§ 8. Международно-правовой статус и режим Арктики

Понятие Арктики относится к северной полярной области земного шара в пределах, ограничиваемых с юга географической параллелью, ле­жащей под 66°33' северной широты, — Северным полярным кругом, включая соответствующие материковые части Европы, Азии, Америки и Северный Ледовитый океан с находящимися в нем островными обра­зованиями.

§ 8. Международно-правовой статус и режим Арктики

467

Юридический статус этого региона формировался в течение исчис­ляемого столетиями периода времени по мере того, как человек, преодо­левая неимоверные трудности, все дальше проникал на Север для добы­чи необходимых ему живых и неживых природных ресурсов, в поисках новых земель, для создания оборонительных форпостов или открытия оптимальных сухопутных и морских торговых коммуникаций. Этот про­цесс проходил под воздействием таких серьезных факторов, как удален­ность Арктики от центров цивилизации и господствующие здесь крайне неблагоприятные для жизнедеятельности климатические условия, за­трудняющие саму возможность пребывания в этих местах людей, ис­пользования транспортных средств, осуществления любых изыскатель­ских и эксплуатационных мероприятий.

Обусловленный экономико-политическими интересами приарктиче-ских стран процесс изучения, хозяйственного и иного освоения данного региона имел своим естественным результатом фактическое завладение такими пространствами, что выразилось в юридическом оформлении принадлежности освоенных территорий конкретному государству. Пра­вовой титул соответствующей территории базировался главным образом на издаваемых приарктическими странами законах и подзаконных нор­мативных актах. В некоторых случаях юридический статус арктических пространств опирался на положения заключавшихся государствами ре­гиона двусторонних соглашений, посвященных разграничению их со­предельных владений, регулированию использования природных ресур­сов, обеспечению рациональной эксплуатации и защиты таковых от уничтожения.

К настоящему времени на все известные (открытые) сухопутные об­разования в Арктике распространена исключительная и безраздельная власть — суверенитет — того или иного государства, граничащего с Се­верным Ледовитым океаном, — России, Норвегии, Дании (остров Грен­ландия), Канады и США.

Первой из приарктических стран, сделавшей шаги к законодатель­ному закреплению своих притязаний на прилежащие к ее основной тер­ритории пространства Арктики, стала Канада. Вслед за мерами «карто­графической экспансии», когда с 1904 г. на официальных канадских кар­тах районы, располагающиеся между меридианами под 60° и 14Г западной долготы, стали обозначаться как владения этого государства, 27 июня 1925 г. был принят Закон о северо-западных территориях, в со­

468

Глава XVI. Территория в международном праве

ответствии с которым прилежащие к континентальной части Канады арктические земли и острова, а также соответствующая сс материковая территория объявлялись запретными для осуществления там иностран­ными государствами и их гражданами какой бы то ни было деятельности без особого на то разрешения со стороны компетентных канадских вла­стей. С 1972 г. к этому добавился закон, устанавливающий обязательные требования к мореплавателям, направленные на предотвращение загряз­нения морской среды в пределах вод канадской Арктики. Таким обра­зом, Канада распространила на указанные пространства свои суверени­тет и юрисдикцию.

О своих неотъемлемых правах на сухопутные образования, располо­женные в омывающих ее северное.побережье водах Северного Ледовито­го океана, Россия впервые четко заявила в адресованной правительствам союзных по Антанте и дружественных ей держав в ноте-депеше от 20 сентября 1916 г.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. к чис­лу территорий, входящих в состав нашего государства, были отнесены «как открытые, так и могущие быть открытыми» земли и острова к севе­ру от побережья Евроазиатского материка вплоть до Северного полюса в промежутке между меридианами 32°04'35" восточной долготы и 168°49'30" западной долготы. В это установление были внесены коррек­тивы в 1935 г., когда СССР присоединился к Договору о Шпицбергене 1920 г. и заявил о признании принадлежащими Норвегии расположен­ных в Баренцевом море островов, лежащих между меридианами 32° и 35° восточной долготы. В 1979 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР граница, разделяющая континенты Азию и Америку, была смеще­на к западу до меридиана 168°58'49,4" западной долготы.

