Внесение поправок1049 к договорам зависит от согласия государств-участников, причем вопрос этот носит преимущественно политический характер. Однако юрист может рассматривать процедуру внесения поправок как один из аспектов широкой проблемы осуществления мирных перемен в международных отношениях. Процедура внесения поправок предусматривается во многих договорах, в том числе и в Уставе Организации Объединенных Наций (ст. 108 и 109). Международные организации в своих регламентах и учредительных документах иногда создают процедуры внесения поправок, отличающиеся значительной сложностью1050. В уставе Лиги Наций (ст. 19) содержалось постановление (в менее определенной форме такое постановление включено и в Устав ООН — ст. 14) о мирном изменении как составной части плана предотвращения угрозы международному миру. Помимо внесения поправок, договор может подвергнуться «изменению» в случаях, когда некоторые из его участников заключают соглашение об изменении договора «только во взаимоотношениях между собой»1051. Изменение договора может иметь место в результате заключения последующего договора1052 или возникновения новой императивной нормы общего международного права1053. В окончательном проекте, подготовленном Комиссией международного права1054, указывалось, что «договор может быть изменен последующей практикой применения этого договора, устанавливающей факт согласия государств-участников на изменение его положений». На Венской конференции эта статья была отвергнута на том основании, что подобная норма способствовала бы созданию неустойчивости в международных отношениях1055. Такой вывод представляется неудовлетворительным по трем причинам: во-первых, в ст. 39 Венской конвенции предусматривается, что договор может быть изменен по соглашению между участниками, причем для выражения согласия не требуется никаких формальностей; во-вторых, последовательная практика может послужить убедительным доказательством общего согласия на изменение; в-третьих, изменения такого рода происходят на практике. Примером может служить введение рыболовных зон как одной из форм прилежащей зоны по смыслу Конвенции о территориальном море1056. Процесс толкования на основе последующей практики (раздел 10 «е») юридически отличается от процесса изменения договора, хотя очень часто отличие это весьма незначительно. 4. ТОЛКОВАНИЕ ДОГОВОРОВв а) Право толковать договоры. Правом толковать договор, очевидно, обладают его участники, но эта компетенция должна согласоваться с действием других норм права. В самом договоре может быть предусмотрена передача такой компетенции специальному суду или Международному суду Организации Объединенных Наций. Толкованием Устава Организации Объединенных Наций занимаются ее органы, которые могут запрашивать консультативные заключения Международного суда — главного судебного органа Организации 1. б) Статус «правил толкования». Юристы обычно с осторожностью подходят к вопросу о создании свода «правил толкования», так как вместо того, чтобы стать гибким вспомогательным средством, «правила» могут оказаться громоздким и неудобным инструментом2. Многие из предложенных «правил» и «принципов» носят общий, спорный и противоречивый характер. Как и при статутном толковании, выбор «правила», например «критерия эффективности» или «ограничительного толкования», в конкретном случае может оказаться предварительным выбором значения, а не руководством к толкованию. Комиссия международного права ограничивалась в своей работе выделением «сравнительно немногих общих принципов, которые, по-видимому, представляют собой общие правила толкования договоров». в) Текст договора и намерения участников. Комиссия международного права и Институт международного права1057 считают, что основным моментом при толковании служит намерение участников, выраженное в тексте договора, который является лучшим доказательством окончательного общего намерения участников. Альтернативный подход рассматривает намерения участников как независимую основу для толкования. Судебная практика Международного суда свидетельствует в пользу текстуального подхода1058, и этот подход, по существу, положен в основу соответствующих положений Венской конвенции1059: Статья 31 ОБЩЕЕ ПРАВИЛО ТОЛКОВАНИЯ 1. Договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора. 2. Для целей толкования договора контекст охватывает, кроме текста, включая преамбулу и приложения: a) любое соглашение, относящееся к договору, которое было достигнуто между всеми участниками в связи с заключением договора; b) любой документ, составленный одним или несколькими участниками в связи с заключением договора и принятый другими участниками в качестве документа, относящегося к договору. 3. Наряду с контекстом учитываются: a) любое последующее соглашение между участниками относи, тельно толкования договора или применения его положений; b) последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования; c) любые соответствующие нормы международного права, применяемые в отношениях между участниками. 