<<
>>

§ 3. Организационное обеспечение действия и реализации норм международного права

Конституционные органы

Юридические условия создают только нормативные предпосылки действия и реализации норм МП в правовой системе Российской Федерации. Но возможность реального действия непосредственно зависит от организационных предпосылок.

Иными словами, вопрос в том, кто и как обеспечивает действие и реализацию. В Законе "О международных договорах Российской Федерации" говорится не только об обеспечении действия, но и о более общей задаче обеспечения выполнения международных договоров Российской Федерации. Законодатель возлагает данную обязанность прежде всего на Президента РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти (ст. 32).

Фактически же это деятельность целой системы органов, различных по уровню, компетенции, назначению, порядку образования и другим признакам. Совокупность органов и принимаемых ими мер образует внутригосударственный организационный механизм реализации норм МП <1>. Через деятельность данных органов непосредственно подлежит выполнению обязанность государства по осуществлению его международных обязательств и принципа pacta sunt servanda. Отражением данной обязанности является ставшее достаточно известным утверждение Конституционного Суда РФ в Постановлении по "чеченскому делу", что органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом.

<1> О механизме реализации норм МП см.: Гавердовский A.C. Указ. соч.; Лукашук И.И. Функционирование международного права. М., 1992; Международное право: Учебник для вузов / Под ред. Г.В. Игнатенко. М., 1995; Марочкин С.Ю. Проблема обеспечения реализации норм международного права // СЕМП. 1987. М., 1988. С. 64 - 79.

К конституционным органам, кроме Президента РФ и Правительства РФ, названных в Законе "О международных договорах Российской Федерации", в полной мере следует отнести и Федеральное Собрание.

Хотя по общей концепции заключение и выполнение договоров есть в основном компетенция главы государства и исполнительной власти, законодательная власть в решении рассматриваемой проблемы также играла и продолжает играть немаловажную роль: ясно, что от нее прежде всего зависит создание правового и организационного механизмов выполнения международных обязательств через систему принимаемых законов и иных актов.

В федеральных конституционных законах дается общее предписание соответствующим органам применять нормы МП в своей деятельности. Так, согласно Закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" последний руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, законами, а также общепризнанными принципами и нормами МП и международными договорами (п. 2 ст. 2); в соответствии с Законом "О судебной системе Российской Федерации" ее единство обеспечивается путем применения всеми судами Конституции РФ, законов, норм МП и международных договоров (ст. 3); в Законе "Об арбитражных судах в Российской Федерации" Высший Арбитражный Суд РФ решает в пределах своей компетенции вопросы, вытекающие из международных договоров Российской Федерации (п. 9 ч. 1 ст. 10).

На это направлены и федеральные (не конституционные) законы, устанавливая, что в полномочия тех или иных органов входят "реализация международных договоров", "организация в соответствии с договорами" определенных мероприятий, "разрешение споров на основании законов и международных договоров", "исполнение поручений в порядке, установленном договорами", "обязанность отказать в совершении действий в случае их несоответствия договорам" и т.д. Некоторые законы делают это косвенно, закрепляя в качестве правовой основы деятельности органов наряду с законами и международные договоры (ст. 3 Закона "О прокуратуре Российской Федерации", ч. 2 ст. 4 Закона "О Федеральной службе безопасности Российской Федерации").

На общем фоне весьма странно выглядят положения отдельных законов, предусматривающие участие тех или иных органов в разработке договоров или даже поручающие им заключение договоров по предметам своего ведения, но "забывающие" о соответствующей обязанности в обеспечении их выполнения (ст.

2 Закона "О прокуратуре Российской Федерации", подп. 24 п. 3 ст. 24 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").

В федеральных законах о ратификации международных договоров порой встречаются не только соответствующие решения о признании обязательности, но и необходимые обеспечительные меры. В Федеральном законе "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сокращении стратегических наступательных потенциалов", в частности, установлены основы его реализации (приоритетное финансирование, сокращение, обеспечение безопасных условий, развитие системы контроля и мер доверия), конкретные меры, предпринимаемые Президентом РФ, палатами Федерального Собрания, Правительством РФ (ст. ст. 2, 3). По сходной схеме построен Федеральный закон "О ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний". Федеральный закон "О ратификации Конвенции о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания" определил в форме оговорок к Конвенции порядок направления уведомлений компетентным органам другого государства об осуждении лица и компетентные органы со стороны России.