Необходимо особо оговорить, что ни одно из приарктических госу­дарств на всю совокупность сухопутных и морских пространств данного региона в официальном порядке претензий никогда не выдвигало. Меж­ду тем в юридической литературе долгое время высказывалось мнение, согласно которому властные правомочия этих стран распространяются или должны распространяться на всю площадь прилежащих к побере­жью каждого из них арктических секторов с вершинами в точке Север­ного полюса. Этот подход к оценке юридического статуса пространств Арктики — так называемая «теория секторов» («секторальная» или «сек­торная» теория) — какого-либо подкрепления в положениях националь­ных нормативных актов или международных договоров не получил.

§ 8. Международно-правовой статус и режим Арктики

469

родно-правовых документах не используется; более того, докумен-

ты, в том числе законодательные акты Канады и СССР, закрепляют пра­вомочия соответствующих стран не на все пространство таких секторов, а лишь на расположенные там сухопутные — материковые и островные — образования. Даже особый правовой статус архипелага Шпицберген, ос­нованный на многостороннем международном договоре, с полной опре­деленностью фиксирующем признание над этим архипелагом суверените­та Норвегии, никоим образом не затрагивает сопредельных с ним мор­ских пространств арктического сектора, в пределах которого он находится.

Юридический статус морских пространств Арктики в целом опреде­ляется принципами и нормами общего международного права, относя­щимися к Мировому океану в целом и закрепленными в получивших всеобщее признание Женевских конвенциях по морскому праву 1958 г. и особенно в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Это означает, что суверенитет и юрисдикция приполярных государств могут распро­страняться не на всю акваторию соответствующих секторов Арктики, а лишь на ту часть вод Северного Ледовитого океана и его подводных пространств, которые омывают или примыкают к сухопутным образова­ниям этих стран, — на внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую и исключительную экономическую зоны, на континен­тальный шельф, международный район морского дна, а также на ряд су­ществующих здесь проливов, перекрываемых территориальным морем соответствующей прибрежной страны или не используемых в качестве мировых морских коммуникаций.

Характерным для внутренних морских вод приполярных стран является установление ими в отношении некоторых таких регионов статуса исторических вод. К этой категории морских пространств отнесены морские заливы, ширина входа в которые превышает двойную ширину территориального моря, установленную упоминавшейся Конвенцией 1982 г., т.

По таким же основаниям к внутренним морским водам Норвегии отнесены прибрежные пространства северной и северо-западной частей ее побережья, ограничиваемые с внешней стороны — со стороны откры­тых морских пространств — исходными линиями, протяженность кото­рых в силу чрезвычайно изрезанной (извилистой) конфигурации берего­вой линии местами составляет 44 морские мили. Это относится и к ста­тусу прибрежных морских пространств, в пределах которых пролегает

470

Глава XVI. Территория в международном праве

норвежский национальный (исторический) судоходный путь находящийся в пределах пояса мелких прибрежных островов — шхер. Правомерность распространения Норвегией на эти воды статуса истори­ческих подтверждена решением Международного суда ООН в 1951 г., вынесенным по англо-норвежскому спору в связи с изданием Норвегией в 1935 и 1937 гг. соответствующих декретов. В обоснование своего реше­ния Судом был положен тот факт, что названный морской путь проло­жен, освоен и оборудован исключительно усилиями этой прибрежной страны. В решении обращается также внимание на то, что со стороны других государств, которые были осведомлены об указанных притязани­ях Норвегии, никакой официальной отрицательной реакции не последо­вало, что должно рассматриваться как «тацито консенсу» — молчаливое согласие соответствующих участников международных отношений.

