Принцип международного природоохранного сотрудничества и принцип взаимной выгоды.
Принцип международного природоохранного сотрудничества закреплен в Стокгольмской декларации по окружающей среде 1972 г. (Принцип 24 Декларации), где указывается, что «сотрудничество ... крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех сферах, и это сотрудничество следует организовать таким образом, чтобы в должной мере учитывались суверенные интересы всех государств». На наш взгляд, в число таких «суверенных интересов» входит экономический интерес - получения 148 взаимной выгоды при осуществлении хозяйственно-экономической деятельности при использовании природных ресурсов. Как отмечает В.М. Шумилов, «нельзя заставить сотрудничать, если это не выгодно. Принцип взаимной выгоды стал необходимым дополнением к принципам равноправия и сотрудничества, частью их содержания»149. Показательно, что принцип природоохранного сотрудничества предусмотрен ст. 30 Хартии экономических прав и обязанностей государств (источнике международного экономического права)150. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 года (источник международного экологического права) также содержит данный принцип и связывает его с международными экономическими отношениями: «государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая приведет к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах и к более эффективному решению проблем ухудшения состояния окружающей среды»151. В соответствии с п. 2 ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах «все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права». Таким образом, развитие природоохранного сотрудничества будет эффективным только при условии соблюдения принципа взаимной выгоды. М.Н. Копылов указывает в качестве причин развития международного сотрудничества в сфере экологии «расширение экологических связей между всеми государствами, возрастающую экологическую взаимозависимость между ними, курс на перестройку международных экологических отношений на основе равноправия и взаимной выгоды» . К числу социально-экономических факторов природоохранного сотрудничества ученый относит, в частности, «заинтересованность народов в справедливом обмене экономическими средствами жизни, базирующимися на использовании природных богатств» и далее подчеркивает, что «международное сотрудничество должно осуществляться на равноправной и взаимовыгодной основе, что применительно к проблемам окружающей среды означает, в частности, активизацию торгового обмена экологически безвредной техникой и технологией, продажу патентов и лицензий, связанных с охраной окружающей среды...» Современное международное экологическое сотрудничество ... охватывает широкий спектр направлений: от сохранения экосистем, современного управления водными ресурсами до обмена наилучшими имеющимися технологиями и принятия согласованных природоохранных мер при разработке трансграничных природных ресурсов152 153 154. На взаимосвязь принципов природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды указывают и другие авторы: «международные проблемы, связанные с сохранением окружающей среды, следует разрешать в духе сотрудничества всех стран, на основе равноправия и взаимной выгоды, в целях предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду и воспроизводство природных ресурсов»155. Принцип взаимной выгоды означает взаимное право государств на справедливое распределение выгод и обязательств сравнимого объема. В понятие «выгоды и обязательства», как составляющие принципа взаимной выгоды, должны включаться не только выгоды от потребления природных ресурсов, но и выгоды от сохранения окружающей среды и обязательства предотвращения ущерба окружающей среде. В противном случае, когда ущерб, причиненный окружающей среде, не будет учитываться при оценке взаимной выгоды, такая оценка будет неадекватной и ошибочной. Поскольку последствия ущерба окружающей среде, могут проявляться в течение определенного, а иногда и очень длительного времени, величина этого ущерба может быть значительной, или такой ущерб может вообще носить необратимый характер. В том случае, если не предотвратить наступление таких последствий, то соблюдение принципа взаимной выгоды станет затруднительным или даже невозможным. Взаимодействие принципов природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды с особой очевидностью проявляется при использовании природных объектов, находящихся за пределами действия суверенитета государств и разделяемых природных ресурсов. Так, в соответствии с Соглашением об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г., государства - участники имеют твердое намерение обеспечить долгосрочное сохранение и устойчивое использование трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб, преисполненные решимости совершенствовать сотрудничество между государствами с этой целью, стремятся решать, в частности, проблемы ... в управлении рыболовством в открытом море во многих областях и чрезмерную эксплуатацию некоторых ресурсов; отмечают наличие проблем нерегулируемого рыболовства, избыточных капиталовложений, чрезмерного размера флота, смены флага судна в целях уклонения от контроля, недостаточной избирательности орудий лова, ненадежности баз данных и недостаточного сотрудничества между государствами (преамбула). Исходя из данных положений Соглашения, очевидно, что право государств на справедливое распределение выгод от рыбного промысла в открытом море обусловлено обязанностью сотрудничества в целях сохранения популяции вылавливаемых видов. Как указывает А.