§ 4. Реализация принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка в Российской Федерации
В Российской Федерации меры, применяемые на государственном уровне по обеспечению прав ребенка, имеют системный и последовательный характер. Одним из подтверждений этому служит Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 2012 г., на основе которого была утверждена «Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 годы»128, главной целью которой было формирование государственной политики по улучшению положения детей, в которой констатируется право ребенка на особую заботу и помощь, определяются основные направления и задачи государственной политики в интересах детей и предусматривается создание механизмов ее реализации, базирующиеся на общепризнанных принципах и нормах международного права129 130. В рамках реализации данной Национальной стратегии в августе 2014 г. была принята «Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации на период до 2025 года» , также направленная на улучшение положения детей в Российской Федерации. Следует отметить, что пятилетний план стратегического развития России в интересах детства был недавно продолжен новой политико-правовой инициативой. В мае 2017 г. Президент России подписал Указ об объявлении в России «Десятилетия детства» (2018-2027 годы)131 в целях совершенствования государственной политики в целях защиты детства и учитывая результаты, достигнутые в ходе реализации национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы. За время реализации указанной Стратегии существенно удалось продвинуться в решении многих проблем. Достаточно сказать, что в период реализации Стратегии за счет семейного устройства вдвое сократилось число детей-сирот132. Решение о проведении Десятилетия детства дает возможность перспективного видения проблем детей, позволяет комплексно ставить и решать 155 тактические задачи . Согласно п. 2 Указа Правительство было дано распоряжение в течение трех месяцев утвердить план мероприятий, проводимых в рамках Десятилетия. План был согласован с опозданием и долгое время был доступен лишь план мероприятий133 134. В рамках российской долгосрочной политики в сфере защиты прав детей следует отметить провозглашение «Десятилетия детства» (2018-2027 гг.) и утвержденный План Правительства по его реализации пока до 2020 года135 136. В указанном Плане Правительства РФ есть как раздел «XIII. Обеспечение и защита прав и интересов детей», так и в некоторых пунктах напрямую говорится об интересах детей (например, п. 25 или п. 114). Представляется, что укрепление правовых и институциональных основ защиты прав детей в XXI в. на любом уровне будет проходить на основе концепции «прогрессивной реализации» в строгом учете всех императивных установок принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка. Предназначение принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка состоит в том, чтобы обеспечить полномасштабную и эффективную реализацию всех прав ребенка, для чего требуется разработка подхода, основанного на достижениях международного права защиты прав человека с вовлечением всех заинтересованных сторон с целью обеспечить физическую, психологическую, моральную и духовную целостность и неприкосновенность ребенка 158 и содействовать уважению его человеческого достоинства . Благодаря своей гибкости принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка применим к обстоятельствам, в которых находится каждый отдельный ребенок. Вместе с тем он не исключает возможности манипулирования: правительства и другие государственные органы злоупотребляют принципом наилучшего обеспечения интересов ребенка, например, для оправдания политики; родители злоупотребляют им для отстаивания своих собственных интересов в спорах по поводу опеки над детьми; им злоупотребляют специалисты, которые, не желая, чтобы их беспокоили, отказываются проводить оценку наилучших интересов ребенка под предлогом ее беспредметности или маловажности. Кроме того, разработанная методика должна учитываться государствами при составлении периодических докладов в Комитет ООН по правам ребенка. Государствам следует предоставлять информацию о возникших у них трудностях на пути наилучшего обеспечения интересов ребенка в контексте выполнения любых судебных и административных решений и осуществления других действий в отношении ребенка в индивидуальном порядке, а также на любых этапах выполнения мер по осуществлению в отношении детей в целом или детей, составляющих определенную группу, а также о принятых ими мерах по их преодолению. В контексте изучения национальной правоприменительной практики в отношении рассматриваемого в настоящем исследовании