§ 1. Понятие, принципы и источники международного воздушного права

Международное воздушное право — это отрасль международного пуб­личного права, в рамках которой объединены специальные юридические принципы и нормы, определяющие правовое положение воздушного про­странства различных категорий и находящихся в нем невоенных летатель­ных аппаратов.

Сформировалось и продолжает разрастаться примыкающее к между­народному уголовному праву направление регулирования воздухоплава­ния, имеющее целью предупреждение, профилактику и пресечение лю­бых правонарушений против гражданской авиации. В самые последние десятилетия наряду с обеспечением технико-эксплуатационных аспектов безопасности полетов международное воздушное право все чаще обра­щается к регламентированию экологических сторон деятельности граж­данской авиации путем установления многочисленных и весьма жестких требований к ней, в частности, по снижению уровня шумности работы двигателей самолетов — «шумового загрязнения» окружающей среды — и сокращению воздействия на природу, людей или имущество других негативных факторов подобного рода.

Интенсивное внедрение в практику регулирования воздухоплавания все новых и новых юридических норм, имплементирующих соответст­вующие технические директивы, стандарты и правила, дает основание предполагать, что такая регламентация будет воспринята и развита также при регулировании пока еще только проектируемых трансконтиненталь­ных полетов коммерческого характера через заатмосферное пространст­во. В перспективе нельзя исключать возможности распространения дей­ствия положений международного воздушного права и на деятельность военной авиации, подобно тому, как это уже имеет место в отношении регулирования военного мореплавания принципами и нормами между­народного морского права, содержащимися, в частности, в Женевской конвенции об открытом море 1958 г., Женевской конвенции о террито­риальном море и прилежащей зоне 1958 г., Конвенции о Международ­ных правилах по предупреждению столкновения судов 1971 г., Конвен­ции ООН по морскому праву 1982 г.

Бурное развитие воздухоплавания, происходившее на протяжении XX в. и продолжающееся в настоящее время, которое тесно связано с прогрессом мировой экономики, объясняет актуальность разработки

560

Глава XVIII. Международное воздушное право

и принятия многих десятков двусторонних и многосторонних междуна­родных договоров, направленных на упорядочение и оптимизацию этого вида человеческой деятельности. Среди договоров универсального ха­рактера заслуживают упоминания прежде всего Парижская конвенция о воздушной навигации 1919 г., Варшавская конвенция для унификации некоторый правил, касающихся международных воздушных перевозок 1929 г., Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г., Конвенция об ущербе, причиненном иностранными воздушны­ми судами третьим лицам на поверхности 1952 г., серия многосторонних соглашений, направленных против правонарушений на воздушном транспорте, и ряд других (см. ниже).

Развитие процесса правового регулирования деятельности междуна­родной гражданской авиации, однако, не означает, что на сегодняшний день нормативный массив этой самостоятельной отрасли международно­го публичного права уже окончательно оформился и может рассматри­ваться как кодифицированная часть этой правовой системы. В отличие от некоторый старейших ее отраслей, таких как право международных договоров, дипломатическое и консульское право, международное мор­ское право, принципы и нормы международного воздушного права не сосредоточены в едином, обобщающем их консолидированном юриди­ческом акте. Тем не менее данное обстоятельство не снижает действен­ности и эффективности соответствующих, пусть и разрозненных, меж­дународно-правовых регламентации, их способности к постоянному со­вершенствованию вслед за развитием технического прогресса в авиации и смежных областях техники.

О необходимости и актуальности правового регулирования воздухо-плавательской деятельности свидетельствует постоянное разрастание на­ционального нормативного массива, которое сопутствует развитою гра­жданской авиации, неудержимому расширению ее участия в грузовых и пассажирских перевозках на внутренних и международных линиях, в гуманитарных и других некоммерческих мероприятиях народнохозяй­ственного значения. Это отчетливо наблюдается на примере авиацион­ного законодательства нашей страны, претерпевшего более или менее существенные изменения в 1921, 1932, 1935, 1961, 1983 гг. С 1 апреля 1997 г. был введен в действие новый основополагающий нормативный акт — Воздушный кодекс Российской Федерации, а также принят ряд соответствующих современному этапу развития воздушного транспорта подзаконных регламентации, включая Наставление по производству по­летов, затрагивающее многие вопросы сугубо правового порядка.