Н. Вылегжанин, «договорноправовое оформление в 1995 г. осторожного подхода как принципа международного морского права востребовало правовой прогноз последствий реализации этого принципа. Его совокупное воздействие наряду с другими положениями Соглашения 1995 г. (о запасах трансграничных и далеко мигрирующих видов), а также положениями Конвенции 1982 г., в т.ч. об урегулировании споров, создает качественно новый международно - правовой режим сохранения морских живых ресурсов и биоразнообразия морской среды»156 157. Таким образом, реализация принципа взаимной выгоды при осуществлении рыбного промысла в открытом море возможна только при эффективном природоохранном сотрудничестве государств с целью сохранения вылавливаемых видов. В этой связи, на наш взгляд, А. С. Пуртов, формулируя содержание принципа взаимной выгоды, справедливо дополняет его обязанностью государств «своими действиями (бездействием) не препятствовать реализации этого права (права на справедливое распределение выгод и обязательств сравнимого объема - курсив наш. - Д.Б.), учитывая государственные интересы друг друга» . В данном случае эти государственные интересы, с одной стороны, заключаются в получении выгоды от рыбного промысла в открытом море, а, с другой стороны, в сохранении популяций в устойчивом состоянии. Аналогичное положение содержится в Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. В Преамбуле данной Конвенции подчеркивается значение и необходимость поощрения международного, регионального и глобального сотрудничества между государствами и межправительственными организациями и негосударственным сектором в деле сохранения биологического разнообразия и устойчивого использования его компонентов. В ст. 1 Конвенции указывается, что целями Конвенции являются сохранение биологического разнообразия, устойчивое использование его компонентов и совместное получение на справедливой и равной основе выгод. Что касается разделяемых природных ресурсов, то они должны использоваться с учетом интересов всех государств, на территории которых они расположены. Прежде всего, это относится к международным водным ресурсам, целостным экосистемам, расположенным на территории двух или более государств, популяциям животных или особо ценных растений, ареал обитания которых пересекают государственные границы. Режим их использования имеет свою специфику. Так, например, А.С. Тимошенко указывает на то, что «разделяемый природный ресурс является неразрывным биогеофизическим единством, и внутренние связи, взаимодействующие в этом единстве, не могут быть изменены или вовсе отменены наличием государственных границ» . Говоря о разделяемых природных ресурсах, М.Н. Копылов указывает на то, что «данный вопрос переносится в плоскость международного сотрудничества по их защите. «Внутренние» меры защиты в этом отношении, в случае их принятия, должны быть строго скоординированы с международными»158 159. Особенно наглядно взаимодействие принципов природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды при эксплуатации разделяемых природных ресурсов проявляется в двусторонних соглашениях. Особую актуальность данная проблема имеет для России, «обладающей колоссальным запасом природных ресурсов и огромным экономическим потенциалом, в связи с чем, чрезвычайно важно определить, имеет ли место реальная взаимовыгодность сотрудничества или приходится говорить о попытках партнеров построить отношения в ущерб России»160. Россия располагает богатейшими водными ресурсами. По ее территории протекают около 70 полноводных и протяженных трансграничных рек. Часть из них являются разделяемыми с другими государствами природными ресурсами с другими государствами. Международно-правовое регулирование экономической деятельности России и государств евразийского региона будет рассмотрено в гл. 2 настоящего диссертационного исследования. Здесь же для демонстрации взаимодействия принципов природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды проанализируем договоры России и Китайской Народной Республики, а также России и стран Евросоюза161 как государств, с которыми Россия имеет разделяемые водные ресурсы на востоке и на западе. По рекам Амур, Аргунь, Уссури и озеру Ханка проходит граница России с Китаем, по реке Вуоксе проходит граница России с Финляндией, по реке Неман - с Литвой, по реке Западная Двина (Даугава) - с Латвией, по реке Нарве - с Эстонией. Через крупнейшие реки Европы происходит соединение с Азовским и Черным морями. На указанных водных ресурсах осуществляется различная хозяйственная деятельность, имеющая существенное экономическое значение для России и государств, разделяющих указанные реки и озера. К такой деятельности относятся: работа ГЭС, работа промышленных предприятий (лесоперерабатывающих, металлургических, сталелитейных, целлюлозно-бумажных и др.), лесосплав, рыбное хозяйство, земледелие, транспорт. Между Россией и КНР действует ряд соглашений, основанных на принципах природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды162. Все указанные соглашения устанавливают взаимовыгодный режим экономической деятельности на разделяемых Россией и КНР водных ресурсах с учетом природоохранных интересов обоих государств. Так, в преамбуле Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1994 г. содержится положение, в соответствии с которым Стороны основывают сотрудничество в области охраны окружающей среды на взаимной выгоде. Ст. 1 этого договора прямо указывает на взаимодействие принципов природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды: «Стороны будут способствовать развитию сотрудничества в области охраны окружающей среды на основе равноправия и взаимной выгоды». Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о сотрудничестве в области охраны, регулирования и воспроизводства живых водных ресурсов в пограничных водах рек Амур и Уссури 1994 г. конкретизирует указанное положение применительно к осуществлению экономической деятельности на реках Амур, Уссури и Аргунь. В соглашении содержатся нормы, детально устанавливающие правовой режим экономической деятельности на указанных реках. В частности, устанавливается размер и виды рыб, вылов которых запрещен, запрещенный сезон и орудия вылова и т.п. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о совместном хозяйственном использовании отдельных островов и прилегающих к ним акваторий пограничных рек 1999 г. в преамбуле прямо содержит положение о том, что стороны руководствуются принципом взаимной выгоды, и далее в ст. 7 предусматривается обязанность ограничивать экономическую деятельность природоохранными интересами и обязанность Сторон сотрудничать в данном направлении через компетентные органы каждого из государств. В преамбуле Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством КНР о рациональном использовании и охране трансграничных вод 2008 г. также содержится указание на признание равной значимости использования и охраны трансграничных вод. Необходимо признать, что сегодня экологическое право Евросоюза является наиболее развитым по сравнению с другими регионами мира, что отражается и на практике заключения двусторонних договоров с участием Евросоюза, направленных на охрану окружающей среды163. Основным многосторонним договором в рассматриваемой области, в котором участвуют как ЕС, так и Россия, является Конвенция ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.164 В соответствии со ст. 4 Конвенции прибрежные страны «осуществляют сотрудничество на основе равенства и взаимности, путем заключения двусторонних и многосторонних соглашений с целью выработки согласованной политики, программ и стратегий, охватывающих соответствующие водосборы или их части, для обеспечения и сокращения трансграничного воздействия и с целью охраны окружающей среды трансграничных вод или окружающей среды, находящейся под воздействием таких вод, включая морскую среду». Так, в двусторонних соглашениях России о сотрудничестве в сфере охраны окружающей среды с государствами Евросоюза, с которыми у России имеются разделяемые природные ресурсы, содержится прямое указание на связь двух рассматриваемых принципов. В соответствии с Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 2010 г. (ст. 1) стороны осуществляют сотрудничество в области охраны окружающей среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, руководствуясь принципами устойчивого развития на основе равенства и взаимной выгоды165. Кроме того, правовой режим осуществления деятельности, связанной с использованием разделяемых природных ресурсов, также устанавливается в рамках приграничного сотрудничества России и ЕС. Так, в соответствии с Европейской рамочной конвенцией о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей 1980 г. под приграничным сотрудничеством понимаются любые согласованные действия, направленные на усиление и поощрение отношений между соседними территориальными сообществами и властями. Указанное конвенционное определение приграничного сотрудничества конкретизируется в Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства РФ в 2001 г. В соответствии с указанной Концепцией среди основных задач приграничного сотрудничества в России указываются совместное решение экономических, транспортных, энергетических, коммунальных, экологических, социально - демографических, гуманитарных и других проблем приграничных территорий, а также создание природно-ресурсных и социально - экономических условий развития приграничных территорий. Приведенные примеры как многостороннего, так и двустороннего международно-правового регулирования международных экономических отношений при использовании природных ресурсов демонстрируют взаимосвязь принципов международного природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды. При комплексном применении обоих принципов осуществляется, с одной стороны, либерализация международных экономических отношений, а с другой стороны, предотвращение ущерба окружающей среде и обеспечение экологической безопасности. Соблюдение двух указанных принципов позволяет сохранять баланс между экономическим развитием государств и защитой окружающей среды. Только толкование принципов природоохранного сотрудничества и взаимной выгоды в контексте друг друга и комплексное их применение на практике должно лежать в основе международного экономического порядка. В таком случае международные экономические отношения, связанные с эксплуатацией природных ресурсов, будут действительно взаимовыгодными, причем как на глобальном, так и на региональном уровне.