принципа стоит обратиться, в первую очередь, к опыту Российской Федерации. Проблема защиты прав детей в настоящее время стоит весьма остро для России, и наше государство прилагает значительные усилия в данном направлении. В Российской Федерации права человека являются высшей ценностью. Конституция России устанавливает обязательство государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Более того, Российская Федерация как социальное государство должно обеспечивать защиту и поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан (п. 2 ст. 7). Защита прав детей является одним из приоритетных направлений внутренней и внешней политики нашего государства. При этом меры, проводимые государством в целях поддержки детей, во многом обусловлены теми международными обязательствами, которые берет на себя наше государство при присоединении к международным договорам в области защиты прав детей. Российская Федерация участвует в договорах Международной организации труда (МОТ), направленных на защиту прав детей в сфере труда, таких как Конвенция МОТ о минимальном возрасте для приема на работу (Конвенция 138) 1973 г. (ратифицирована 1 мая 1979 г.) и Конвенция МОТ о запрещении и немедленных мерах по искоренению наихудших форм детского труда (Конвенция 182) 1999 г. (ратифицирована 23 мая 2003 г.). Российская Федерация с 13 ноября 2001 г. стала членом Гаагской конференции по международному частному праву (Гаагской конференции), которая разрабатывает конвенции в различных областях международного частного права, в частности международной защиты детей и семьи. Россия подписала Гаагскую конвенцию о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления от 29 мая 1993 г. и ратифицировала две конвенции: Гаагскую конвенцию о гражданско-правовых аспектах международного похищения детей от 25 октября 1980 г. (28 июля 2011 г.) и Гаагскую конвенцию о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей 1996 г. (1 июня 2013 г.). Среди обязательств по региональным международным правозащитным договорам, безусловно, стоит отметить участие России в соглашениях, заключенных в рамках Совета Европы. Россия участвует в Конвенции Совета Европы о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия 2007 г. (вступила в силу 1 декабря 2013 г.). Также Россия подписала Европейскую конвенцию об осуществлении прав детей 1996 г., но пока не ратифицировала ее. Важнейшим договором Совета Европы, который также содержит положения, закрепляющие права детей, является Европейская социальная хартия (пересмотренная) 1996 г. Российская Федерация ратифицировала данный документ 16 октября 2009 г. и он вступил в силу 1 декабря 2009 г. Помимо договоров, направленных исключительно на защиту прав детей, Россия принимает участие в тех международных соглашениях, некоторые положения которых посвящены правам детей. В этом отношении немаловажно отметить Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенцию против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. и Конвенцию о правах инвалидов 2006 г. В целях проведения анализа реализации принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка в Российской Федерации, который лежит в основе вышеуказанных международных соглашений, следует обратиться к практике Комитета по правам ребенка, а именно к опыту взаимодействия данного договорного органа с Российской Федерацией. Российская Федерация предоставляет Комитету по правам ребенка периодические доклады о выполнении Конвенции и участвует в диалоге с Комитетом при рассмотрении ее докладов с 1992 г., когда она представила Комитету свой первоначальный доклад137. На данный момент Российская Федерация представила Комитету по правам ребенка пять периодических докладов. В этом контексте интересно проследить прогресс, достигнутый в России на пути реализации данного принципа, и одновременно получить представление о трудностях, возникающих в этом отношении, путем рассмотрения третьего и объединенных четвер- того и пятого периодических докладов России в части выполнения обязательств по ст. 3 Конвенции о правах ребенка и рекомендаций, адресованных Комитетом в этой связи нашему государству. Целесообразным представляется сначала изложить ситуацию с реализацией принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка в России, а затем указать рекомендации Комитета по правам ребенка, направленные на улучшение ситуации. Третий периодический доклад был представлен 18 августа 2003 г.160 и раскрывает меры, предпринятые государством в целях улучшения положения детей в период 1998-2002 гг. В отношении принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка Россия отметила, что данный принцип и необходимость его первоочередного