Глава 3. Система международного воздушного права

Общая характеристика системы. Нормативное содержание международного воздушного права разнообразно и многопланово. И это объективный факт, установленный ранее при определении понятия «международное воздушное право».

В современном виде система МВП сложилась не сразу. Ее становление и развитие во многом определялось и определяется научно-техническим прогрессом в области гражданской авиации. Сна

22

МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

чала МВП по существу было «правом полетов». Затем, когда в 20 — 30-е гг. прошлого века появилась коммерческая авиация, стали формироваться нормы, регулирующие установление и эксплуатацию международных воздушных сообщений и осуществление воздушных перевозок пассажиров и грузов. Переломный момент в развитии системы МВП наступил после принятия Чикагской конвенции 1944 г. Как показывает более чем полувековой опыт ее применения, Конвенция оправдала надежды ее создателей и является эффективной основой современного МВП, определяет его сущность, содержание и общую направленность всех правовых процессов, возникающих в практике международного воздушного транспорта.

История МВП свидетельствует о том, что его эволюция обусловливается внутренними противоречиями, периодически появляющимися в этой отрасли международного права под влиянием научно-технического прогресса, конкуренции на рынке международных авиаперевозок, политических, экономических и иных факторов, в силу чего возникает разрыв между потребностями практики международных воздушных сообщений и перевозок и реальными возможностями МВП разрешить возникающие противоречия.

Совершенствование системы МВП происходит разными способами: путем коренного пересмотра старых конвенций и заменой их новыми, принятия новых поправок к Чикагской конвенции, принятия новых конвенций, совершенствования действующих двусторонних соглашений на основе типовых статей, постоянного обновления технических стандартов ИКАО.

ЧАСТЬ I. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ПРИНЦИПЫ

23

Функции системы МВП. В самом общем виде функциями МВП являются обеспечение международного правопорядка при использовании воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами в целях осуществления деятельности международного воздушного транспорта. Такое использование предполагает установление специального режима полетов над территорией государств и за ее пределами. В свою очередь этот режим основывается на суверенном праве каждого государства защищать и охранять свое суверенное воздушное пространство, контролировать осуществление международных полетов над государственной территорией, регулировать доступ на национальный рынок воздушного транспорта, наконец, обеспечивать безопасность полетов и перевозок.

Основы системы МВП. Особое место в системе МВП занимают основные принципы, обладающие только им присущими признаками и свойствами. Во-первых, эти принципы играют роль системообразующих начал, влияющих на формирование норм, целью которых являются дополнение и конкретизация принципов. В частности, ядром права полетов является разрешение полетов, вытекающее из принципа разрешительного порядка полетов. Этот принцип определяет законность и правомерность совершения любого международного полета воздушного судна, занятого в международной аэронавигации, над иностранной территорией. Однако если такое разрешение дано, его конкретной и практической формой реализации выступают правила полетов, целиком и полностью соответствующие разрешительному порядку полетов. Далее, любой международный полет гражданского воздушного судна по международным воздушным трассам связан с перевозкой пассажиров и груза, на что перевозчик должен получить соответствующие коммерческие права. Эти права на практике перевозчикам передаются государствами на основе принципа взаимности. От того, какие коммерческие права перевозчикам предоставлены, прямо зависит их доступ на рынок воздушного транспорта, существующий в других странах. Следовательно, основные принципы МВП — это не только основа взаимоотношений между государствами, но ядро механизма регулирования как международных полетов, так и авиаперевозок. Тем самым принципы обеспечивают внутреннюю юридическую согласованность норм, применяемых для их регламентации.

24

МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

Во-вторых, основные принципы образуют юридический фундамент всей нормативной базы системы МВП и определяют общий порядок применения норм МВП, который должен соблюдаться всеми государствами — участниками Чикагской конвенции 1944 г. Таким образом, основные принципы выполняют роль не только несущих опор системы МвП, но и направляющих регуляторов правоприменительных процессов в этой отрасли международного права.

Регулятивные свойства системы МВП.

