8.4. Права арктических государств на недра дна Северного Ледовитого океана

; К настоящему времени юридически не оспариваются права указанных пяти арктических государств на 200-мильные (считая от исходных линий30) районы дна Северного Ледовитого океана и повер- хлежащие водные и ледовые пространства.

Первая позиция: Арктику следует приравнять к любому другому району Мирового океана; соответственно Арктика, в том числе ее высокоширотные районы, — это один из многих объектов Конвен ции 1982 г. Вторая: Арктика вообще не была специальным объектом рассмотрения III Конференции по морскому праву, ее правовой режим сложился задолго до принятия Конвенции 1982 г. и главное в содержании этого режима — это общее международное право, его обычные нормы, сложившиеся вследствие согласия международного сообщества с практикой, национальным законодательством арктических государств.

Носители первой позиции — США, Япония, Германия и некоторые другие страны — «заявляют о необходимости применения к Северному Ледовитому океану... Конвенции 1982 г.»31. В духе этой же позиции параграф «Арктика» рассматривается правоведами не в главе о территории (что чаще встречается в отечественных32, да и зарубежных33 учебниках по международному праву), а в главе о международном морском праве34. Недостатком анализируемой позиции является то, что она не учитывает юридически значимый фактор—признание большинством государств наличия исторически сложившихся право- оснований в Арктике, которые представляют международно-правовую основу реализации арктического законодательства Канады и России. А применимое к Арктике международное право искусственно сужается, сводится только к ст. 76 Конвенции 1982 г. (о границе между континентальным шельфом и Международным районом морскогодна).

Критика позиции, выраженной в «представлении» России 2001 г., обозначена представительной властью. Профессор С. А. Гуреев на заседании в 2005 г. круглого стола в Совете Федерации России отметил, что это действие исполнительной власти означает — впервые в истории России — отказ от части дна в российском арктическом секторе, причем без согласия власти законодательной. В материалах Совета Федерации эта критика представлена так: «Министерством природных ресурсов России были затрачены значительные финансовые средства на организацию и проведение исследований строения дна Северного Ледовитого океана, причем часть результатов этих исследований была безвозмездно передана в ООН, в Комиссию по границам континентального шельфа»; избранный в 2001 г. тогдашним руководством МПР подход был юридически неоптимальным, ошибочным с точки зрения стратегических интересов России в Арктике. Ошибочность новой арктической политики заключается в следующем: в 2001 г. не было обязательства Российской Федерации подавать заявку в Комиссию по границам континентального шельфа и раскрывать Комиссии соответствующие естественно-научные данные о дне Северного Ледовитого океана.

Вместе с тем примеру установления Россией и Канадой в Арктике границы их полярных владений не последовали законодатели трех других арктических государств.

Дания при обосновании своих прав на высокоширотные районы Арктики опирается на географический фактор — кратчайшее расстояние между о. Гренландия и Северным полюсом. Вместе с тем подмечено, что Дания, не выступавшая против применения в Арктике секторального принципа, но и не заявившая официально о своих правах на ее арктический сектор, тем не менее пользуется «правовыми последствиями, которые дает этот принцип для арктических государств»40.

Притязания США на арктические пространства и их природные ресурсы — не последовательные в юридическом плане. Изначально США, по примеру Канады, на официальном уровне заявили свои притязания на арктический сектор к северу от Аляски. Так, министр морского флота США, выступая в 1924 г. в комиссии палаты представителей (нижняя палата американского Конгресса), отметил, что США принадлежат все необитаемые территории к северу от Аляски. Эта позиция представителя администрации США была поддержана наукой. Американский правовед Д. Миллер в статье, опубликованной в 1925 г., обосновал, почему практически удобно и юридически оправданно секторальное деление пространств Арктики между выходящими к Северному Ледовитому океану государствами, включая США. По его мнению, правовой базой для установления арктического сектора США являются российско-английская конвенция 1825 г. и российско-американский договор 1867 г., в которых секторальные границы в Арктике обозначены. Другой американский юрист И. И. Хайд подчеркнул возможность применения к Арктике секторального принципа: «Необходимо признать, что в арктических районах суверен смежной территории, глубоко заходящей за полярный круг, находится в сравнительного благоприятных условиях для того, чтобы дать почувствовать свое верховенство в пределах обширного, но еще не занятого пространства. Такие возможности, обусловленные в значительной мере географическими обстоятельствами, усиливают возможность применения системы секторов в районах, расположенных вокруг Северного полюса».

Вопрос о заявлении США прав на арктический сектор вновь обрел актуальность, когда в 1968 г.