4. Специальное значение придается термину в том случае, если установлено, что участники имели такое намерение. ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ СРЕДСТВА ТОЛКОВАНИЯ «Возможно обращение к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам и к обстоятельствам заключения договора, чтобы подтвердить значение, вытекающее из применения ст. 31, или определить значение, когда толкование в соответствии со статьей 31: a) оставляет значение двусмысленным или неясным; или b) приводит к результатам, которые являются явно абсурдными или неразумными». Этот полный свод принципов слово в слово повторяет формулировки окончательного проекта, подготовленного Комиссией международного права На Венской конференции Соединенные Штаты предложили внести в этот текст поправку, имевшую целью устранить очевидную иерархию источников путем объединения этих двух статей и тем самым расширить возможности обращения к таким средствам толкования, как подготовительные материалы и обстоятельства, при которых был заключен договор. Предложение это не получило сколь- ко-нибудь значительной поддержки. В своем комментарии1060 комиссия подчеркнула, что применение средств толкования, перечисленных в первой из двух статей, мыслится как единое комбинированное действие, поэтому и в заголовке статьи «Общее правило толкования» слово «правило» стоит в единственном числе. Различные элементы, присутствующие в том или ином конкретном случае, толкуются в их взаимодействии. Как указывала комиссия, обе статьи должны действовать как единое целое, без проведения резкой разграничительной линии между «дополнительными» и иными средствами толкования. Однако само по себе это разграничение вполне оправданно, поскольку все элементы толкования, упомянутые в первой статье, относятся к соглашению между участниками «в момент, когда оно получило аутентичное выражение в тексте, или после этого». Подготовительные материалы не имеют такого аутентичного характера, «какую бы полезную роль они порой ни игра- ли как средство пролить свет на выражение согласия в тексте». г) Текстуальный подход: естественное и обычное значение терминов договора 1061. Первый из принципов, изложенных в ст. 31 Венской конвенции, гласит, что «договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора...»1062. В своем консультативном заключении по делу о польской почтовой службе в Данциге1063 Постоянная палата международного правосудия отмечала, что почтовая служба, которую Польша согласно договору была управомочена создать в Данциге, не ограничивается деятельностью внутри здания почты, поскольку понятие «почтовая служба» должно толковаться «в своем обычном значении и включать нормальные функции почтовой службы». Логическим следствием принципа обычного значения является принцип интеграции: значение должно вытекать из контекста всего договора в целом1064 и толковаться в свете его объекта и целей1065. Другим логическим следствием является принцип одновременности: термины договора должны толковаться в соответствии с нормами общего международного права, действовавшими во время его заключения1066, а также тем значением этих терминов, какое они имели в тот момент1067. Доктрина обычного значения исходит из следующей презумпции: может быть установлено и какое-либо иное значение, отличное от обычного, но бремя доказывания лежит на том, кто утверждает, что налицо такое особое значение1068. Существуют и другие логические презумпции. Так, смысл общих слов, следующих за специальными терминами или предшествующих им, ограничивается значением, придаваемым им этими специальными терминами (доктрина ejusdem generis); прямое упоминание исключает другие значения (expressio unius est exclusio alterius). д) Контекст, подлежащий использованию. Для целей толкования контекст договора охватывает, помимо текста, включающего в себя преамбулу1069 и приложения, любое соглашение или любой документ, относящийся к договору и составленный в связи с его заключением1070. е) Последующая практика. Участники могут заключить между собой соглашение относительно толкования договора. Из этого также следует, что при толковании учитывается «последующая практика применения договора, которая ясно устанавливает соглашение всех участников относительно его толкования»1071. Последующая практика отдельных участников тоже имеет некоторый доказательный вес. ж) Практика организаций1072. В целом ряде важных консультативных заключений Международный суд, вынося решения по крайне спорным проблемам толкования, широко использовал ссылки на последующую практику организаций1073. В этой связи возникают два вопроса. Во-первых, с точки зрения учредительного документа государства-члены, оставшиеся в меньшинстве при голосовании в соответствующих органах, возможно, и не связаны практикой1074. Во-вторых, практика политических органов предполагает наличие элементов политики и приспособления к обстоятельствам, так что при толковании спорного вопроса, касающегося устава, следует