учета в мероприятиях, касающихся детей, закреплен в кодифицированных и других федеральных законах (см. п. 88 второго периодического доклада о реализации Российской Федерацией Конвенции о правах ребенка в 1993-1997 гг.161). В 1998 г. принят Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», которым государственная политика в интересах детей признается приоритетной областью деятельности органов государственной власти. Государство признает детство важным этапом жизни человека и исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной жизни. В Трудовом кодексе (2001 г.) сохранены содержавшиеся в КЗоТ нормы, предусматривающие наилучшее обеспечение интересов несовершеннолетних в сфере труда. Принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка учитывается в первоочередном порядке при разводе родителей, устройстве ребенка, оставшегося без попечения родителей, при выделении бюджетных ассигнований, при осуществлении процедур, применяемых к беженцам и вынужденным переселенцам, в системе социального обеспечения, при помещении ребенка в различные учреждения по уходу за ним (см. также пункты 90-91, 93-97 второго 160 Док. ООН CRC/C/125/Add.5. 161 Док. ООН CRC/C/65/Add.5. 88 периодического доклада.) За отчетный период при реформировании уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства приняты нормы, направленные на гуманизацию системы отправления правосудия в отношении несовершеннолетних. Так, в новом УПК РФ (2001 г.) зафиксирован особый порядок постановления приговора без проведения судебного разбирательства (глава 40), который может быть использован в целях охраны здоровья несовершеннолетнего, имеющего слабую нервную систему. Заключение под стражу в качестве меры пресечения может быть применено только к несовершеннолетнему, подозреваемому или обвиняемому в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. В иных случаях данная мера пресечения может быть применена лишь в исключительных случаях. Отменено разделение воспитательных колоний на учреждения усиленного и общего режима. В целях наилучшего обеспечения интересов ребенка в области здравоохранения сохраняется и совершенствуется система педиатрической службы. Стратегическое направление совершенствования службы охраны здоровья матери и ребенка заключается в последовательном укреплении амбулаторно-поликлинических учреждений, специализации стационарных учреждений, максимальном обеспечении нуждающихся детей стационарными услугами. В России существует разветвленная сеть специализированных учреждений высшего и среднего профессионального образования для подготовки специалистов по работе с детьми, в том числе медицинских кадров, включая врачей-педиатров, педагогов различного профиля, воспитателей-психологов, работников внутренних дел. Продолжает развиваться относительно новая для страны специальность - социальная работа. Специалисты, обучающиеся в медицинских, педагогических и других учебных заведениях высшего и среднего уровня, получают специальную подготовку для работы с детьми. В целом повышается уровень теоретической и практической подготовки специалистов социальных служб. Получен большой опыт работы с детьми в различных сферах. С целью повышения качества подготовки специалистов используется мировой опыт в данной области. Социальная работа развивается как наука, предметом изучения которой становятся проблемы семьи, детей138. В заключительных замечаниях, адресованных России по итогам изучения ее третьего периодического доклада в 2005 г., Комитет по правам ребенка отметил, что большинство законов и программ государства-участника предусматривают принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка, однако вместе с тем выразил свою озабоченность по поводу того, что практическое соблюдение этого принципа является ограниченным в силу недостаточности финансовых ресурсов и программ подготовки, а также бытующих в обществе взглядов. Комитет рекомендовал государству-участнику активизировать его усилия по обеспечению понимания, надлежащего учета и соблюдения общего принципа наилучших интересов ребенка во всех законодательных положениях, а также в судебных и административных решениях и в проектах, программах и услугах, касающихся детей139. Объединенные четвертый и пятый периодические доклады Россия представила 3 июня 2011 г.140 Доклады охватывают период с 2003 по 2009 гг. Россия указала, что принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка закреплен в законодательстве Российской Федерации: Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, ФЗ «Об образовании», ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», ФЗ «О беженцах», ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Вместе