в соответствии с Чикагской конвенцией основные обязанности по соблюдению ее положений, относящихся к международной аэронавигации, возлагаются на государство регистрации воздушного судна. Его передача в аренду авиакомпании другого государства фактически лишала государство регистрации возможности выполнять такие обязанности. Этот вопрос напрямую связан с международными полетами, осуществляемыми по международным воздушным линиям в соответствии с соглашениями о воздушном сообщении. Назначая авиаперевозчика для эксплуатации установленных международных воздушных сообщений, государство не интересует, как правило,

ЧАСТЬ I. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ПРИНЦИПЫ

25

на каких самолетах, собственных или арендованных, авиаперевозчик будет выполнять международные авиаперевозки.

Иным образом обстоит дело с соблюдением обязательств по выполнению правил международной аэронавигации, вытекающих из Чикагской конвенции, которая допускает переход регистрации воздушного судна от одного государства другому (ст. 18), что на практике было возможно только в случае продажи воздушного судна. В случае аренды воздушного судна в переходе регистрации (что фактически означает изменение права собственности) не заинтересованы ни его собственник, ни его арендатор. Практика заставила искать решение проблемы соблюдения правил международной аэронавигации при аренде воздушных судов. На этот счет на 23-й сессии Ассамблеи ИКАО в 1980 гг. была принята специальная поправка к ст. 83 «Регистрация новых соглашений» Чикагской конвенции, известная как ст. 83-бис, вступившая в силу в 1997 г. Теперь аренда воздушных судов не является препятствием для осуществления международных полетов. Этот пример показывает, что международное воздушное право совершенствуется и изменяется под влиянием новых тенденций, сложившихся в практике международных воздушных сообщений. В конечном итоге в ее системе появились новые универсальные нормы, содействующие международным полетам арендованных воздушных судов.

Способность системы международного воздушного права к совершенствованию является ее важнейшим свойством, благодаря которому система не отстает от потребностей практики и динамично развивается с учетом основополагающих положений Чикагской конвенции. Другое свойство системы международного воздушного права проявляется в ее способности преодолевать противоречия между разными по своему содержанию нормами, устанавливать их полное и гармоничное взаимодействие ради достижения единой цели — обеспечения безопасных, регулярных и экономичных международных воздушных сообщений, содействия развитию международной аэронавигации и международного воздушного транспорта. Практическими мерами выполнения этой задачи являются международные полеты и международные воздушные перевозки.

Институты МВП.

26

МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

но дифференцировать их на два самостоятельных, автономных института: «право международных полетов» и «право международных воздушных сообщений и перевозок», состоящих из обособленных групп норм, специализирующихся на регулировании однородных отношений, входящих в предмет МВП. Во взаимосвязи и взаимодействии друг с другом они обеспечивают единство процессарегулирования международных полетов и перевозок, осуществляемых в рамках регулярных и нерегулярных международных воздушных сообщений. Нормы о международных полетах создают условия для осуществления гражданскими воздушными судами международных воздушных передвижений над государственной территорией и за ее пределами, без чего немыслимы международные авиаперевозки. Будучи относительно самостоятельными, автономными, указанные институты выполняют строго обозначенные функции в международном воздушном праве.

«Право международных полетов» образуют принципы и нормы, определяющие правовой статус и режим использования воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами в целях международных полетов национальной гражданской авиации. Воздушное пространство, принадлежащее государствам, имеет статус суверенного воздушного пространства в силу его прямой и непосредственной связи с государственной территорией, в отношении которого государство осуществляет полный и исключительный суверенитет. В принципе суверенное воздушное пространство закрыто для международных полетов иностранных воздушных судов. Тем не менее, гражданские воздушные суда, занятые в международной аэронавигации, давно осуществляют без каких-либо помех международные полеты в суверенном воздушном пространстве многих государств. Еще в 1919 г. государства решили открыть свое воздушное пространство для международных полетов гражданских воздушных судов, но только при условии получения разрешения на влет. Разрешительный порядок полетов стал основополагающим принципом режима международных полетов над государственной территорией. Иным образом обстоит дело с воздушным пространством за пределами государственной территории, которое никому не принадлежит и потому имеет статус международного воздушного пространства. Это пространство открыто и общедоступно для выполнения беспрепятственных полетов как гражданских, так и военных воздушных судов. Получения разрешения на эти полеты от кого-либо не требуется.

