5.3. Правопреемство в международном праве

Понятие правопреемства и его международно-правовая регламентация. Правопреемство в международном праве - пе­реход прав и обязанностей от одного его субъекта к другому.

Наиболее часто встречается правопреемство государств, крайне редко - межправительственных организаций.

Вопрос о правопреемстве государств может возникнуть в случаях слияния двух или более государств (включая вхождение одного или нескольких небольших государств в состав более крупного), разделения государства на два и более или выход ма­лого государства или государств из состава большого.

35

изменении формы правления, если есть основания для такого отказа, предусмотренные правом международных договоров, а не об общем пересмотре отношения к своим международным обязательствам, характерном для правопреемства.

В доктрине нет единства мнений по вопросу о том, возника­ет ли новый субъект международного права при радикальных социальных изменениях в результате революции или же, по­скольку сохраняется государственность данного народа, смены субъекта международного права не происходит.

Существует связь между предшественником и преемником, основанная на их определенном тождестве (идентичности), без которого следовало бы говорить не о правопреемстве, а об от­сутствии всякого правопреемства.

Вопрос о том, является ли Россия правопреемником Совет­ского Союза, освещается по-разному. В ряде документов Россия называется правопреемником СССР. Об этом говорится, в част­ности, в Соглашении о распределении всей собственности быв­шего Союза ССР за рубежом от 6 июля 1992 г. и некоторых дру­гих. Вместе с тем в Указе Президента РФ от 8 февраля 1993 г. № 201 «О государственной собственности бывшего Союза ССР за рубежом» Россия рассматривается как продолжатель СССР. Государства - участники СНГ поддержали Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и в других международных ор­ганизациях. Генеральный секретарь ООН исходил из того, что обращение к нему Президента России от 24 декабря 1991 г. о продолжении Россией членства в ООН и других международных организациях системы ООН носит уведомительный характер и не требует со стороны ООН формального одобрения. О согласии с этим сообщили постоянные члены Совета Безопасности и ряд других стран. Этот подход не встретил никаких препятствий в других международных организациях.

Иногда утверждается, что Россия в одних аспектах может рассматриваться как продолжатель СССР, а в других - как пра­

36

вопреемник. Однако нельзя быть правопреемником по отноше­нию к самому себе. Если Россия признана продолжателем СССР в отношении членства в Совете Безопасности, то она должна, очевидно, рассматриваться как тот же самый субъект междуна­родного права вообще. Практика в области правопреемства го­сударств настолько разнообразна и противоречива, в такой сте­пени зависит от соотношения сил и договоренностей между за­интересованными сторонами, что сформулировать какие-либо общие правила здесь трудно. Попытка кодифицировать важней­шие положения, относящиеся к правопреемству, особого успеха не имела.

Анализ практики свидетельствует о том, что универсального автоматического правопреемства государств нет. Правопреем­ник вправе отказаться от значительной части прав и обязанно­стей предшественника. Главным образом это относится к дого­ворам, хотя здесь встречаются и некоторые исключения.

Что касается правопреемства межправительственных орга­низаций, то оно наступает в весьма ограниченных случаях, пре­дусмотренных либо международным договором, либо решения­ми заинтересованной организации.

Правопреемство государств в международном праве имеет два аспекта: внешний и внутренний. Они тесно связаны между собой. Внешний аспект - правопреемство в отношении международных обязательств, в первую очередь договорных. Внутренний - право­преемство в отношении территории, населения, имущества, де­нежных средств и т.п. Внутренний аспект может приобретать ме­ждународное значение (например, в случае нахождения имущест­ва или денежных средств государства за рубежом).

Внешний аспект правопреемства. Внешний аспект право­преемства охватывает правопреемство государств в отношении

37

международных договоров, международных обычаев и односто­ронних заявлений государств, порождающих международно-правовые обязательства.

Наиболее важное практическое значение имеет правопреем­ство в отношении международных договоров. Государство-правопреемник в зависимости от конкретных обстоятельств его возникновения может отказаться от многих договоров предше­ственника, иногда даже от большинства из них.

