Над какими актами обладают приоритетом международные договоры?
Как исключение читаем в одном из комментариев к ТК РФ: "Нормы о преимущественной силе международных договоров распространяются на федеральные законы, законы субъектов РФ, другие нормативные акты. Эти нормы касаются всех законов независимо от времени их принятия: до или после заключения договора" <1>.
<1> Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный). Новая редакция / Отв. ред. М.О. Буянова, И.А. Костян. С. 26.
Но остается неясным: на все ли федеральные законы распространяется преимущественная сила договоров?
Если сопоставить юридическую силу в правовой системе Российской Федерации всех видов тех и других, вырисовывается довольно сложная схема.
Очевидно, прежде всего, что в общий ряд нормативных актов, в отношении которых имеют приоритет договоры, не попадает Конституция РФ. Раньше Конституция страны (СССР и РСФСР) сопровождалась названием "Основной Закон", сейчас нет. Скорее всего, это не случайно - чтобы подчеркнуть ее особый статус и значительные различия между ней и законодательством. Иными словами, ее нельзя рассматривать в одном ряду даже с законами.
Это главный, ведущий, основной нормативный правовой акт страны. Конституция выделяется среди всех иных нормативных правовых актов предметом регулирования, порядком принятия и изменения, юридической силой, особым контролем ее соблюдения. Впервые ее особенные признаки зафиксированы с такой полнотой, как это сделано в ст. 15.Ее положения подтверждает и развивает ст. 22 Закона "О международных договорах Российской Федерации", которая, заметим, называется "Особый порядок выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров": если договор содержит правила, требующие изменения конституционных положений, решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию.
Иными словами, используя конструкцию ч. 4 ст. 15, можно сформулировать: международным
договором Российской Федерации не могут быть установлены иные правила, чем предусмотренные Коне титуцией.
Применительно к роли норм МП, в частности, в судебном конституционном контроле председатели Конституционного Суда РФ (В.А. Туманов, В.Д. Зорькин) подчеркивали главное место Конституции в правовой системе России <1>. Данный подход поддерживается также во многих комментариях к Конституции РФ и в монографической литературе.
<1> См.: Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия (материалы Всероссийской научно-практической конференции). Выступление В.А. Туманова // ГиП. 1996. N 2. С. 4; Зорькин В.Д. Конституционный Суд России в европейском правовом поле // ЖРП. 2005. N 3. С. 3 - 5.
Весьма четко это прозвучало в Определении Конституционного Суда РФ от 1 марта 2007 г. N 333-О-П по жалобе гр. США С. на нарушение статьями УПК РФ его прав. Интересно, что заявитель просил признать не соответствующей Конституции РФ ч. 3 ст. 1 УПК РФ, предусматривающую приоритет договоров перед Кодексом. Суд посчитал, что данная норма не содержит каких-либо положений, позволяющих не соблюдать Конституцию при исполнении международного договора.
На этом фоне своеобразно звучат рассуждения в обоснование тезисов, что Конституция есть высший акт "лишь в системе российского права" (т.е.
не в правовой системе страны в целом, а только в нормативном ее блоке? - СМ .), что Конституция обладает лишь "территориально-правовым" верховенством, а "нормативно-правовое" верховенство принадлежит международным договорам <1> (очевидно, над Конституцией тоже?). В аргументации же больше преобладает формально-логический и текстовый анализ словосочетаний и терминов. Но лишь буквальное толкование текста может не показать истинного назначения и содержания нормы: составители вряд ли всегда могут предвосхитить, какой смысл будет вытекать из сформулированной ими фразы. Нелишне учитывать как минимум и практику (право в действии). А она показывает иное.<1> См.: Иваненко B.C. Международные договоры, Конституция и правовая система Российской Федерации: эволюция соотношения и тенденции взаимодействия // РЕМП. 2009. СПб., 2010. С. 26 - 34.