с этим продолжается работа по совершенствованию законодательства Российской Федерации с учетом принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка. Так, в Семейный кодекс РФ в 2007 г. и 2008 г. были внесены изменения относительно обязанности родителей создавать условия для получения детьми среднего (полного) общего образования и их права, с учетом мнения детей на выбор образовательного учреждения и формы получения образования детьми, а также установление нормы об осуществлении контроля над условиями жизни и воспитания ребенка или детей в приемной семье в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Также в целях наилучшего обеспечения интересов ребенка в 2012 г. был принят так называемый «Закон Димы Яковлева»141. Принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка реализуется также и в сфере социальных услуг, которые в Российской Федерации предоставляются в учреждениях социального обслуживания семьи и детей. В соответствии со ст. 6 ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» социальное обслуживание населения, в том числе детей, осуществляется на основе государственных стандартов, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Установление государственных стандартов социального обслуживания осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов РФ. Национальными стандартами Российской Федерации установлены основные виды социальных услуг семье и детям, качество социальных услуг, термины и определения, классификация учреждений социального обслуживания, типы учреждений социального обслуживания семьи и детей, контроль качества социальных услуг семье, контроль качества социальных услуг детям и другие. Определяющим условием эффективной деятельности учреждений социального обслуживания семьи и детей является их кадровая обеспеченность, наличие квалифицированных специалистов, владеющих современными технологиями и методами работы с семьей и детьми. Численность работников социальных служб, оказывающих помощь семьям, женщинам и детям, в 2009 г. составила 131,3 тыс. человек. Безусловно, важно как происходит материальное обеспечение реализации интересов ребенка. В Российской Федерации существует единая система предоставления пособий в связи с рождением и воспитанием детей, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства в соответствии с ФЗ от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Помимо этого вопросы материального обеспечения прав детей регулируются целым рядом российских законов, предусматривающих: выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования; за содержание в указанных учреждениях детей с отклонениями в развитии и детей с туберкулезной интоксикацией; программа долговременной поддержки семей в связи с рождением или усыновлением второго (или последующего) ребенка в форме «материнского (семейного) капитала»; установление трудовой пенсии по случаю потери кормильца детям, потерявшим обоих родителей и др.166 Интересно отметить, что при рассмотрении доклада РФ о выполнении положений Конвенции ООН по правам ребенка в части наилучшего обеспечения интересов ребенка в Комитете по правам ребенка эксперты задали такие вопросы: «Просьба прояснить, учитываются ли в первую очередь наилучшие интересы детей при принятии решений, касающихся определения места жительства ребенка после развода его родителей согласно ст. 292 Гражданского кодекса и ст. 31 Жилищного кодекса. Просьба также проинформировать Комитет о мерах, принятых для обеспечения детям трудя- щихся-мигрантов и детям рома доступа к достойному жилью, включая доступ к безопасной воде и надлежащей санитарии, а также доступа к государственным услугам здравоохранения» . Иными словами международных экспертов заинтересовал «жилищный 166 Док. ООН CRC/C/RUS/4-5. 167 Док. ООН CRC/C/RUS/Q/4-5. П. 17. 92 вопрос» и реализация принципа наилучшего обеспечения интересов детей для уязвимых групп. На первый вопрос Российская Федерация отметила, что в случае вынесения решения о расторжении брака супругов, имеющих общих несовершеннолетних детей, суд, исходя из п. 2 ст. 24 Семейного кодекса РФ, должен принимать меры к защите их интересов независимо от того, возбужден ли спор о детях. Решая вопрос о месте жительства ребенка при раздельном проживании его родителей (независимо от того, состоят ли они в браке), суды учитывают, что место жительства ребенка определяется исходя из его интересов, а также с обязательным учетом мнения ребенка, достигшего возраста десяти лет, при условии, что это не противоречит его интересам. При этом суд принимает во внимание возраст ребенка, его привязанность к каждому из родителей, братьям, сестрам и другим членам семьи, нравственные и иные