ЧАСТЬ I. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ПРИНЦИПЫ

27

Статус воздушного пространства определяет режим международных полетов. Если установление режима международных полетов над государственной территорией является областью усмотрения самих государств, то режим международных полетов за пределами государственной территории определяется правилами полетов, принимаемыми время от времени ИКАО, как указывает ст. 12 Чикагской конвенции. Главная цель того и другого режима — обеспечение безопасности регулярных и нерегулярных полетов, т. е. без угрозы для жизни и здоровья людей.

Режим международных полетов в суверенном воздушном пространстве основывается на полном и исключительном суверенитете государств и вытекающих из него суверенных прав, касающихся допуска иностранных воздушных судов для международных полетов, защиты и охраны воздушных государственных границ, осуществления юрисдикции в отношении полетов иностранных воздушных судов, режима международных воздушных передвижений в суверенном воздушном пространстве, осуществления аэронавигационного контроля за полетами над государственной территорией, обеспечения безопасности международных полетов. Реализация указанных суверенных прав подчинена ключевой задаче — обеспечению безопасного использования суверенного воздушного пространства в целях международных полетов, устранению и предупреждению любых угроз и опасностей, которые могут создать помехи безопасности полетов. Решается эта задача на основе Чикагской конвенции, многосторонних региональных соглашений, двусторонних соглашений о воздушном сообщении, а также специальных национальных законов и правил.

Правовое регулирование управления воздушным движением, аэронавигационное обслуживание, национальные правила полетов, определение прав и обязанностей экипажа воздушного судна, борьба с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, борьба с террористическими актами, расследование авиационных происшествий, применение международных стандартов ИКАО, деятельность международных авиационных организаций в сфере аэронавигации, установление зон «открытого неба», деятельность аэропортов и др. также охватываются правом международных полетов. Эта часть вопросов регулируется Чикагской конвенцией, двусторонними соглашениями о воздушном сообщении, региональными соглашениями об аэронавигационном обслуживании и обеспечении, конвенциями по борьбе с угоном и захватом са

28

МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

молетов. Исключительно важную роль в этом занимает «право внешних сношений», касающееся международных полетов и международных воздушных сообщений.

Специальная группа принципов и норм рассматриваемого института регулирует вопросы полетов за пределами государственной территории: над исключительной экономической зоной, открытым морем, международными проливами и архипелажными водами. Ее своеобразие состоит в том, что полеты гражданских воздушных судов над открытым морем регулируются ст. 12 Чикагской конвенции 1944 г., принятыми в соответствии с ней правилами полетов, изложенными в Приложении 2 к этой Конвенции, и одновременно с этим — Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.

Особая группа принципов и норм, регулирующих деятельность международного воздушного транспорта, образует институт «права международных воздушных сообщений и перевозок». В него входят принципы и нормы, касающиеся установления и эксплуатации международных воздушных сообщений, предоставления и использования коммерческих «свобод воздуха». Возникающие в связи с этим отношения имеют ярко выраженный публично-правовой характер. Заключенные для их урегулирования двусторонние соглашения отражают принципиальное согласие государств на совершение назначенными авиапредприятиями полетов в целях перевозок пассажиров, грузов и почты по определенным международным воздушным маршрутам над своей государственной территорией. Это согласие выражается в закреплении долгосрочных разрешений на регулярные полеты. Что касается нерегулярных полетов, то порядок выдачи разрешений обычно устанавливается национальным законом, однако может определяться и двусторонними соглашениями.