В практике межгосударственных отношений прослежива­лась тенденция к отказу от значительной части договоров в слу­чае возникновения государства в результате процесса деколони­зации. В то же время при слиянии или разделении государств наблюдается стремление к сохранению договоров предшествен­ника (предшественников) в той мере, в какой это совместимо с образованием нового государства или государств.

Это в определенной степени отражено и в Венской конвен­ции 1978 г. о правопреемстве в отношении договоров. В части III Конвенции закреплена доктрина «tabula rasa» (чистая доска), со­гласно которой новое независимое государство не обязано со­хранять в силе договор или становиться его участником исклю­чительно в силу того факта, что в момент правопреемства госу­дарств этот договор был в силе в отношении территории, яв­ляющейся объектом правопреемства государств (на практике эта доктрина никогда последовательно не претворялась в жизнь). Однако, когда два или несколько государств объединяются, об­разуя одно государство (часть IV Конвенции), любой договор, находящийся в силе в момент правопреемства в отношении лю­

38

бого из них, продолжает оставаться в силе в отношении государ­ства-преемника, за исключением случаев, когда государство-преемник и другое государство-участник или другие государст­ва-участники договорились об ином, или из договора явствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изме­нило бы условия его действия.

Любой такой договор, остающийся в силе, применяется лишь в отношении той части территории государства-преемника, в отношении которой он находился в силе в момент правопреемства (с некоторыми исключениями).

39

При переходе части территории от одного государства к другому договоры первого в принципе утрачивают свою силу на этой части, и на нее начинают распространяться договоры госу­дарства, к которому она отошла.

Обязательства, вытекающие из международных обычаев, как правило, автоматически переходят от государства-предшественника к государству-преемнику. Обязательства, пре­дусмотренные императивными нормами международного прав (jus cogens), отступление от которых в договорах считается не­допустимым, а также вообще обязательства erga omnes (в отно­шении всех членов международного сообщества и самого меж­дународного сообщества) проблем при возникновении вопроса о правопреемстве практически не порождают.

Практика в области правопреемства в отношении междуна­родно-правовых обязательств, взятых на себя государствами в одностороннем порядке, почти отсутствует. По-видимому, об­щие положения, касающиеся правопреемства государств в от­ношении международных договоров, применимы и в этом слу­чае с учетом специфики таких обязательств. Государство-преемник вправе отказаться от принятого в одностороннем по­рядке обязательства государства-предшественника, однако не вправе действовать вопреки ему без предварительного отказа.

Внутренний аспект правопреемства. Внутренний аспект правопреемства охватывает материальные и людские ресурсы государства. Объектами правопреемства в этом случае являются территория, население (точнее, граждане), имущество, денежные средства, архивы, долги. Непосредственная связь внутреннего аспекта с внешним особенно заметна, когда речь идет о долгах.

При объединении государств и образовании в результате этого нового субъекта международного права территории государств­

40

предшественников становятся территорией государства-преемника. Если какое-либо государство входит в состав другого, то его терри­тория становится частью территории этого другого государства.

Во всех указанных случаях переход суверенитета над терри­торией, являющейся объектом правопреемства, от одного госу­дарства к другому влечет за собой переход граждан государства-предшественника, проживающих на такой территории, в граж­данство государства-преемника. Этот переход может корректи­роваться правом оптации, т.е. правом выбора гражданства (если государство-предшественник продолжает существовать).

Согласно Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г., под государственной собственностью понимается имущество, права и интересы, кото­рые на момент правопреемства принадлежали государству-предшественнику согласно его внутреннему праву.

Общее правило, которое можно вывести из положений Кон­венции, относящихся к государственной собственности, заклю­чается в том, что такая собственность в принципе переходит от государства-предшественника к государству-преемнику (с неко­торыми оговорками). В частности, при образовании нового неза­висимого государства недвижимая собственность переходит к государству-преемнику, если она находится на территории, яв­ляющейся объектом правопреемства, или если она находится за ее пределами, но ей принадлежит и стала собственностью пред­шественника в период зависимости; а движимая собственность переходит к государству-преемнику, если она связана с деятель­ностью государства-предшественника в отношении территории, являющейся объектом правопреемства, или если она принадле­жит этой территории и стала собственностью государства-предшественника в период зависимости. Соглашения, заклю­ченные по вопросам правопреемства между заинтересованными государствами, могут предусматривать иные правила без ущерба принципу неотъемлемого суверенитета каждого народа над его богатствами и природными ресурсами.

При объединении государств собственность государств-предшественников переходит к государству-преемнику.

41

Если часть или части территории государства отделяются, образуя новое государство, недвижимая собственность государ­ства-предшественника переходит к государству-преемнику в случае ее нахождения на территории, являющейся объектом правопреемства, а движимая - к государству-предшественнику в том случае, когда она связана с его деятельностью в отношении такой территории, и т.д.

При разделении государства и образовании на его месте двух или более государств недвижимая собственность переходит к государству-преемнику, на территории которого она находит­ся, или, если находится за пределами государства-предшественника, к государствам-преемникам в справедливых долях; а движимая, если она связана с деятельностью государст­ва-предшественника в отношении территорий, являющихся объ­ектом правопреемства, - к соответствующему государству-преемнику, и т.д. Эти правила также не должны наносить ущер­ба вопросу о компенсации. Заинтересованные государства могут договориться и об ином.

В Конвенции указывается, что правопреемство не затрагива­ет государственных архивов третьего государства. При образо­вании нового независимого государства или разделении госу­дарства к государству-преемнику переходит часть архивов госу­дарства-предшественника, которая в целях нормального управ­ления территорией, являющейся объектом правопреемства, должна находиться на ней, а также иная часть архивов, которая имеет (в зависимости от ситуации в Конвенции используются разные выражения: «исключительно или главным образом» или «непосредственное») отношение к территории, являющейся объ­ектом правопреемства. Кроме того, когда государство-преемник представляет собой новое независимое государство, к нему пе­реходят архивы, принадлежащие территории, являющейся объ­ектом правопреемства, ставшие в период зависимости собствен­ностью государства-предшественника.

При объединении государств архивы переходят к государст­ву-преемнику.

Государственный долг согласно Конвенции означает любое финансовое обязательство государства-предшественника в от­

42

ношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в со­ответствии с международным правом. Правопреемство госу­дарств не затрагивает прав и обязательств кредиторов.

Истории известны случаи отказа государств-преемников от долгов предшественника под влиянием коренных социальных изменений в обществе.

В Венской конвенции 1983 г. предусматривается, что ника­кой государственный долг государства-предшественника не пе­реходит к новому независимому государству (преемнику), если иное не установлено соглашением между ними с учетом ряда обстоятельств (например, долгом предшественника, связанным с его деятельностью на территории, являющейся объектом право­преемства, и т.д.), т.е. используется доктрина «tabula rasa».

В большинстве случаев Конвенция допускает возможность отступления от предусмотренных ею правил путем заключения соглашений между заинтересованными государствами.

Контрольные вопросы

1. Что такое «субъект международного права?

2. Каков круг субъектов международного права?

3. Что такое «государственный суверенитет»?

4. Каковы особенности международной правосубъектности чле­нов федерации?

5. Что такое «юрисдикция государств»?

6. Как можно классифицировать юрисдикцию государств?

7. Что такое «основные права и обязанности государств»?

8. В каких случаях право народов на самоопределение включает в себя право на отделение?

9. Каковы формы и виды международно-правового признания?

10. В чем отличие признания de facto от признания de jure?

11. Каковы теории признания?

12. Что такое «правопреемство в международном праве»?

13. Чем отличается континуитет государств от их правопреемства?

14. В чем состоит различие между континуитетом государств и континуитетом их международных обязательств?

15. Какие имеются международные договоры по вопросам право­преемства?

16. В каких случаях наступает автоматическое правопреемство?