Законодательная позиция США в отношении Арктики сформулирована в действующем Законе об исследованиях и политике в Арктике (Arctic Research and Policy Act) 1984 г. Он предусматривает весьма широкое определение Арктики, включая сюда пространства не только Северного Ледовитого океана, но и Тихого (например, Берингово море; Алеутские острова — раздел 112 Закона). В Законе отмечено, что в Арктике сосредоточены «жизненно важные энергетические ресурсы»; что Арктика имеет «чрезвычайное значение для национальной обороны»; что «возобновляемые ресурсы Арктики, особенно рыба и иные морепродукты, представляют один из самых больших коммерческих активов страны (represent one of the Nation’s greatest commercial assets)»; что «большинство арктических стран, особенно Советский Союз, обладает в Арктике технологиями, значительно более передовыми, чем те, которые в настоящее время доступны Соединенным Штатам (far more advanced than those currently available in the United States)». Законом учреждены: 1) Межведомственный комитет по политике арктических исследований — для разработки «национальной арктической политики» и «пятилетних планов осуществления такой политики»; 2) Национальный научный фонд — для осуществления национальной арктической политики; 3) Комиссия по арктическим исследованиям — для обеспечения взаимодействия между федеральным правительством, властями штатов и местными органами власти в области «интегрированной» национальной арктической политики.

Не ясно, по согласованию ли с этими властными институтами в 2006 г.

То есть арктический сектор США обозначен: на востоке Аляски — законодательством Канады и российско-английской конвенцией 1825 г.; к западу от Аляски — российско-американским договором 1867 г. В настоящее время США уже заявляют правопритязания на арктические недра к северу от Аляски до 600 морских миль. Не будучи (на 2009 г.) участником Конвенции 1982 г., США не обязаны ограничивать свои права на континентальный шельф к северу от Аляски пределами, установленными в ст. 76 Конвенции 1982 г.: в 350 морских миль или иными. США, как участник Конвенции о континентальном шельфе 1958 г., вправе осуществлять над таким шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его естественных богатств значительно дальше — «до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет разработку естественных богатств этих регионов» (ст. 1 этой Конвенции), т.е. в перспективе до Северного полюса. США, однако, могут конструировать и «запасную» правовую позицию — присоединение к Конвенции 1982 г. Но объективно США выгоднее нынешняя ситуация, когда США не связаны ограничениями своего шельфа в Арктике по ст. 76 Конвенции 1982 г.; при том, что такие ограничения принимают на себя другие арктические государства (пока только Россия и Норвегия).

Норвегия участвует и в Конвенции 1982 г., и в Конвенции о континентальном шельфе 1958 г. На уровне доктрины международного права и в своей правовой политике Норвегия не высказывалась за свои права на районы арктического сектора. Притязание Норвегии на арктический сектор означало бы ее признание разграничительной линии в Баренцевом море на основе секторального принципа; а последнее означало бы отказ от ее притязаний в «спорном» районе, который находится между двумя предлагаемыми линиями разграничения: (а) по сектору — традиционная позиция СССР и некоторое время — России; (б) по линии равного отстояния — позиция Норвегии. Кроме того, притязание Норвегии на ее арктический сектор вплоть до Северного полюса может быть поставлено под сомнение в контексте Договора о Шпицбергене41. Этим, возможно, объясняется факт исполнения Норвегией в 2006 г. ст. 76 Конвенции 1982 г.: «представление» Норвегии сделано.

Таким образом, секторальное разграничение континентального шельфа в Северном Ледовитом океане объективно соответствует интересам прежде всего России и Канады. При таком разграничении, впрочем, США тоже «выгадывают» больше, чем при разграничении по принципу равного отстояния. Для Дании, напротив, выгоднее разграничение арктического шельфа по принципу равного отстояния. В чем-то теряет (на востоке) и в чем-то приобретает (на севере) Норвегия при секторальном разграничении. Но все эти пять государств получают преимущество, если они не будут применять к Арктике ст. 76 Конвенции 1982 г. (т.е. не будут обозначать, где проходит граница между их шельфом и международным районом морского дна), а разграничат между собой (как противолежащими и прилежащими государствами) весь шельф Северного Ледовитого океана, руководствуясь в духе практики Международного Суда общим международным правом.