Без публично-правового урегулирования государствами вопросов международных авиаперевозок авиапредприятия вряд ли могли бы осуществлять такие воздушные перевозки. Поэтому международные перевозки авиапредприятий подчинены режиму, установленному принятой в 1929 г. Конвенцией для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, известной как Варшавская конвенция 1929 г. Конвенция была разработана в целях создания единообразных условий выполнения международных авиаперевозок между государствами, устранения различий на этот счет в национальном законодательстве. Для решения этой задачи государства унифицировали некоторые прави

ЧАСТЬ I. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ПРИНЦИПЫ

29

ла, касающиеся международных авиаперевозок, путем изъятия из сферы своей исключительной компетенции части вопросов авиаперевозок и подчинения их международно-правовому регулированию. Следствием унификации стало появление единообразных правил международных авиаперевозок, которые государства обязаны применять в своей национальной практике международных авиаперевозок. Таким образом, определенную часть института международных воздушных сообщений и перевозок составляют унифицированные нормы.

По своей юридической природе международная воздушная перевозка является предметом отношений между предоставляющими услуги по авиаперевозке авиапредприятиями и потребителями в лице пассажиров и грузоотправителей. По договору воздушной перевозки авиапредприятие обязуется доставить пассажиров и груз в обусловленный пункт назначения за установленную плату. Традиционно эти отношения регулируются гражданским правом.

Важную группу составляют нормы, регулирующие доступ на рынок авиаперевозок, пользование международными воздушными маршрутами над государственной территорией и их эксплуатацию назначенными авиаперевозчиками. Возникающие отношения складываются непосредственно между авиаперевозчиками, назначенными государствами эксплуатировать международные воздушные сообщения. Эти негосударственные отношения имеют преимущественно административно-правовой и гражданско-правовой характер и регулируются международно-правовыми нормами и национальными законами и правилами.

Вообще для данного института характерно тесное взаимодействие с национальным законодательством. В большинстве случаев двусторонние соглашения о воздушном сообщении, да и сама Чикагская конвенция содержат отсылочные нормы к внутренним законам и правилам. Тем самым признается право государств прямо применять национальный закон для урегулирования тех или иных вопросов деятельности международного воздушного транспорта, если они не урегулированы должным образом международным воздушным правом.

Вопросы статуса воздушного судна, экипажа воздушного судна, деятельности авиапредприятий, аэропортов, служб обслуживания воздушного движения, договоров международной воздушной перевозки пассажиров, багажа и грузов, аренды, фрахтования и лизинга воздушных судов, воздушного страхования и т. п., весьма важные

30

МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

для упорядочения деятельности международного воздушного транспорта, находятся тем не менее вне правового регулирования международным воздушным правом и регулируются внутригосударственными законами и правилами.

Точное распределение принципов и норм МВП по его институтам имеет большое научное и практическое значение, позволяющее составить ясное представление о структуре МВП, содействует целенаправленному и детальному изучению всех специфических сторон данных институтов — их предметов, структуры, принципов, порядка и режима применения норм, оценки их потенциала регулирования.

Целостность системы МВП. Все институты МВП подчинены достижению общей цели — правовому регулированию использования воздушным транспортом воздушного пространства над государственной территорией и за ее пределами в целях осуществления регулярных и нерегулярных воздушных перевозок по установленным между государствами международным воздушным сообщениям. Это означает, что МВП выступает как единое целое, несмотря на автономность и самостоятельность его институтов. Содержание институтов МВП согласованно и сбалансированно. Нормы института международных полетов делают реальными выполнение международных полетов, которые осуществляются в целях международных авиаперевозок, регулируемых нормами института международных воздушных сообщений и перевозок. Нормы того и другого институтов взаимосогласованны. Если перевозчик намерен выполнять регулярные международные авиаперевозки, то этот вопрос решается соответствующими нормами о регулярных полетах и перевозках. Точно так же обстоит дело с нерегулярными полетами и перевозками. Различия в правовом регулировании тех и других полетов и перевозок проистекают из ст. 5 и 6 Чикагской конвенции, что учтено нормами обоих институтов. Таким образом, будучи относительно автономными и самостоятельными, эти институты в то же время взаимосвязаны и взаимозависимы, поскольку подчинены общей цели — единому и согласованному урегулированию международных полетов и перевозок.