Можно полностью согласиться лишь с тем, что Конституция закрепила "возможность и порядок допуска не противоречащих ей норм нероссийского права в правовую систему России и условия их применения" <1>. Но это и есть главный показатель ее верховенства в правовой системе Российской Федерации. Даже Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. (ст. 27 в сочетании со ст. 46) позволяет государству ссылаться на норму внутреннего права особо важного значения, касающуюся компетенции заключать договоры, в качестве оправдания для невыполнения договора и как на основание недействительности согласия государства.
<1> Иваненко B.C. Международные договоры, Конституция и правовая система Российской Федерации: эволюция соотношения и тенденции взаимодействия. С. 27.
Ниже Конституции РФ по рангу находятся федеральные конституционные законы. Конституция (ст. 108) предусматривает особые условия их принятия по сравнению с обычными федеральными законами: квалифицированное большинство депутатов Государственной Думы, обязательное одобрение Советом Федерации (3/4 голосов), подписание без права вето Президентом РФ и обнародование.
Тем не менее нормы такого закона не обладают особенными признаками конституционных норм. И хотя в подобных законах, как правило, нет классической нормы о приоритете типа ч. 4 ст. 15 Конституции, не усматривается и каких-либо юридических препятствий, чтобы преимущество перед ними имели договоры, согласие на обязательность которых выражено в форме федерального закона. Толкование норм Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не столь прямо, но тем не менее подтверждает данную возможность.Части 1 и 2 статьи 6 данного Закона устанавливают общие правила обязательности постановлений судов на территории РФ. В то же время в ч. 3 предусмотрено, что обязательность на территории РФ постановлений судов иностранных государств, международных судов и арбитражей определяется международными договорами Российской Федерации. Иными словами, законодатель допускает, что договорами могут быть установлены иные правила обязательности постановлений иностранных и
Что касается федеральных законов (не конституционных), то само правило ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, а также подобные нормы в значительной части, если не в большинстве федеральных законов позволяют сделать однозначный вывод о приоритете перед ними международных договоров. В судебной практике он уже спустя несколько лет после принятия Конституции РФ формулировался как самоочевидный <1>.
<1> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. N 4-П.
В правовой системе Российской Федерации выделяются также законы субъектов РФ. Представляется упрощенным встречающееся утверждение, что все договоры обладают приоритетом в отношении этих законов.
В равной мере было упрощенным положение Закона Тюменской области 1996 г. "О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов Тюменской области" (утратил силу в 2003 г.): "Если международным договором Российской Федерации будут установлены иные правила, нежели нормативными правовыми актами области, то применяются правила, предусмотренные международным договором Российской Федерации" (ч.
2 ст. 6).Такое утверждение было бы правомерно в советское время, когда правовая система строилась исключительно на принципе централизма - безусловного соответствия и подчинения нижестоящих актов вышестоящим. И международные договоры Союза ССР, следовательно, имели приоритет над законами союзных республик.
Конституция РФ не дает поводов для аналогичных заключений. Она исходит из иного принципа -распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Как следствие, последним гарантируется вся полнота власти вне пределов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и субъектов РФ (ст. 73), включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76). В случае противоречия между таким законом субъекта РФ и федеральным законом действует первый (ч. 6 ст. 76).
В развитие данных положений Закон "О международных договорах Российской Федерации" предусматривает особый порядок заключения договоров Российской Федерации, затрагивающих полномочия субъекта РФ, - по согласованию с его органами государственной власти (ст. 4).
В качестве примера приведем распоряжение администрации Смоленской области от 23 апреля 2002 г. N 139-р/адм <1>, которым одобрен проект Соглашения между Правительствами Российской Федерации, Республики Беларусь и Латвийской Республики о сотрудничестве в области использования и охраны водных ресурсов бассейна реки Западная Двина (Даугава).
<1> СПС "КонсультантПлюс".