личные качества родителей, отношения, существующие между каждым из родителей и ребенком, возможность создания ребенку условий для воспитания и развития (с учетом рода деятельности и режима работы родителей, их материального и семейного положения), а также другие обстоятельства, характеризующие обстановку, которая сложилась в месте -168 проживания каждого из родителей . Согласно ст. 39 Семейного кодекса РФ при разделе имущества супругов, доли супругов признаются равными. При этом суд вправе отступить от начала равенства долей супругов в их общем имуществе, исходя из интересов несовершеннолетних детей, то есть признать большую долю за тем супругом, с которым будет проживать несовершеннолетний. Согласно ч. 4 ст. 31 Жилищного кодекса РФ в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим 142 членом его семьи. Вместе с тем, в силу положений Семейного кодекса РФ об ответственности родителей за воспитание и развитие своих детей, их обязанности заботиться об их здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии расторжение брака родителей, признание его недействительным или раздельное проживание родителей не влияют на права ребенка, в том числе на жилищные права. Поэтому прекращение семейных отношений между родителями несовершеннолетнего ребенка, проживающего в жилом помещении, находящемся в собственности одного из родителей, не влечет за собой утрату ребенком права пользования жилым помещением. Согласно п. 4 ст. 292 Гражданского кодекса РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства. О мерах, принятых для обеспечения детям трудящихся- мигрантов и детям рома доступа к достойному жилью, включая доступ к безопасной воде и надлежащей санитарии, а также доступа к государственным услугам здравоохранения представители Российской Федерации также представили информацию169. В заключительных замечаниях по объединенным четвертому и пятому периодическим докладам Российской Федерации, принятым в феврале 2014 г., было отмечено следующее . Комитет по правам ребенка приветствовал принятие Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы (п. 5 (а)), которая ярко выражает приверженность России реализации принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка. Вместе с тем, Комитет рекомендовал России обеспечить, чтобы Национальная стратегия предусмат- 169 Док. ООН CRC/C/RUS/4-5. П. 5-6. 170 Док. ООН CRC/C/RUS/CO/4-5. 94 ривала меры по предупреждению дискриминации в отношении детей, находящихся в маргинализированном и неблагоприятном положении, таких как дети из групп меньшинств. Кроме того, он призвал предусмотреть в планах действий по осуществлению стратегии, как на национальном, так и на региональном уровнях конкретные меры с четким указанием функций и обязанностей соответствующих органов на национальном, региональном и местном уровнях. России, по мнению экспертов ООН, следует обеспечить поддержку таких планов действий за счет предоставления необходимых людских, технических и финансовых ресурсов; создания систем по их мониторингу и оценке, а также сбору соответствующих данных. Комитет по правам ребенка выразил обеспокоенность по следующим вопросам: в российском законодательстве упоминается понятие «законные интересы ребенка», что по своей значимости неравноценно понятию «наилучшие интересы ребенка»; государственные учреждения по защите детей (органы опеки и попечительства) оценивают лишь общую физическую безопасность детей и не оценивают их эмоциональные и психологические потребности; в ходе продолжающейся «антиювенальной» кампании, согласно сообщениям, интересы родителей ставятся выше интересов их детей. В связи с этим Комитет рекомендовал внести поправки в российское законодательство, чтобы оно полнее отражало принцип наилучшего обеспечения интересов детей. Комитет также призвал Россию активизировать усилия по обеспечению надлежащего интегрирования и последовательного применения этого права в рамках всех законодательных, административных и судебных процедур, а также всех стратегий, программ и проектов, имеющих отношение к детям или затрагивающих их интересы. В этой связи РФ предлагалось разработать процедуры и критерии выработки руководящих указаний для всех соответствующих должностных лиц в отношении определения наилучших интересов ребенка в каждой области и уделения им надлежащего первоочередного внимания. Такие процедуры и критерии следует распространить среди различных структур обще- ства, включая религиозных деятелей, суды, административные и законодательные органы. Кроме того, Комитет рекомендовал России обеспечить конструктивный диалог между «проювенальными» и «антиювенальными» группами относительно международно-правовых обязательств