Помимо вышесказанного последние десятилетия XX в. ознаменова­лись развитием научных, научно-прикладных и учебно-методических раз­работок различных разделов международного и внутригосударственного воздушного права и всей отрасли в целом. Значительный вклад в этом от­ношении внесен представителями отечественной юридической науки: Ю. Н. Малеевыгм, А. Н. Верещагиным, Ю. М. Колосовым, В. Д. Бордуно­

§ 1. Понятие, принципы и источники международного воздушного права

вым, А. П. Мовчаном, А. И. Котовым, В. М. Тихоновым. В трудах этих и других российских юристов детально рассмотрены проблемы правового регулирования коммерческого воздухоплавания в позитивном и перспек­тивном планах, управления воздушным движением на национальном и международном уровнях, развития юридических средств обеспечения безопасности полетов в глобальных и региональных рамках.

Весьма ценный вклад в развитие науки воздушного права внесен и зарубежными юристами, например Р. Абейратом, Л. Найтхолтом, П. Фошилем.

Положения применимых нормативных актов, а также мнения боль­шинства ученых-юристов позволяют заключить, что пространственная сфера действия принципов и норм воздушного права по вертикали опре­деляется главным образом физическими свойствами атмосферы, плот­ность которой прогрессивно убывает по мере удаления от земной по­верхности, достигая минимальных значений, близких к вакууму, на вы­соте 100—ПО км над уровнем моря. На этом основывалось выдвинутое в 1979 г. в ООН Советским Союзом предложение принять эту величину в качестве высотной границы земного воздушного пространства и, сле­довательно, в качестве верхнего предела действия принципов и норм воздушного права. И хотя до настоящего времени это предложение не получило закрепления в каких-либо официальных международно-право­вых актах, его, несмотря на это, все же следует рассматривать как фик­сирующее сложившуюся обычную норму международного права, с суще­ствованием которой участники международного сообщества в подавляю­щем большинстве согласились молчаливо.

Что же касается пределов действия международного воздушного права по горизонтали, то, базируясь на тех же основаниях, можно утвер­ждать, что земная атмосфера подразделяется на две категории: воздуш­ное пространство, принадлежащее каждому государству в отдельно­сти, — суверенное или национальное воздушное пространство, которое располагается в пределах государственных границ каждой страны — над сухопутными и водными частями ее территории, и международное, или открытое, воздушное пространство, находящееся за пределами государ­ственных границ, вне территории какой бы то ни было страны.

В международно-правовой доктрине преобладающим является под­ход к оценке юридического статуса воздушного пространства, согласно которому этот статус базируется на основных общепризнанных принци­пах международного права — нормах jus cogens, включая принципы су­веренного равенства государств, их территориальной целостности, неру­шимости границ, мирного разрешения международных споров и др.

562 Глава XVIII. Международнос воздушное право

Международное право: учеб. / отв. ред. В. И. Кузнецов. М., 2001. С. 323.

положение различных категорий воздушного пространства, требования, предъявляемые к пользователям этими частями атмосферы, и т. д. К числу таких императивных норм относятся принципы полного и исключительного суверенитета государства над его национальным воз­душным пространством, свободы полетов в международном воздушном пространстве и обеспечения безопасности международной гражданской авиации.

Принцип полного и исключительного суверенитета государства над его национальным (суверенным) воздушным пространством означает право каждой страны самостоятельно и в полном объеме устанавливать право­вой режим пользования частью земной атмосферы, расположенной над территорией этой страны. Реализацию данный принцип получает в ис­ключительном праве каждого государства устанавливать разрешитель­ный порядок полетов в его суверенном воздушном пространстве, что по­буждает некоторых теоретиков трактовать это право в качестве самостоя­тельного принципа международного воздушного права, хотя и вытекающего (производного) из принципа полного и исключительно­го суверенитета страны над своим воздушным пространством1.

Необходимо, однако, учитывать, что полный и исключительный су­веренитет не является категорией абсолютной: этот термин не следует понимать как ничем не ограниченную возможность произвольного рас­поряжения соответствующим государством принадлежащим ему воздуш­ным пространством без должного учета интересов других членов между­народного сообщества, вопреки применимым требованиям международ­ного права. Так, в пределах своей воздушной территории каждая страна обязана обеспечивать возможность реализации другими государствами их прав в том, что касается пользования традиционными авиационными маршрутами, осуществления разрешенной коммерческой деятельности, получения льгот, привилегий и иммунитетов, предусматриваемых соот­ветствующими международными и внутригосударственными норматив­ными актами.