учитывать породившую данную практику аргументацию, которая может раскрыть свою относящуюся к делу юридическую подоплеку, если она имеет таковую1075. з) Подготовительные материалы. Когда текстуальный подход к толкованию, основывающийся на уже рассмотренных нами принципах, оставляет значение текста договора двусмысленным или неясным либо приводит к явно абсурдным или неразумным результатам, можно обращаться к дополнительным средствам толкования, в том числе к подготовительным материалам договора и к обстоятельствам его заключения1076. Кроме того, к такому обращению можно прибегнуть, с тем чтобы уточнить или подтвердить правильность выводов о смысле положений договора, сделанных на основе применения текстуального подхода1077. Вообще говоря, Международный суд, а до него Постоянная палата международного правосудия отказывались от обращения к подготовительным материалам, если текст договора был достаточно ясен1078. В ряде случаев суд использовал подготовительные материалы для подтверждения заключения, к которому он пришел с помощью других средств толкования1079. Подготовительные материалы представляют собой вспомогательное средство, которое следует применять весьма осмотрительно по той причине, что его использование может снизить роль текстуального подхода, а также потому, что протоколы конференции, проекты договора и т. д., особенно в случае многосторонних соглашений, могут носить путаный или неубедительный характер. Комиссия международного права придерживается того мнения, что государства, присоединившиеся к договору и не принимавшие участия в его составлении, не вправе утверждать, что по отношению к ним недопустимы ссылки на подготовительные материалы, поскольку они могли ознакомиться с этими материалами до присоединения и) Ограничительное толкование1080. При рассмотрении ряда дел Постоянная палата международного правосудия придерживалась принципа, согласно которому положения, подразумевающие ограничение государственного суверенитета, должны получить ограничительное толкование1081. В качестве общего принципа толкования этот принцип представляется сомнительным, и нельзя допускать, чтобы он использовался во вред текстуальному подходу; в последние годы суды сужают сферу его применения 1082. Впрочем, при рассмотрении спорных вопросов, связанных с регулированием прав и территориальных привилегий, принцип ограничительного толкования может иметь юридическое действие. В этих случаях он является не «вспомогательным средством толкования», а самостоятельным принципом. Данный принцип не нашел отражения в положениях Венской конвенции. к) Эффективное толкование1083. Принцип эффективного толкования, на который часто ссылаются, страдает теми же органическими недостатками, что и принцип ограничительного толкования. Комиссия международного права не дала специальной формулировки этого принципа, полагая, что он нашел достаточное отражение в доктринах добросовестного толкования в соответствии с обычным значением текста договора (пункт «г», выше) *. Международный суд подчинил данный принцип текстуальному подходу1084. При рассмотрении дела о мирных договорах1085 суд недвусмысленно продемонстрировал свою позицию в этом отношении и уклонился от пересмотра договоров, отказавшись устранить недостаток в механизме разрешения споров, не поддающийся исправлению с помощью ссылки на сами тексты. л) Телеологический подход1086. Комиссия международного права и Венская конвенция сопроводили положения о текстуальном подходе осторожной оговоркой, позволяющей обращаться к дополнительным средствам толкования, когда этот подход «приводит к результатам, которые являются явно абсурдными или неразумными в свете объекта и целей договора»1087. Несколько отличается от этой процедуры более радикальный телеологический подход, в соответствии с которым суд определяет, в чем состоят объекты и цели договора, после чего устраняет всякую неясность значения того или иного положения путем привнесения смысла, «необходимого» для претворения в жизнь целей договора. Это может повлечь за собой судебное осуществление договорных целей способом, фактически не предусмотренным участниками договора. В то же время на практике текстуальный подход сплошь и рядом ставит того, кто принимает решение, перед выбором целого ряда возможных значений, причем при осуществлении этого выбора нельзя не учитывать политических соображений. Многие вопросы толкования никоим образом не являются узкими проблемами формально-юридического рассмотрения. В консультативных заключениях о правах органов Организации Объединенных Наций Международный суд применял принцип организационной эффективности и прямо исходил из наличия прав, которые, по его мнению, совместимы с целями Устава *. Эта тенденция достигла своего апогея при вынесении консультативного заключения по делу о расходах; проблемы, возникающие в связи с этим решением суда, рассматриваются в другом разделе данной книги1088. Телеологический подход имеет много недостатков. Однако применительно к