Интеграционные свойства системы МВП. В ее рамках происходят определенные интеграционные процессы, нацеленные на укрепление и развитие внешних и внутренних связей системы МВП как с другими отраслями международного права, так и внутри самой системы. Прежде всего интеграция проявляется в отражении

ЧАСТЬ I. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И ПРИНЦИПЫ

31

главных качеств общепризнанных принципов международного права в принципах МВП. Например, общие свойства государственного суверенитета — верховенство государства в отношении своей территории и независимость в международных отношениях — распространяются на принцип суверенитета над воздушным пространством. Более того, интеграция заставила на практике развивать и укреплять этот принцип в других направлениях — сделать суверенное воздушное пространство не только доступным для международных полетов иностранных воздушных судов, но и защищенным и безопасным для использования в целях международных воздушных передвижений. все это способствовало появлению принципов разрешительного порядка полетов и обеспечения безопасности международной гражданской авиации.

Часть интеграционных процессов является результатом взаимодействия между институтами МВП по вопросам обеспечения безопасности международной гражданской авиации. так, чтобы во время международной авиаперевозки безопасность международного полета не была нарушена, установлены многочисленные требования, выполнение которых возлагается как на перевозчиков, так и на пассажиров. Эксплуатанты воздушных судов обязаны обеспечить их годность к полетам. Пассажиры обязаны при посадке пройти досмотр и им запрещено провозить в багаже оружие, взрывоопасные, легковоспламеняющиеся и другие веществ, создающие угрозу безопасности полетов. Интеграция по этим вопросам привела и будет приводить в дальнейшем к появлению в нормах о международных авиаперевозках требований, направленных на урегулирование безопасности, не предусмотренных нормами института международных полетов. таким образом, интеграция позволяет привлечь ресурсы одного института (права международных воздушных сообщений и перевозок) для укрепления режима безопасности полетов, выступающего предметом другого института (права международных полетов).

Естественными и закономерными являются интеграционные процессы между МвП и другими отраслями международного права. в первую очередь это заметно в области полетов за пределами государственной территории. Яркий пример тому — нормы о полетах над исключительной экономической зоной, открытым морем, международными проливами и архипелажными водами Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Отметим также интеграцию между МвП и международным транспортным правом, международным экономическим правом, правом международных договоров, правом

32

МЕЖДУНАРОДНОЕ ВОЗДУШНОЕ ПРАВО

международных организаций и т. п. В данном случае интеграция выражается в прямом соблюдении, исполнении и применении норм соответствующих отраслей международного права для урегулирования смежных вопросов, возникающих в практике МВП, но непосредственно не относящихся к его предмету. например, договоры по воздушному праву требуют толкования и применения в контексте права международных договоров.

Особые интеграционные процессы возникают между МВП и внутренним правом. В первую очередь это связано с принятием и реализацией государствами международных договорных обязательств в области международного воздушного транспорта. В правовой системе каждого государства установлены внутригосударственные законы, правила и процедуры, необходимые для выражения согласия на обязательность международных договоров. именно они обеспечивают интеграцию норм международного права в национальную правовую систему. Необходимость интеграции МВП с внутренним правом обусловлена также отсылочным характером многих норм Чикагской конвенции. Таковыми являются ст. 11 (Применение правил о воздушных передвижениях), ст. 12 (Правила полетов), ст. 13 (Правила о въезде и выпуске) и др. Каким должно быть содержание этих правил — этот вопрос оставлен на усмотрение государств — участников Конвенции, но при условии, чтобы они были максимально приближенными к стандартам ИКАО. Этим устраняются противоречия в правовом регулировании деятельности международного воздушного транспорта, открывается возможность реализации коллективных решений, принятых в рамках МВП, с учетом особенностей внутреннего права каждого государства — участника Чикагской конвенции 1944 г.