государства-участника, принимая при этом во внимание национальные семейные традиции. Комитет также рекомендовал обеспечить применение достаточных гарантий и четких критериев с учетом потребностей и наилучших интересов ребенка при определении вопроса о том, следует ли помещать ребенка в учреждение по уходу за детьми, установить четкие руководящие принципы и критерии лишения родительских прав, а также пересматривать и регулярно отслеживать все решения о помещении детей в учреждения по уходу . Комитет рекомендовал России уделить должное внимание обстоятельствам, при которых наилучшие интересы ребенка могут более оптимальным образом обеспечиваться посредством проживания с лишенным свободы родителем. При этом должное внимание следует уделять общим условиям содержания под стражей, и, в частности, необходимо учитывать особую потребность в контакте ребенка с родителем в раннем детском возрасте, допуская возможность судебного пересмотра и исходя из всестороннего учета наилучших интересов ребенка. Кроме того, Комитет настоятельно призывает государство-участник обеспечить, чтобы при вынесении приговора родителям и основным кормильцам по возможности принимались решения о вынесении приговоров, не связанных с содержанием под стражей, вместо приговоров, связанных с помещением под стражу, в том числе на досудебной и судебной стадиях172. Комитет настоятельно призывал Россию гарантировать достаточный и устойчивый уровень жизни всем детям, находящимся на его территории, уделяя особое внимание детям в наиболее маргинализированном и неблагоприятном положении, таким как дети 171 Док. ООН CRC/C/RUS/CO/4-5. П. 40 (b). 172 Док. ООН CRC/C/RUS/CO/4-5. П. 48. 96 рома и дети трудящихся-мигрантов, включая нелегальных трудящихся-мигрантов, посредством предоставления им надлежащего жилья, доступа к социальным и медицинским услугам и льготам, питанию и образованию. Комитет также рекомендовал Российской Федерации принять меры для того, чтобы работодатели соблюдали права трудящихся-мигрантов и выполняли установленные законом положения о продолжительности рабочего времени. Кроме того, Комитет рекомендовал России внести изменения в его законодательство с целью обеспечения такого положения, при котором наилучшие интересы ребенка всегда учитывались бы в первую очередь в делах, связанных с разводом или раздельным проживанием родителей, в целях обеспечения защиты детей от неблагоприятных последствий развода или раздельного проживания родителей, особенно в связи с правом детей на жилище . В целом реализация принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка сопровождается трудностями во всех государствах мира. К примеру, Германия, являясь участницей Конвенции о правах ребенка, после рассмотрения Комитетом по правам ребенка ее объединенных третьего и четвертого периодических докладов143 144 получила следующие замечания относительно осуществления данного принципа: «Принимая к сведению, что обеспечение благополучия детей является одним из основополагающих принципов правопорядка государства-участника, который находит все более широкое применение, Комитет с озабоченностью отмечает, что принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка до сих пор полностью не включен в федеральное законодательство, а главенствующий характер наилучших интересов ребенка до сих пор не нашел отражения во всех аспектах деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. В частности, его часто игнорируют, когда речь заходит о детях из семей, ущемленных в образовательном отношении и находящихся в неблагоприятном со- циально-экономическом положении, включая детей-беженцев и детей- просителей убежища. Комитет обращает внимание государства-участника на свое Замечание общего порядка № 14 (2013 г.) о праве ребенка на уделение первоочередного внимания наилучшему обеспечению его интересов и в соответствии со своими предыду- 175 щими заключительными замечаниями и рекомендует государст- ву-участнику активизировать работу по обеспечению надлежащего интегрирования и последовательного осуществления этого права в рамках всех его законодательных, административных и судебных процедур, а также всей политики, программ и проектов, имеющих отношение к детям или оказывающих на них влияние. В этой связи государству-участнику предлагается разработать процедуры и критерии обеспечения всех соответствующих должностных лиц руководящими указаниями по вопросу определения наилучших интересов ребенка в каждой области и уделения им должного внимания в качестве важнейшего фактора. Такие процедуры и критерии следует распространять среди частных учреждений сферы социального обеспечения, судов, административных и законодательных органов, а также широкой