Историческими особенностями отличается и статус морских внут­ренних вод Канады в Арктике, на которые специальным административ­ным актом — приказом министра морского транспорта в 1985 г. — фак­тически был распространен канадский суверенитет, так как в этом доку­менте говорится об установлении полного контроля со стороны Канады за всеми видами морской деятельности, включая судоходство (в том чис­ле иностранное), в пределах таких пространств и особенно в проливах, образующих Северо-Западный проход — естественное соединение Ат­лантического океана с Северным Ледовитым океаном. Протяженность установленных названным приказом исходных линий по периметру все­го канадского арктического архипелага во многих местах значительно превышает конвенционную — двойную ширину территориального моря.

Правомерность установления статуса исторических вод в Арктике в приведенных примерах вытекает из положений п. 4 ст. 4 Женевской конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г. и п. 5 ст. 7 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., согласно которым при установлении в отдельных случаях исходных линий могут приниматься в расчет особые экономические интересы конкретного района, реаль­ность и значение которых доказаны их длительным осуществлением.

Особыми правами международное право наделяет приполярные го­сударства в части управления различными видами морепользования (в основном судоходными) в пределах исключительной экономической зоны в районах, покрытых льдами большую часть года. В соответствии со ст. 234 Конвенции 1982 г. прибрежное государство наделено здесь правом принимать меры по обеспечению издаваемых им недискримина­ционных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохране­нию под контролем загрязнения морской среды с судов. Это объясняется тем, что чрезвычайно суровые климатические условия Арктики создают реальную опасность возникновения морских аварий и угрозу загрязнения окружающей среды, нанесения тяжелого вреда экологическому равнове­сию или способствует его необратимому нарушению. В ст. 234 оговарива­ется, что издаваемые прибрежными государствами соответствующие нор­мативные акты должны учитывать интересы сохранения морской среды «на основе имеющихся наиболее достоверных научных данных» и интере­

§ 8. Международно-правовой статус и режим Арктики

сы судоходства. При установлении таких особых районов государства должны обращаться в компетентную международную организацию (ст. 211), под которой понимается Международная морская организация (ИМО).

Наделяя прибрежные государства рядом правомочий в особых рай­онах исключительной экономической зоны, Конвенция 1982 г. подчер­кивает, что эти правомочия, в частности инспекционные осмотры ино­странных судов представителями властей данной прибрежной страны, могут осуществляться только при условии, что «такая инспекция оправ­дана обстоятельствами дела» (п. 5 ст. 220), причем государство, осущест­вляющее инспекцию, обязано незамедлительно уведомлять государство флага инспектируемого судна о любых принятых к судну мерах.

Юридический статус морских внутренних вод приарктических госу­дарств сказался и на статусе, и на правовом режиме некоторых проливов Северного Ледовитого океана. Таковы проливы, расположенные в при­брежной зоне Норвегии и в районе прохождения Индерлее: все они под­падают под суверенитет этой страны, хотя она разрешает здесь плавание иностранных торговых судов и военных кораблей. Основанием для уста­новления в этих проливах режима внутренних вод является то, что они отделены от внешних морских пространств исходными линиями, от ко­торых ведется отсчет ширины территориального моря.

С 1 января 1985 г. Канада в отношении проливов, образующих Севе­ро-Западный проход, ввела режим внутренних морских вод, установив специальным нормативным актом исходные линии отсчета территори­ального моря, рыболовных и исключительной экономической зон. Пла­вание иностранных судов через эти проливы допускается лишь при ус­ловии соблюдения ими канадского законодательства, регулирующего борьбу с загрязнением моря с судов.

Проливы Северного Ледовитого океана, прилежащие к территориям России, не подпадают под действие положений Конвенции 1982 г. о транзитном или свободном проходе, поскольку они не являются про­ливами, используемыми для международного судоходства. К тому же в большинстве случаев они перекрываются внутренними морскими во­дами или территориальным морем нашей страны. С учетом приводив­шихся положений ст. 234 этой Конвенции можно говорить о правомер­ности распространения практически на все такие проливы особого пра­вового режима, исключающего их бесконтрольное использование иностранными судами. Такой режим был введен постановлением Совета Министров СССР от 27 апреля 1965 г., в котором содержался разреши­тельный порядок иностранного судоходства во всех проливах, соединяю­щих моря Карское, Лаптевых, Баренцево, Восточно-Сибирское и Чукот­ское. Указывалось, что воды проливов Карские Ворота, Югорский Шар, Маточкин Шар, Вилькицкого, Шокальского и Красной Армии являются территориальными, а проливов Дмитрия Лаптева и Санникова — исто­рическими.