Тем не менее главенствующим положением международного воз­душного права является вышеназванный принцип, закрепленный в ст. 1 и 6 Чикагской конвенции, где говорится, что «никакие регулярные меж­дународные воздушные сообщения не могут осуществляться над терри­торией или на территорию Договаривающегося государства, кроме как по специальному разрешению или с иной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции». В принятых в 1984 г. поправках к ст. 3 Чикагской конвенции названный принцип получил новое подкрепление в следующей формулировке: «Договари­вающиеся государства признают, что каждое государство при осуществ­лении своего суверенитета имеет право требовать посадки в каком-либо указанном аэропорту гражданского воздушного судна, если оно совер­шает полет над его территорией без разрешения или если имеются ра-

§ 1. Понятие, принципы и источники международного воздушного права

563

зумные основания полагать, что оно используется в каких-либо целях, не совместимых с настоящей Конвенцией, или может давать такому воз­душному судну любые другие указания, чтобы положить конец таким нарушениям...»

Принцип свободы полетов в международном воздушном пространстве, расположенном за пределами государственных границ, означает, что лета­тельные аппараты любой страны имеют право на беспрепятственное осуществление полетов в пределах этого пространства при условии стро­гого соблюдения установленных международным правом предписаний. Так, предусматривая в числе прочих свобод открытого моря свободу по­летов над этой частью Мирового океана воздушных судов всех нацио­нальностей, упоминавшаяся Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. вслед за Женевской конвенцией об открытом море 1958 г. оговаривает, что данная свобода должна осуществляться с учетом заинтересованности всех других государств в пользовании свободой открытого моря (ст. 87); экипаж или пассажиры частновладельческих летательных аппаратов не должны совершать против иностранных морских и воздушных судов, лиц и имущества, находящихся на борту таковых, неправомерных актов насилия, задержания или грабежа в личных целях (ст. 101).

Для осуществления полетов в воздушном пространстве над боль­шинством проливов, обычно используемых в целях международного су­доходства, Конвенция 1982 г. устанавливает право транзитного пролета, которое представляет собой реализацию свободы воздушной навигации при условии быстрого и непрерывного перемещения через указанное пространство (ст. 38). Особо подчеркивается, что во время транзитного пролета летательные аппараты обязаны соблюдать принятые Междуна­родной организацией гражданской авиации (ИКАО) Правила полетов и предусматриваемые этими Правилами меры безопасности, контроли­ровать использование самолетами их национальности выделенных ком­петентным международным органом радиочастот, а также воздерживать­ся от любой угрозы силой или ее применения против суверенитета, тер­риториальной целостности или политической независимости государств, граничащих с проливами (ст. 39).

В отличие от этого общего для большинства проливов порядка для полетов над Черноморскими проливами Конвенцией Монтрё 1936 г. ус­тановлен режим свободы полетов, которые, однако, не должны осущест­вляться вопреки аэронавигационным предписаниям соответствующих властей Турции как припроливного государства. Аналогичный порядок действует и в воздушном пространстве над Балтийскими проливами, по­скольку это сочетается с принципом свободы судоходства через них, ус­тановленным Копенгагенским трактатом 1857 г.

Принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации подразумевает два направления охранной деятельности. Первое из этих направлений предполагает принятие государством, в котором за­регистрировано воздушное судно, предусматриваемых применимыми нормативными актами мер по обеспечению конструктивной и иной тех­нико-эксплуатационной надежности летательных аппаратов, различной авиационной техники, оборудования, четкой работы управляющих и вспомогательных — диспетчерских, метеорологических, радиолокаци­

564

Глава XVIII. Международное воздушное право

онных и т. п. — наземных служб, оснащения воздушных трасс необходи­мым аэронавигационным сопровождением. К этому же направлению не­обходимо причислять и меры по обеспечению экологической безопас­ности, важность которых неуклонно возрастает, например, в части борьбы с упоминавшимся шумовым загрязнением окружающей среды.

Несомненный приоритет этого направления по отношению к другим аспектам обеспечения безопасности полетов, также имеющим важное значение, вытекает из самой специфики данного вида человеческой дея­тельности, поскольку он связан с высоким уровнем риска причинения ущерба имуществу, здоровью людей, их жизни и, конечно, окружающей среде. Очевидно, именно это имеет в виду Чикагская конвенция, кото­рая, как отмечается в ее преамбуле, заключается для того, «чтобы граж­данская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным обра­зом и чтобы воздушно-транспортные сообщения могли осуществляться надежно и экономично».

Другое направление обеспечения безопасности гражданской авиа­ции состоит в организации на международном и национальном уровнях борьбы с незаконными актами, угрожающими авиационной деятельно­сти. Нормативную основу для проведения мероприятий такого рода об­разуют дву- и многосторонние соглашения, имеющие непосредственной целью предотвращение, профилактику и пресечение подобных эксцес­сов. Принятие в этом направлении практических мер, в том числе мер административного, уголовного и гражданско-правового характера, от­носится к компетенции государств — участников соответствующих меж­дународных договоров. По таким договорам их стороны обязуются раз­рабатывать, принимать и эффективно применять собственное законода­тельство, сообразующееся с конвенционными установлениями по таким вопросам, т. е. имплементировать соответствующие конвенционные нормы.

