, проекты и другие документы, которые могут помочь Палате или её Председателю при выполнении их функций. Кроме того, судья-докладчик может направить жалобу судье для единоличного рассмотрения судье или в Комитет, если материалы, представленные заявителем, сами по себе являются достаточными, чтобы можно было прийти к выводу о том, что жалоба является неприемлемой или должна быть исключена из списка подлежащих рассмотрению дел. Единоличный судья вправе объявить жалобу неприемлемой или исключить её из списка, если это решение может быть принято без дополнительного изучения жалобы. Это решение является окончательным. В противном случае - судья направляет её в Палату для дополнительного изучения . В компетенцию Комитета, в соответствии со статьёй 28, как и раньше, входит право объявить жалобу неприемлемой или исключить её из списка подлежащих рассмотрению дел единогласным решением (решение окончательно). Кроме того, Комитет может объявить жалобу приемлемой и одновременно вынести постановление по существу жалобы, если лежащий в основе дела вопрос, касающийся толкования или применения положений настоящей Конвенции, либо Протоколов к ней, уже является предметом прочно утвердившегося прецедентного права Суда. Если в Комитете нет единого мнения, то заявление будет рассматриваться Палатой в составе семи судей. Палата может сразу объявить жалобу неприемлемой (такое решение является окончательным) или снять дело со слушания по основаниям статьи 43 Регламента (статья 37 Конвенции): - заявитель не намерен добиваться рассмотрения жалобы; - спор был урегулирован; - по любой другой причине, установленной Судом, если дальнейшее рассмотрение жалобы является неоправданным. В качестве альтернативы Палата может предложить сторонам: 1) представить любые фактические данные, документы или другие материалы, которые она сочтёт имеющими отношение к делу; 2) уведомить государство-ответчика о жалобе и предложить ему предоставить письменные объяснения по поводу жалобы; 3) представить дополнительные письменные объяснения. Прежде чем вынести решение по вопросу о приемлемости жалобы, Палата может по просьбе сторон или по своей инициативе провести слушания. В любом случае, государство-ответчик вправе выдвинуть возражения против приемлемости жалобы в письменной или устной формах. Решение о приемлемости жалобы носит самостоятельный характер по отношению к решению по существу дела. По общему правилу они выносятся отдельно, если Суд в порядке исключения не примет решение об ином (п. 2 статьи 29 Конвенции). В отличие от решения Комитета о неприемлемости жалобы или снятии дела со слушания, которое излагается заявителю в свободной письменной форме, решение Палаты, касающееся приемлемости жалобы, облачается в форму решения. Согласно статье 56 Регламента в решении Палаты должно быть указано, принято ли оно единогласно или большинством голосов, а также изложена мотивировка (которая, впрочем, может быть изложена впоследствии). Это решение сообщается заявителю, государствам-участникам Конвенции, участвующим в данном деле, а при необходимости - третьим сторонам. Рассмотрение вопроса о приемлемости может быть осуществлено 46 на любой стадии разбирательства: когда вопрос приемлемости жалобы объединён с рассмотрением по существу; когда этот вопрос иным образом связан с рассмотрением дела по существу; после того, как дело было передано на рассмотрение Большой Палаты.