Отдельные законы посвящены утверждению компетентных органов, обеспечивающих реализацию договоров, например Федеральный закон "О компетентном органе Российской Федерации по Конвенции о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения". Другими законами вносятся изменения в законодательство в связи с ратификацией конкретного договора (конвенции) <1>.

<1> См., например: Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".

Кроме законов, и другие акты законодательной власти могут касаться обеспечения действия и реализации норм МП, а отдельные постановления специально посвящаются этому.

Совет Федерации Федерального Собрания РФ Постановлением от 10 октября 2001 г.

"Об использовании контингента Вооруженных Сил Российской Федерации в миротворческой операции многонациональных сил по стабилизации в рамках выполнения Общего рамочного соглашения о мире в Боснии и Герцеговине" <1> дал согласие Президенту РФ на использование определенного контингента на конкретный срок в целях выполнения Соглашения.

<1> СЗ РФ. 2001. N 43. Ст. 4010.

В Постановлении от 8 июля 1992 г. N 3244-1 "Об обеспечении выполнения международных обязательств Российской Федерации в области химического, бактериологического (биологического) и токсинного оружия" Верховный Совет РФ, рассмотрев состояние выполнения, подтвердил правопреемство России в отношении соответствующих обязательств СССР, рекомендовал Президенту

РФ представить проекты необходимых законодательных актов, признал целесообразным выделение в р еспубликанском бюджете отдельной позицией ассигнований на выполнение данных международных обя зательств, дал поручения Правительству РФ.

Президент РФ издает указы, среди которых наибольшее значение для обеспечения действия норм МП имеют положения о конкретных государственных органах, указы об участии в международных организациях, об утверждении ответственных за реализацию тех или иных договоров (конвенций) органов, о мерах по выполнению международных обязательств.

В указах об утверждении положений об органах устанавливаются не только их статус, функции, полномочия, но нередко и обязанность координации и обеспечения осуществления конкретных договоров, иных международных обязательств. Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству, например, координирует и контролирует выполнение решений межгосударственных объединений с участием России в рамках СНГ. Федеральная миграционная служба (ФМС России), кроме иных задач, обеспечивает реализацию прав и обязательств Российской Федерации по международным договорам о реадмиссии. Минобороны России выполняет международные договоры в пределах своей компетенции, организует их выполнение в Вооруженных Силах РФ, а также участвует в наблюдении за их выполнением другими участниками.

Минюст России обеспечивает исполнение международных договоров Российской Федерации по вопросам своего ведения <1>. В положениях о некоторых органах (о МВД России, о Совете Безопасности РФ и др.) может просто упоминаться, что при осуществлении своих функций они обязаны руководствоваться не только Конституцией РФ, законами, но и международными договорами.

<1> См.: Указы Президента РФ от 6 сентября 2008 г. N 1315; от 19 июля 2004 г. N 928; от 16 августа 2004 г. N 1082; от 13 октября 2004 г. N 1313.

В Указе Президента РФ от 30 июля 1996 г. N 1113 "Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции - Интерпола" среди главных задач НЦБ Интерпола названо осуществление наблюдения за исполнением международных договоров по борьбе с преступностью. Своеобразны распоряжения Президента РФ о мерах по обеспечению участия России в Совете Европы. По содержанию это были документы в целом подготовительного характера, но направленные на обеспечение выполнения будущих для России обязательств, как сказано в распоряжении Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 188-рп, "в связи с необходимостью приведения правового порядка, действующего в Российской Федерации, в соответствие с международными обязательствами, вытекающими из ее членства в Совете Европы". В целях обеспечения выполнения обязательств в рамках ШОС по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств Президент РФ определил ряд ответственных центральных органов со стороны России <1>.

<1> См.: Указ Президента РФ от 30 июля 1996 г. N 1113; распоряжение Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 188-рп.

В целом же ответственные органы назначаются Президентом РФ для реализации конкретных договоров (конвенций): ФМС России - по Конвенции о найме и трудоустройстве моряков (Конвенции N 179), Минюст России и прокуратура РФ в вопросах правовой помощи - по Конвенции ООН против коррупции, Межведомственная комиссия РФ по взаимодействию с НАТО - по Основополагающему акту о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора <1>.

<1> См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г.

N 273-ФЗ; Указы Президента РФ от 18 декабря 2008 г. N 1799; от 3 февраля 2007 г. N 129; от 18 декабря 2008 г. N 1800; от 24 августа 2004 г. N 1101; распоряжение Президента РФ от 17 марта 2005 г. N 103-рп.