В международно-правовой литературе высказывается мнение, со­гласно которому в рамках международного воздушного права помимо приведенных действует еще один правовой принцип — принцип взаим­ности, который, как полагают его авторы1, означает предоставление прав или преимуществ каким-либо государством авиатранспортным предприятиям другого или других государств на паритетной основе. Представляется, что данный принцип, действительно применяемый уча­стниками международного общения во взаимных контактах, может ис­пользоваться не только для регулирования правоотношений, возникаю­щих в воздушной сфере, но и для всех вообще видов международных от­ношений, например, в области экономической, торговой, экологической и т. д. Поэтому указанный принцип взаимности следует рассматривать не как специальный принцип международного воздушного права, а как одно из начал общего международного права, как составную часть прин­ципа международного сотрудничества2.

Международное право: учеб. / отв. ред. В. И. Кузнецов. М., 2001. С. 327.

Характерно, что в том же источнике говорится, что данный принцип «не тре­бует абсолютной идентичности прав и преимуществ, предоставляемых друг дру­гу» государствами, т. е. может затрагивать правоотношения, не связанные с воздухоплаванием.

§ 1. Понятие, принципы и источники международного воздушного права 565

Специальные принципы международного воздушного права служат платформой для формирования и применения системы юридических норм, институтов или же процедур, в соответствии с которыми осуще­ствляется практическая деятельность пользователей воздушным про­странством. Регулирование такой деятельности и связанного с нею по­ведения соответствующих субъектов права применительно к опреде­ленным проблемам и ситуациям образует понятие правового режима использования данной пространственной сферы. В это число входят определение процедур наделения летательных аппаратов статусом воз­душного судна, вопросы их национальной принадлежности, профес­сиональной квалификации, характера, объема прав и обязанностей членов экипажей.

Наиболее существенный элемент правового режима в этой области состоит в регулировании пользования суверенным и международным воздушными пространствами, т. е. порядка совершения международных и внутренних полетов. В блок таких правил включаются правовые и це­левые основания и условия выполнения полетов, требования таможен­ного, налогового (фискального), иммиграционного, санитарного и ино­го характера.

Особое место в международном воздушном праве занимают юриди­ческие нормы, регулирующие гражданские правоотношения, возникаю­щие в процессе использования воздушного пространства в интересах воздушных передвижений в связи с перевозками грузов, почты, пасса­жиров и их багажа, в связи с оказанием других транспортных услуг (по­иск и спасание терпящих бедствие людей и объектов, пожаротушение и др.), а также в связи с ответственностью за сохранность объектов пере­возки, возмещением причиненного в ходе таковой ущерба, страховани­ем, фрахтованием воздушных судов и пр.

Начало формированию конкретных юридических норм международ­ного воздушного права было положено подписанием в 1874 г. многосто­ронней Брюссельской декларации о правовом статусе воздухоплавате­лей, которая в силу не вступила, но была воспринята Гаагской конвен­цией о законах и обычаях сухопутной войны 1899 г. Продолжение этот процесс получил заключением ряда двусторонних соглашений. Первыми из них явились Соглашение между Австрией и Германией 1898 г., регу­лировавшее условия полетов над территориями этих двух стран, и анало­гичное Соглашение Германии и Франции 1913 г., закреплявшее право каждой из стран-участниц распоряжаться воздушным пространством над своей территорией. На сегодняшний день количество двусторонних до­говоров о юридическом статусе национального воздушного пространства и правовом режиме его использования в целях воздухоплавания исчис­ляется многими сотнями.

Важнейший в развитии международного воздушного права со­ставила упоминавшаяся Чикагская конвенция 1944 г. о международной гражданской авиации, дополнявшаяся поправками в 1954, 1961, 1962, 1971, 1973, 1974, 1977, 1980, 1984 гг. Помимо подтверждения и уточне­ния принципа полного и исключительного суверенитета государства над его воздушным пространством этот многосторонний договор, участии­

566

Глава XVIII, Международное воздушное право

ками которого ныне являются почти все страны — члены ООН1, имеет целью всестороннее регулирование комплекса правоотношений в облас­ти воздухоплавания, включая детальную регламентацию осуществления регулярных и нерегулярных полетов, регистрацию и определение нацио­нальной принадлежности воздушных судов, а также установление важ­нейших международных стандартов и признание действительности реко­мендуемой летной практики. Одновременно данная Конвенция является учредительным актом одной из крупнейших межгосударственных (меж­правительственных) организаций — Международной организации граж­данской авиации (ИКАО).