небольшой специализированной организации, обладающей надгосударственными элементами и использующей эффективные процедуры внесения поправок в учредительные договоры, положения и уставы, телеологический подход с присущими ему чертами судебного законодательства способен, как можно предположить, сыграть конструктивную роль. Тем не менее практика Суда европейских сообществ не обнаруживает тенденции к применению этого подхода1089; судя по всему, тонкая договорная структура с ее надгосударственным элементом диктует применение, как правило, текстуального и относительно консервативного подхода. Так или иначе, Суд европейских сообществ имеет особый характер как суд экономических объединений, а не как международный суд, как таковой, и по своим функциям приближается к административному трибуналу, применяющему принципы, которые отражают концепции административного права правовых систем государств — участников Сообщества. Некоторые выдающиеся юристы разрабатывали в своих трудах классификацию договоров либо выступали за такую классификацию. Так, Макнейр уже давно указывал на разнообразный характер функций, выполняемых договором, и на необходимость избавиться от традиционного представления, согласно которому договор регулируется только одной недифференцированной совокупностью правовых норм1090. По его мнению, некоторые договоры, содержащие положения, касающиеся территории и прав в отношении этой территории, подобны актам о передаче правового титула в частном праве. Договоры, предполагающие сделки между несколькими государствами, сходны с контрактами, тогда как многосторонний договор, создающий либо совокупность норм права, как, например, Гаагские конвенции о законах войны, либо правовой институт, как Союз по охране авторских прав, имеет «правообразующий» характер. Более того, договор, учреждающий правовой институт или организацию, сродни грамоте о присвоении статуса корпорации. Рассмотрение характерных особенностей отдельных составных частей обширного целого, по отношению к которому применяется право международных договоров, под углом зрения возможного развития специализированных норм представляется, безусловно, плодотворным занятием. Так, юридическое действие факта возникновения войны между участниками договора будет различным в зависимости от типа договора. Однако Макнейр и другие авторы отстаивают точку зрения, в соответствии с которой вид договора (о содержании того или иного вида договоров тоже можно спорить) оказывает не частное, а довольно общее юридическое действие на применимые к нему нормы права. Так, они утверждают, что правообразующий характер договора, во-первых, исключает обращение к подготовительным материалам как к вспомогательному средству толкования; во-вторых, позволяет избежать признания одним участником других участников в качестве государств или правительств и, в-третьих, делает неприменимой доктрину rebus sic stantibus *. Точнее говоря, Макнейер1091, Джеральд Фицморис1092 и Хэмфри Уолдок1093 наряду с другими авторами рассматривают определенные договоры как создающие «вещественный режим», который порождает права и обязанности для третьих государств. В числе приводимых примеров фигурируют договорные режимы для международных водных путей1094, режимы, предусматривающие демилитаризацию1095, и договоры, учреждающие организации1096. Важно отметить, что Комиссия международного права сознательно избегала какой бы то ни было классификации договоров по широким категориям и отвергла концепцию «вещественного режима» применительно к последствиям международных договоров для государств, не являющихся их участниками1097. В некоторых немногих случаях комиссия признала наличие специализированных норм1098, но исходила при этом — и, по-видимому, правильно — из эмпирических соображений. При формулировании общих правил толкования комиссия не сочла нужным проводить различие между «правообразующими» и прочими договорами 1099. Выработанные комиссией проекты статей и Венская конвенция, по существу, трактуют право договоров как единое целое п. Надо полагать, в настоящее время юристы не склонны соглашаться с более доктринальными вариантами разграничения договоров на договор-контракт (vertrag) и договор-закон (vereinba- rung) относящими к этой последней категории многосторонние договоры, которые создают нормы поведения на будущее и определяют согласованную законодательную политику. Следовательно, речь идет о проведении различия между двусторонней политической сделкой и «законодательным актом», выработанным международной конференцией широкого состава. Но фактически это разграничение не является достаточно четким: например, известно, что подоплекой таких правообразующих начинаний, как выработка Женевских конвенций по морскому праву, послужили политические проблемы и осторожные переговоры на основе взаимных уступок. К тому же это разграничение затемняет действительные различия между заключением международных договоров и законодательством в рамках системы внутригосударственного права1100.