Важной составляющей частью юридического статуса Арктики явля­ется правовой режим национальной транспортной коммуникации Рос­сии — Северного морского пути, положение которого в части прохожде­ния по внутренним морским водам, территориальному морю России и ее исключительной экономической зоне аналогично правовому положению

472

Глава XVI. Территория в международном праве

норвежской судоходной прибрежной магистрали — Как и по-

следняя, Северный морской путь проложен, освоен и оборудован ис­ключительно усилиями России, играет чрезвычайно важзтую роль в эко­номической жизни российского Крайнего Севера да и всей страны в це­лом, наконец, использование Северного морского пути исключительно судами под российским (ранее — советским) флагом не вызывало отри­цательной реакции со стороны других государств и может рассматри­ваться как молчаливое признание приоритетных прав нашей страны на эту коммуникацию.

Однако в отличие от Индерлее Северный морской путь имеет суще­ственную особенность, обусловленную климатическими и гидрологиче­скими факторами: он не имеет единой и фиксированной трассы. Сохра­няя общую направленность по широте — восток-запад или запад вос­ток, — этот путь год от года, а нередко и в течение одной навигации перемещается на значительные расстояния в широтном направлении. Так, он может огибать с севера архипелаги Новая Земля и Северная Зем­ля, минуя проливы, отделяющие их от материка (высокоширотная трас­са), но в случаях повышенной ледовитое™ трасса Северного морского пути может приближаться к самому побережью Евразийского континен­та. Тем не менее при любых обстоятельствах в своей значительной части этот путь располагается в пределах исключительной экономической зоны России, в ее территориальном море либо даже в российских внут­ренних морских водах, т. е. проходит в пространствах, подпадающих под суверенитет или юрисдикцию нашей страны.

На целостность Северного морского пути как единой транспортной коммуникации и на консолидированность ее правового режима не ока­зывает влияния тот факт, что отдельные участки сто трассы в тот или другой период могут пролегать за пределами границ указанных морских пространств, т. е. в открытом море. Это обстоятельство объясняется тем, что нахождение плавучего транспортного объекта на таких участках не­возможно без предварительного либо последующего пересечения ука­занных российских акваторий Северного Ледовитого океана, а также без ледокольно-лоцманской проводки и ледовой авиаразведки. Все это по­зволяет сделать вывод о том, что регулирование пользования трассами этого пути вполне обоснованно составляет прерогативу Российской Фе­дерации как прибрежного к этой магистрали государства.

На этом базируется правомерность позиции правительства СССР, излагавшейся в 1964—1967 гг. в нотах посольству США в Москве в связи с готовившимися и состоявшимися плаваниями американских военных кораблей в Арктике, включая военный ледокол «Нортуинд».

В этих документах отмечалось: что трассой Северного морского пути пользовались и пользуются только суда под советским флагом либо суда, зафрахтованные судовладельцами нашей страны; что Северный морской путь является важной национальной коммуникацией, где аварии судов могли бы создать сложные экологические проблемы для СССР; что трасса Северного морского пути местами проходит через советские тер­риториальные воды. Особо обращалось внимание на то, что на воды большинства арктических проливов советского сектора Арктики распро­страняются нормативные акты об охране Государственной границы

§ 8. Международно-правовой статус и режим Арктики

473

СССР, а попытки пренебречь правилами прохода через них противоре­чили бы международному праву.

В настоящее время свыше 50 портов России на трассе Северного морского пути открыты для захода иностранных судов.