общественности». После рассмотрения объединенного третьего и четвертого периодического доклада Франции Комитет по правам ребенка также выразил озабоченность по поводу реализации принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка. Так, Комитет отметил, что в 2005 г Кассационный суд Франции привел свою юрисдикцию в соответствие с правовой практикой Государственного совета Франции, признав прямое применение п. 1 ст. 3 Конвенции. Кроме того, он отметил включение принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка в законодательство, касающееся ухода за детьми, защиты детей, расторжения брака, наследования и дарения. Однако Комитет по-прежнему выразил обеспокоенность по поводу недостаточности оценок воздействия конкретных правительственных мер и решений на со- 175 Док. ООН CRC/C/15/Add.226. П. 27. 176 Док. ООН CRC/C/FRA/4. 98 блюдение принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка, а также в связи с сохраняющимися на практике различиями в подходах к применению данного принципа. Более того, данный принцип редко воплощается на практике законодательными органами на муниципальном, региональном и национальном уровнях. Комитет в этой связи рекомендовал государству-участнику: а) принять любые надлежащие меры, в частности в виде конкретных процессуальных норм, с тем чтобы предусмотренный в ст. 3 Конвенции принцип обеспечения наилучших интересов ребенка был надлежащим образом отражен во всех правительственных мерах и решениях в отношении всех правовых положений, а также в судебных и административных решениях и учитывался в имеющих отношение к детям проектах, программах и услугах; b) обеспечить, чтобы различия в осуществлении данного принципа оставались минимальными; с) произвести оценку воздействия на соблюдение наилучших интересов ребенка мер и решений, принимаемых правительством, а также мер и решений, принимаемых гражданским обществом, с тем, чтобы составить более полное представление и обеспечить соответствующее руководство в отношении того, что представляют собой «наилучшие интересы», а также предоставить подготовку всем лицам, принимающим решения (судьям, государственным служащим, представителям законодательных органов и т.п.) . В ряде государств принимается отдельное законодательство, направленное на реализацию принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка. Однако даже при наличии такого законодательства Комитет выражает озабоченность. Так, в отношении Закона о благосостоянии детей, принятого в Японии, Комитет с озабоченностью отмечает, что этот закон, принятый в 1974 г., не достаточно четко отражает принцип примата их наилучших интересов. Комитет, в частности, был обеспокоен тем, что это право официально и систематически не включается во все законодательные акты в соответствии с обязательным принципом наилучшего обеспечения интересов всех 177 Док. ООН CRC/C/FRA/CO/4. П. 35-36. детей, в том числе беженцев и не имеющих документов детей- мигрантов. Комитет с озабоченностью отметил сообщения о том, что многие учреждения, которые должны заботиться о детях и защищать их, не отвечают соответствующим стандартам, особенно что касается численности и квалификации их персонала, а также качества управления и услуг. Комитет рекомендовал государству-участнику: а) принять действенные меры для разработки и внедрения стандартов обслуживания, регламентирующих качественные и количественные параметры услуг, оказываемых этими учреждениями, которые применялись бы как в государственном, так и в частном секторе; b) последовательно стремиться к обеспечению соблюдения таких стандар- 178 тов как в государственном, так и в частном секторе . Таким образом, можно констатировать, что реализация принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка требует глубокого анализа как на теоретико-методологическом уровне, так и на правоприменительном уровне с целью выработки единых критериев оценки и определения наилучших интересов ребенка. Российская Федерация ставит вопрос о защите прав детей в качестве одного из приоритетных в своей внутренней и внешней политике, принимая различные меры законодательного и институционального характера. Так, за последнее время был учрежден пост Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, принята Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 гг. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о правах ребенка и активно взаимодействует с Комитетом по правам ребенка. Вместе с этим, необходимо поступательно следовать выполнению замечаний Комитета с целью соответствия национального права и политики в области наилучшего обеспечения интересов ребенка международным стандартам. 178 Док. ООН CRC/C/JPN/CO/3. 100