Иными словами, не только в законотворческой, но и в международной договорной практике Федерация не вправе вторгаться в сферу исключительной компетенции ее субъектов и нарушать их интересы. Приведенное выше утверждение нуждается, следовательно, в уточнении: международный договор Российской Федерации имеет приоритет перед законами субъектов РФ, включая законы в сфере их исключительной компетенции, если в последнем случае он заключен по согласованию с заинтересованными субъектами РФ.
Правда, формулировки ст. 4 указанного Закона юридически аморфны и вызывают двусмысленное толкование.
Федеральные структуры свободны от каких-либо обязательств в отношении "согласования" и "рассмотрения предложений" как по срокам и форме реагирования, так и по существу <1>. С учетом требований ст. ст. 73 и 76 Конституции РФ такое согласование и учет мнения субъектов РФ представляются обязательными. Думается, в спорных ситуациях заинтересованные субъекты могли бы защищать свои права в порядке конституционного судопроизводства, настаивая на несоответствии Конституции РФ названной ст. 4 Федерального закона.<1> Подробнее об этом см.: Игнатенко Г.В., Марочкин С.Ю., Суворова В.Я. Федеральный закон о международных договорах Российской Федерации // РЮЖ. 1995. N 4 (8). С. 23 - 26.
Итак, Конституция и Закон "О международных договорах Российской Федерации" не говорят четко о соотношении международных договоров Российской Федерации с законами субъектов РФ. Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ в ряде своих постановлений тем не менее подчеркнули
В частности, при рассмотрении дела о проверке конституционности Закона Чувашской Республики о выборах депутатов Государственного Совета Конституционный Суд РФ высказался по поводу принципа всеобщего и равного избирательного права, установленного законодательством в соответствии с Конституцией РФ и Международным пактом о гражданских и политических правах. "Гарантии данного права должны быть предусмотрены в законах субъектов Российской Федерации". И далее: нормы указанного Закона не соответствуют Конституции и данному Пакту <1>.
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июля 1995 г. N 9-П//СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2860.
В деле о конституционности указов Президента РФ по Чечне Суд также основывался на приоритете. В деле о проверке конституционности Указа Президента РФ о сроках выборов в субъектах РФ и законов Пермской и Вологодской областей Суд фактически исходил из прямого действия Международного пакта о гражданских и политических правах в отношении субъектов РФ, а в деле по Закону Нижегородской области о пенсии за выслугу лет - Соглашения государств - участников СНГ о гарантиях прав граждан в области пенсионного обеспечения <1>.
<1> См. также: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 22 февраля 2006 г. N 9-Г05-24.
Заметим, однако, что в названных, а также в других подобных делах (о беженцах в Северной Осетии, о референдуме в Татарстане) вопросы касались не исключительной компетенции субъектов РФ, а совместной с Российской Федерацией компетенции либо ее исключительной компетенции. Поэтому подтверждение в них верховенства федеральных законов и международных договоров над законами субъектов РФ было закономерным.
В норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ о приоритете договоров над законами, а также в повторяющих ее нормах федеральных законов, подчеркнем, не упоминаются иные виды нормативных актов: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные приказы и инструкции министерств и ведомств, акты органов местного самоуправления. Поэтому решение вопроса о приоритете выводится здесь не из буквы, а из духа Конституции: если прямо закреплен приоритет в отношении законов, то логично полагать, что он действует и в отношении нормативных правовых актов более низкой юридической силы. Судебная практика также исходит из этого.
Так, Обзор судебной практики Верховного Суда РФ "Рассмотрение дел, связанных с
предоставлением дополнительных льгот и компенсаций военнослужащим и приравненным к ним лицам, выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения, при вооруженных конфликтах, участникам боевых действий и контртеррористических операций" <1> нацеливает суды: "...Зоны вооруженных конфликтов на практике определяются не только решениями Правительства, но и актами более высокого уровня, в частности международными соглашениями".
<1> СПС "КонсультантПлюс".