Решение конкретных вопросов, связанных с судоходством по Север­ному морскому пути, в том числе регулирование доступа на его трассы иностранных судов, установление рекомендованных маршрутов или кур­сов плавания, определение и проведение в жизнь мер по обеспечению безопасности мореплавания, имея в виду, в частности, и предотвраще­ние загрязнения морской среды региона, отнесено к компетенции спе­циального государственного органа — Администрации Северного мор­ского пути (АСМП), созданной в 1971 г. при Министерстве морского флота СССР (ныне при Госагентстве морского транспорта Минтранса и связи России).

Правовые основы режима судоходного использования данной транс­портной коммуникации изложены в принятых по постановлению Совета Министров СССР в 1990 г. Правилах плавания по трассам Северного морского пути, которыми впервые четко фиксируется, что данный путь — это «расположенная во внутренних морских водах, территориаль­ном море (территориальных водах) или исключительной экономической зоне СССР... его национальная транспортная коммуникация, включаю­щая пригодные к ледовой проводке судов трассы, крайние пункты кото­рой ограничены на западе западными входами в новоземельские проли­вы и меридианом, проходящим на север от мыса Желания, и на востоке в Беринговом проливе 66-й параллелью и меридианом 168°58'37" запад­ной долготы» (п. 2 Правила 1). Важнейшим принципом регулирования судоходства здесь определен недискриминационный порядок доступа на трассу судов всех стран, причем процедура, установленная для этого, предусматривает подачу судовладельцем или капитаном судна-претен­дента уведомления и заявки в АСМП, которая по результатам рассмот­рения последней информирует заявителя о возможности проводки и об­стоятельствах, требующих учета (Правило 3).

Общим условием доступа на Северный морской путь является соот­ветствие судна специальным технико-эксплуатационным требованиям, а также наличие у капитана опыта управления судном во льдах: не до­пускается плавание судов, не имеющих на борту свидетельства о надле­жащем финансовом обеспечении гражданской ответственности владель­ца судна за ущерб от загрязнения морской среды (Правила 4 и 5). Кон­троль за ходом плавания судна, как и определение самого порядка плавания по коммуникации, возложены на АСМП, представители кото­рой могут осуществлять контрольные осмотры судна, устанавливать тот или иной вид проводки судов (рекомендованными курсами, по указани­ям обеспечивающих летательных аппаратов, с лоцманом на борту, ледо-кольно-лоцманскую проводку), а также приостанавливать плавание (ко­гда это диктуется очевидной необходимостью охраны окружающей сре­ды или безопасностью мореплавания) и выводить судно за пределы Северного морского пути, если оно нарушает положения данных Правил (Правила 6, 7, 9 и 10).

Наделение АСМП достаточно широкими полномочиями в деле регу­лирования судоходного использования магистрали преследует следую-

474

Глава Территория в праве

задачи: обеспечение безопасности мореплавания, предотвращение, сокращение и сохранение под контролем загрязнения морской среды с судов, поскольку существующие в Арктике особо суровые климатиче­ские условия создают повышенную опасность для судоходства, а загряз­нение в результате морских аварий моря или побережья может нанести ущерб интересам и благосостоянию народов Крайнего Севера. Такие же задачи преследуют специальные принимаемые приарктическими страна­ми нормативные акты, к числу которых следует отнести упомянутый выше канадский Закон 1970 г. о предотвращении загрязнения арктиче­ских вод в районах севернее 60° северной широты. Им установлены весь­ма строгие ограничения всех таких видов деятельности, которые могут иметь своим результатом нарушение экологической безопасности в зоне, простирающейся на 200 морских миль от побережья этой страны.

Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Рос­сийской Федерации» 1998 г. объявил об установлении вдоль побережья страны 200-мильной исключительной экономической зоны и провозгла­сил право компетентных властей устанавливать в районах, соответствую­щих положениям ст. 234 Конвенции 1982 г., специальные обязательные меры для предотвращения загрязнения с судов. В случае нарушения су­дами применимого законодательства или международных правил указан­ные власти уполномочены осуществлять необходимые проверочные дей­ствия — затребовать информацию о судне, произвести его осмотр либо даже возбудить разбирательство и задержать судно-нарушитель.