Меры по имплементации могут включать различные действия. Так, "в целях обеспечения выполнения международных обязательств" Президент РФ утверждает и корректирует списки ядерных материалов, специальных неядерных материалов, химикатов, соответствующего оборудования и технологий, создает рабочие группы для подготовки предложений по реализации положений конкретных договоров <1>. Отдельно отметим Указ Президента РФ от 18 июля 2008 г. N 1108 "О совершенствовании

Гражданского кодекса Российской Федерации". Им предусмотрена разработка концепции развития гражд анского законодательства Российской Федерации, в частности, в целях сближения положений ГК РФ с правилами регулирования соответствующих отношений в праве ЕС, поддержания единообразия регулирования гражданско-правовых отношений в государствах - участниках СНГ.

<1> См., например: Указы Президента РФ от 16 февраля 2009 г. N 172; от 31 января 2007 г. N 115; от 14 ноября 2005 г. N 1318.

Аналогичным был Указ Президента РФ от 24 марта 1995 г. N 314 "О подготовке Российской Федерации к выполнению международных обязательств в области химического разоружения", в котором определены основные положения работ по подготовке, дано задание разработать план мероприятий по их ускорению, распределены обязанности между федеральными органами исполнительной власти.

Особо следует назвать указы Президента РФ о мерах по выполнению резолюций СБ ООН <1>. В них во исполнение обязательных предписаний СБ ООН о применении санкций от имени международного сообщества в отношении конкретных государств даются распоряжения всем государственным органам, юридическим и физическим лицам под юрисдикцией Российской Федерации о запрете или ограничении поставок, оказании услуг, применении иных мер. Подчеркнем, чтобы избежать неточного толкования, что такие резолюции являются актами применения, а не источниками права, содержащими нормы МП. По сути, данные указы есть вторичные акты (применения, акты во исполнение актов). Но их значимость в том, что, обеспечивая выполнение резолюций, они служат и соблюдению норм Устава ООН со стороны России.

<1> См., например: Указы Президента РФ от 22 июля 2010 г. N 933; от 24 апреля 2010 г. N 516; от 27 марта 2010 г. N 381; от 5 мая 2008 г. N 682; от 27 мая 2007 г. N 665.

Такие отдельные указы на основании постановлений Совета Федерации предписывают направление российских воинских формирований в порядке реализации резолюций СБ ООН по поддержанию мира в тех или иных точках земного шара <1>.

<1> См., например: Указ Президента РФ от 1 сентября 2008 г. N 1279.

Наиболее заметной по обеспечению действия норм МП является деятельность Правительства РФ, что закономерно, поскольку оно осуществляет исполнительную власть в стране. Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" (ст. ст. 4 и 21) оно организует в пределах своих полномочий исполнение, в частности, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти Российской Федерации в целом и субъектов РФ, наблюдает за выполнением договоров другими государствами-участниками.

Эта деятельность проявляется в принятии положений о государственных органах, постановлений о разграничении полномочий между различными органами или назначении ответственных органов по конкретным договорам, о мерах по обеспечению реализации договоров, о правовом регулировании в определенных сферах, о принятии конвенций и договоров.

Можно считать типичным, что в положениях о министерствах, федеральных агентствах, правительственных комиссиях, об иных органах среди основных задач или полномочий называется обеспечение выполнения международных договоров в соответствующей сфере: например, Федеральным агентством по рыболовству - в области рыболовства, рыбного хозяйства и торгового мореплавания, а его представительствами в иностранных государствах - соответственно в государствах пребывания; Министерством природных ресурсов и экологии РФ - по вопросам, относящимся к сфере его деятельности; Федеральной таможенной службой (ФТС России) - в области государственного регулирования внешнеторговой деятельности, запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ; Правительственной комиссией по вопросам биологической и химической безопасности РФ - в сфере "гармонизации нормативной правовой базы... с нормами международного права и международными договорами, участницей которых является Российская Федерация" <1>.

<1> См.: Постановления Правительства РФ от 11 июня 2008 г. N 444; от 24 апреля 2008 г. N 302; от

Распределяя полномочия между органами, назначая национальные органы ответственными по тем или иным договорам, Правительство РФ возлагает на конкретные структуры обязанность по обеспечению выполнения международных обязательств. Скажем, на Государственную корпорацию по атомной энергии "Росатом" - по Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации; на Министерство промышленности и торговли РФ, Минобороны России, Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, МВД России, МЧС России, МИД России и другие министерства - по международным обязательствам в области химического разоружения; на МИД России, Росгидромет, Минприроды России, Российскую академию наук, Минсельхоз России и др. - по Договору об Антарктике; на Минобороны России, МИД России, МЧС России, "Росатом", ФСБ России, Службу внешней разведки и др. - по Договору о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний <1>. Близки по характеру и постановления о принятии конвенций и договоров, в которых могут определяться органы, ответственные за обеспечение выполнения обязательств по ним.