В рамках общего международного права, как подчеркивал Международный Суд ООН, «наиболее фундаментальным из всех правовых норм, относящихся к континентальному шельфу», является «принцип естественного продолжения», а именно «правило о том, что права прибрежного государства в отношении континентального шельфа, который составляет естественное продолжение его сухопутной территории в море и под ним, существуют ipso facto и ab initio в силу его суверенитета над этой территорией». Соответственно, указал Суд, «основу правового титула прибрежного государства составляет географическая взаимосвязь между его побережьем и подводными районами, находящимися к морю от этого побережья», а «береговая часть территории государства является решающим фактором в основаниях прав на подводные районы, прилегающие к ней». В рассматриваемом случае решающим фактором в основаниях прав на подводные районы Север- , ного Ледовитого океана являются протяженные побережья России и Канады, выходящие к этому океану, географическая взаимосвязь между этими побережьями и подводными, подледными районами, удаленными к морю от этих побережий. Указанный фундаментальный принцип установления границ шельфа — как и иные международно-правовые принципы установления морских границ — отражен, по мнению Суда, не в конкретном международном договоре, а в «общем международном праве (general international law)», при этом «необходимо по логике обращаться ' прежде всего к обычному международному праву (to refer primarily ! to customary international law)». А не к конкретной конвенции.

Применительно к делимитации пространств Арктики уместно напомнить о позиции Суда: «Фундаментальное правило общего международного права о делимитации морских пространств... требует, чтобы разграничительная линия устанавливалась применением справедливых критериев с целью достижения справедливого результата». При определении границ шельфа, как предупредил Суд, нельзя переоценивать значение международных договоров, в том числе и многосторонних, в ущерб нормам международного обычного права. Идеально решение, когда «нормы обычного права приводят в основном к тому же результату, что и положения... Конвенции о континентальном шельфе 1958 г.». В случае же со ст. 76 Конвенции 1982 г. (о многовариантных способах сложного учета геологических факторов при определении внешней границы шельфа) ситуация другая: нет никакого довода для утверждения того, что положения этой статьи являются обыч ной нормой международного права. Важна констатация Суда о том, что «стороны конвенции — двусторонней или многосторонней — вправе применить правила, содержащиеся в такой конвенции, к отношениям, которые международное обычное право может с меньшей вероятностью регулировать (which it is less likely that customary international law might govern)». В таком случае, однако, чтение текста данной конвенции должно быть «с осторожностью» (with caution). Первое, что нужно помнить при изучении текста, а иногда и одного положения, это различие между отраженными в конвенции принципами, нормами международного права и критериями и методами, применение которых может быть предусмотрено в конкретных обстоятельствах42. Более того, «такие конвенции должны рассматриваться на фоне международного обычного права и в его свете толковаться»43.

Несомненно, что многие положения Конвенции 1982 г. (о свободах открытого моря; о сохранении морских живых ресурсов;

о мирном проходе через территориальное море и др.) отражают обычные нормы международного права, они сложились задолго до разработки этой Конвенции и в этом качестве являются для государства обязательными44 независимо от того, участвует или не участвует это государство в Конвенции 1982 г. Но, как было показано, положения ее ст. 76 (о границе между Районом и шельфом) не являются обычными нормами международного права. Нет и доказательств того, что воля государств — участников Конвенции 1982 г. состояла в согласии применять к Арктике геологические критерии, предусмотренные ст. 7645. Тем более что такое применение приводит к конфликту между Конвенцией 1982 г. и исторически сложившимися правами государств в Арктике, которые зиждятся на обычном международном праве.

Пять арктических государств призваны реализовать первоочередную ответственность за защиту окружающей среды в Арктике.

В контексте экологизации международного правосознания новое — международно-правовое значение — обретают давно осуществляемые природоохранные меры арктических государств в пределах их полярных секторов. Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.11.1984 № 1398-XI «Об усилении охраны природы в районах Крайнего Севера и морских районах, прилегающих к северному побережью СССР» становится значимым юридическим аргументом при обосновании природоохранной российской юрисдикции в арктическом секторе. Определяя свою сферу действия, данный Указ использует юридически гибкую формулировку: «районы Крайнего Севера и морские районы, прилегающие к северному побережью СССР». Согласно Указу его действие распространяется «на острова Северного Ледовитого океана и его морей, острова Берингова и Охотского морей, другие территории СССР, отнесенные Советом Министров СССР к районам Крайнего Севера, а также на прилегающие к северному побережью СССР морские районы (включая районы вокруг принадлежащих СССР островов), состояние которых влияет на экологическое благополучие северной части территории СССР» (ст. 17). Здесь правовой акт страны не исключил, а предусмотрел применимость национального законодательства ко всему континентальному шельфу государства в Северном Ледовитом океане, в том числе за 200-мильным расстоянием от исходных ’ линий. В Указе обозначена природоохранная цель — создание системы заповедников, заказников и других особо охраняемых территорий в районах Крайнего Севера и в морских районах, приле- , гающих к северному побережью СССР; «сохранение и восстановление природных комплексов, разработка научных основ охраны природы в этих районах, сохранение генетического фонда растений и животных, среды обитания, условий размножения и путей миграции животных, особенно редких и находящихся под угрозой исчезновения видов». В состав особо охраняемых территорий включаются материковые (в том числе дельты рек) и островные участки, а также участки морского дна и водного пространства прилегающих к северному побережью СССР морских районов, включая районы, покрытые льдами. Согласно ст. 11 Указа «в морских районах, прилегающих к северному побережью СССР, покрытых и не покрытых льдами, запрещается сброс не очищенных до установленных норм сточных вод, а также отходов, материалов и предметов». Согласно ст. 9 Указа создание, эксплуатация, использование

и ликвидация искусственных островов, установок и сооружений в морских районах, прилегающих к северному побережью СССР, а также создание зон безопасности вокруг них производятся с разрешения компетентных органов. Указ предусматривает уголовную, административную и иную ответственность лиц, виновных в его нарушении (ст. 11). Возможность применения российского природоохранного законодательства к недрам в пределах всего арктического сектора России, а не только на 200-мильном расстоянии от исходных линий подтверждает и Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; в сферу его действия входит весь континентальный шельф страны (п. 3 ст. 2).

Еще более четко применяет в пределах своего арктического сектора природоохранное законодательство Канада. В 1926 г. законодательством Канады предусматривается установление «заповедника арктических островов (the Arctic Islands Preserve)»; северные границы этого заповедника согласно законодательству совпадают с границами арктического сектора Канады. В мае 1929 г. вновь в законодательном акте Канады применены границы ее арктического сектора.

Против замены применимой к Арктике широкой международноправовой основы лишь Конвенцией 1982 г. нацелена и Илулиссат- ская декларация пяти арктических государств 2008 г. В Декларации ни разу не упомянуто, что Конвенция 1982 г. применяется к Арктике. Напротив, констатируются «широкие международно-правовые рамки, применимые к Арктике»; подчеркнута «приверженность этим юридическим рамкам»; что «эти рамки представляют прочный фундамент ответственного управления пятью прибрежными государствами» Северным Ледовитым океаном при опоре на «национальную имплементацию» сложившихся международно-правовых норм.

***

В свете изложенного в конкретных обстоятельствах Арктики (выражаясь в терминах Международного Суда ООН) «осторожное толкование» Конвенции 1982 г. «на фоне международного обычного права» позволяет сделать следующие выводы.

Статус Арктики определен широким комплексом сложившихся международно-правовых норм, прежде всего международным обычным правом. Сложившийся в течение столетий правовой режим деятельности в Арктике основывается на практике арктических государств по применению своего национального законодатель ства, особенно природоохранного, в ледовых, надледных, подледных и водных районах Северного Ледовитого океана, примыкающих к их побережью. Эти же государства несут первоочередную ответственность за сохранение окружающей среды Арктики. Не корректно эту широкую международно-правовую базу подменять только Конвенцией 1982 г.

Положения ст. 76 Конвенции 1982 г. (о многовариантном учете геологических факторов при определении границы между континентальным шельфом государства и международным районом морского дна) не относятся к обычным нормам международного права, не составляют часть общего международного права. Нет доказательств и того, что создание в Арктике такого международного района при сокращении шельфа арктических государств составляло их согласованную волю.

Тот факт, что одно из пяти арктических государств не участвует в Конвенции 1982 г., лишь подтверждает, что при решении вопросов о границах континентального шельфа в Арктике должны исполняться обычные нормы международного права о делимитации между ними континентального шельфа, а также, как lex speciales, нормы о границах в Арктике, предусмотренные в международных договорах (российско-английская конвенция 1825 г.; российско-американский договор 1867 г.; Парижский договор 1920 г.).

Рациональное разграничение арктического шельфа между соседними государствами — в соответствии с общим международным правом — при любых применимых принципах (секторальном принципе, равного отстояния или при их сочетании) может привести к тому, что не будет вообще необходимости исполнять в Арктике ст. 76 Конвенции 1982 г. (т.е. не будет необходимости самоогра- ничивать шельфы арктических государств и создавать здесь район «общего наследия человечества»).

Востребован правовой механизм реализации первоочередной ответственности арктических государств за сохранение хрупкой арктической экосистемы.