О значительности вклада ИКАО в развитие международного воздуш­ного права можно судить по принимаемым ею приложениям к Конвен­ции 1944 г. В этих документах детализируются требования, посвященные обеспечению технико-эксплуатационной и экологической безопасности летательных аппаратов, содержатся правила полетов по международным воздушным трассам, конкретизируются условия признания годности воздушных судов к полетам, методы управления воздушным движением, создания аэронавигационных карт, ведения бортовых документов. Такие приложения, как и акты других международных организаций, имеют юридический статус рекомендательных документов и, следовательно, обязательными для участников международной воздушной деятельности правилами поведения не являются. Тем не менее важная роль актов по­добного рода для регулирования воздухоплавания несомненна: государ­ства, руководствуясь собственными интересами в этой области, добро­вольно следуют содержащимся в указанных документах установлени­ям — правилам, стандартам, процедурам, без чего каждое из них может столкнуться с отказом той или другой страны принимать на своей терри­тории самолеты такого государства. Оформление признания обязатель­ной силы вышеназванных рекомендаций ИКАО государством происхо­дит в случае, если оно в течение определенного срока не направит ее Ге­неральному секретарю уведомление о наличии в его законодательстве расхождений с конкретной рекомендацией — регламентом, правилом, процедурой. В любое время государство может мотивированно либо без указания мотивов заявить о своем отказе соблюдать соответствующую рекомендацию либо какое-нибудь из приложений к Чикагской конвен­ции в целом.

Ряд кардинальных положений международного воздушного права имеют в качестве первоисточника международный обычай. Это имело место, например, при формировании принципа суверенитета государст­ва над его воздушным пространством. Это относится и к положениям, согласно которым каждое государство сохраняет за собой прерогативы в отношении зарегистрированных в нем и летающих под его флагом воз­душных судов. Такие прерогативы, сохраняющиеся и за пределами тер­ритории страны регистрации, касаются ее юрисдикции над воздушными судами. Всеобщее признание в качестве обычной нормы снискало поло-

Международное публичное право: сб. документов / сост. К. А. Бекяшев и А. Г. Ходаков. М., 1996. Т. 2. С. 412.

§ 2. Правовое регулирование международных коммерческих воздушных сообщений 567

жение об обязательности оказания помощи воздушным судном другому летательному аппарату или морскому судну, терпящему бедствие. Ныне это положение получило закрепление в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

Из международного обычая, закрепленного в настоящее время в ряде международных договоров, вытекает положение о предоставлении само­летам, оказывающим помощь в экстраординарных ситуациях, права на несанкционированное вхождение (влет) в пределы иностранной воздуш­ной территории.

Весьма важное значение для реализации принципов и норм между­народного воздушного права имеет национальное законодательство, примером которого может служить Воздушный кодекс Российской Фе­дерации, действующий с 1997 г. В числе прочего в нем фиксируется принцип суверенитета России в отношении воздушного пространства, расположенного над ее территорией, включая составляющие эту терри­торию сухопутные и водные пространства. Кодекс устанавливает, что все летательные аппараты, необходимое для их обслуживания оборудование и техника подлежат обязательной сертификации и аттестованию, что ре­гулирование деятельности гражданской авиации и контроль за такой деятельностью осуществляется компетентными государственными орга­нами. В этом акте дается определение летательного аппарата как уст­ройства, поддерживаемого в атмосфере за счет взаимодействия таково­го с воздухом, причем такое взаимодействие следует отличать от взаи­модействия с воздушной средой при ее отражении от земной поверхности (принцип «воздушной подушки»).

С учетом применимых требований, установленных ИКАО, в Кодексе приводится перечень документов, наличие которых на воздушном судне является обязательным и в отсутствие которых допуск такого летатель­ного аппарата к эксплуатации исключается по соображениям обеспече­ния безопасности. Важный раздел Кодекса, отражающий соответствую­щие положения ряда международно-правовых документов и признанной практики воздухоплавания, составляют положения по регулированию воздушных перевозок: закрепляется перечень видов коммерческих поле­тов — «свобод воздуха», устанавливаются принципы ответственности всех участников правоотношений, возникающих в связи с воздушными перевозками, — перевозчика, эксплуатанта, грузоотправителя, а также регулируются процессуальные аспекты таких правоотношений.