<1> См.: Постановления Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. N 949; от 2 июля 2007 г. N 421; от 2 мая 2006 г. N 267; от 25 августа 2005 г. N 537.

Постановления о мерах по реализации договоров, безусловно, намного конкретнее, поскольку специально посвящены этим вопросам, содержат ряд положений различного характера (графики необходимых мероприятий, перечень первоочередных мер, утверждение координирующего органа, определение ответственных органов и источников финансирования, списки объектов, территорий или веществ в соответствии с договором, порядок подготовки информации или докладов в международные организации, приведение внутренних правовых актов в соответствие с международными стандартами, утверждение образцов удостоверений личности, правил выполнения положений договора, условий ввоза и вывоза и т.д.) <1>.

<1> См., например: Постановления Правительства РФ от 28 сентября 2009 г. N761; от 17 октября 2009 г. N 832; от 28 октября 2009 г. N 843; от 4 мая 2008 г. N 337; от 18 августа 2008 г. N 628; от 3 ноября 2007 г. N 746; от 15 декабря 2007 г. N 880; от 26 сентября 2005 г. N 584.

В отличие от вышеназванных видов актов, постановления по вопросам правового регулирования в определенных сферах адресуются чаще всего непосредственно тем или иным органам, государственным служащим, юридическим и физическим лицам. Соответственно, в них регламентируются их конкретные права и обязанности и в связи с выполнением договоров. Согласно Правилам предоставления судну освобождения (изъятия) от выполнения требований Международной конвенции о грузовой марке 1966 г. (и некоторых других конвенций) <1> судовладелец направляет соответствующее заявление, решение по которому принимает Федеральное агентство морского и речного транспорта. Правила распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для Российской Федерации в районах действия международных договоров Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов <2> определяют порядок подачи заявок в Федеральное агентство по рыболовству, их рассмотрения и принятия решений. Агентство может отказать в закреплении доли, если заявитель, в частности, не возместил ущерб за причинение вреда биоресурсам в нарушение законодательства и международных договоров.

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. N 1012. <2> См.: Постановление Правительства РФ от 12 августа 2008 г. N 604.

Правила осуществления таможенными органами в пунктах пропуска через Государственную границу РФ отдельных действий по транспортному контролю <1> наделяют таможенные органы правом, в частности, осуществлять проверку разрешения на проезд иностранного транспортного средства по территории РФ, оформленного в соответствии с международными договорами Российской Федерации. По Правилам распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях, в учебных и культурно-просветительских целях, а также в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биологических ресурсов <2> квоты предоставляются гражданам и юридическим лицам в соответствии с утвержденным порядком. В предоставлении может быть отказано в случае несоответстви я плана работ международным договорам Российской Федерации.

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. N 481. <2> См.: Постановление Правительства РФ от 26 ноября 2008 г. N 887.

<< | >>
Источник: С.Ю. МАРОЧКИН. ДЕЙСТВИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ НОРМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ / Монография. М.: Норма, Инфра-М. 288 с.. 2011

Еще по теме § 3. Организационное обеспечение действия и реализации норм международного права:

  1. § 1. Международно-правовые стандарты взаимоотношений адвокатуры и государственной власти
  2. § 5. Правосубъектность и реализация функций международных организаций
  3. § 4. Международное право XXI века
  4. § 2. Влияние внутригосударственного права на формирование и осуществление норм международного права
  5. 8.2. Правовая охрана и защита права на неприкосновенность частной жизни-
  6. 12.4. Принципы, задачи, функции и стандарты обеспечения национальной безопасности
  7. XII ТЕРРИТОРИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
  8. § 3. Организационное обеспечение действия и реализации норм международного права
  9. РОЛЬ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СТАНОВЛЕНИИ И РАЗВИТИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И СДЕЛОК С НИМ
  10. Тема 7 Правовое обеспечение деятельности ФМС России и особенности международного сотрудничества в сфере миграции
  11. § 13. Организационное (ресурсное) обеспечение деятельности судов
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -