События второй мировой войны и стремление предотвратить повторение катастроф, ассоциируемых с проведением фашистской внутренней политики, побудили народы проявить большую заботу о правовой и социальной защите прав и основных свобод человека. Одним из наиболее видных юристов — пионеров в этой области— был Херш Лаутерпахт, подчеркивавший необходимость принятия международного билля о правах человека852. Положения Устава Организации Объединенных Наций также послужили отправным пунктом для развития права в этом направлении. Важнейшие результаты кампании по защите прав человека будут изложены ниже, а пока следует сделать несколько замечаний относительно тех форм, которые принимала эта кампания. Она с неизбежностью должна была вынести и вынесла на международный форум идеологические концепции и понятия свободы, присущие крупнейшим государствам, и на ход обсуждения оказали влияние идеологические расхождения между социализмом и капитализмом. Привнесение в эту кампанию политических аспектов, вероятно, было неминуемо, а их многообразие оказалось, по-видимому, в некоторой степени даже плодотворным *. Международная защита прав человека в прошлом. В XIX веке существовал целый ряд довольно гибких правовых доктрин, допускавших насильственную интервенцию. В наше время одно из направлений юридической науки также занимается вопросом об интервенции во имя гуманных целей853. Доктрина вмешательства носила расплывчатый характер, и к принципу насильственной защиты прав человека прибегали, когда стремились обеспечить интересы государства-интервента. Примером акции, совершенной из подлинно гуманных побуждений, по-видимому, может служить оккупация Францией некоторых районов Сирии и патрулирование побережья Сирии французскими военными кораблями с августа 1860 по июнь 1861 г. в интересах предотвращения новой резни христиан-марони- тов. Однако институт интервенции характерен для эпохи неравноправных отношений, и лишь немногие юристы считают, что для этого института в его классической форме есть место в современном праве. В Уставе Организации Объединенных Наций указано, что вмешательство может иметь место во исполнение решения, принятого в соответствии с положениями Главы VII Устава, или же на основании общей правомочности Генеральной Ассамблеи принимать «меры» в соответствии со ст. 11 и 14 *. Во время кризиса в Конго такие меры были предприняты с согласия заинтересованного государства и в определенном смысле представляли собой одну из форм интервенции во имя гуманности. В сфере дипломатической защиты граждан, находящихся за границей, споры ведутся главным образом о том, существует ли «международный стандарт» обращения с ними и что он означает, причем вопрос о защите человеческой личности в данном случае переплетается с менее альтруистическими и противоречащими друг другу позициями государств-инвесторов — кредиторов и «слаборазвитых государств». Вместе с тем практика, связанная с отказом в правосудии, затрагивает некоторые основные и бесспорные права человека 854. Договорная защита национальных меньшинств. Хотя в Уставе Лиги Наций не содержалось положений о защите национальных меньшинств, была использована благоприятная возможность связать общие вопросы мирного урегулирования и механизм Лиги с обязательствами по обращению с меньшинствами855. В результате выработанная система обязательств представляла собой первую серьезную попытку обеспечить их защиту в политическом и правовом отношениях. Договоры подразделялись на три группы. К первой принадлежали договоры о меньшинствах, заключенные между главными союзными и присоединившимися к ним державами, с одной стороны, и Польшей, Чехословакией, Грецией и прочими государствами — с другой. Во вторую группу вошли мирные договоры с Болгарией, Австрией, Венгрией и Турцией, имевшие особые разделы, посвященные нацио- яальным меньшинствам. Третью группу составляли положения о меньшинствах в специальных конвенциях о Мемельской территории и Верхней Силезии. Этими договорами предусматривалось следующее: защита жизни и свободы, в том числе свободы вероисповедания, для всех, без различия языка, расы или религии; обеспечение равенства перед законом и в отношении гражданских и политических прав всех граждан договаривающихся сто- рон; наконец, предоставление свободы организации в религиозных и образовательных целях и обеспечение государством возможности обучать детей в начальной школе на их родном языке в районах, где национальное меньшинство составляет значительный процент населения. В деле осуществления надзора механизм защиты оказался, судя по всему, довольно эффективным; было проделано немало полезной работы, хотя, если бы позволяли политические условия, можно было бы установить еще более действенный контроль. Положения о защите меньшинств были гарантированы Лигой Наций и не могли быть изменены без согласия ее Совета. Каждый член Совета имел право обратить его внимание на любое нарушение соответствующих норм или на опасность подобного нарушения, после чего Совет мог «предпринять такие действия и дать такие указания, какие могли бы показаться ему уместными в сложившейся обстановке». Упомянутыми положениями, если не считать соглашения о Верхней Силезии, не предусматривалось право подачи индивидуальных петиций, но Совет тем не менее рассмотрел их очень много, и эти петиции служили весьма важным источником информации. Споры между государствами поступали на рассмотрение Совета, а затем— Постоянной палаты международного правосудия. При рассмотрении дел, связанных с договорными положениями о национальных меньшинствах, палата применяла принцип эффективного толкования и настаивала на том, что равное отношение к представителям всех национальностей должно быть не только нормой права, но оно должно существовать на деле 856. Положения о пра вах человека фигурировали в мирных договорах 1947 г. с Венгрией, Румынией и Болгарией 857. Финляндия и Италия, а затем и Австрия (по государственному договору 1955 г.) приняли на себя аналогичные обязательства. Организация Объединенных Наций не проявляла на практике особой заинтересованности в широкой постановке вопроса о защите национальных меньшинств858. Мандатная система и подопечные территории. Мероприятия по предоставлению особого статуса жителям определенных территорий в соответствии с системой мандатов Лиги Наций и назначение опеки согласно Уставу Организации Объединенных Наций — это, по существу, одно и то же. Международный суд следующим образом раскрывает содержание понятия «мандат»859: «Мандат был учрежден в интересах жителей определенной территории и человечества в целом как международный институт, преследующий международную цель — священную миссию цивилизации». Ввиду важного значения международного статуса такой территории суд не стал затрагивать формально-юридические проблемы (которые не всегда бывают легко разрешимыми) и постановил поручить Южной Африке выполнять обязанности государства-мандатария по отношению к Юго-Западной Африке вплоть до окончания действия мандата в 1966 г. Поскольку Южно-Африканский Союз отказался заключить соглашение об опеке в рамках Устава Организации Объединенных Наций, механизм проведения этого решения в жизнь, предусмотренный Уставом, пришлось приспосабливать к сохранившемуся мандату860. Суд был полон решимости содействовать осуществлению эффективного наблюдения над Юго-Западной Африкой861. Международная система опеки, провозглашаемая в Главе XII Устава, носит всеобъемлющий характер, и в ст. 76 подчеркивается обязанность управляющей власти способствовать самоуправлению или независимости и поощрять уважение прав человека и основных свобод. Наблюдение за управлением подопечными территориями поручается Совету по Опеке (Глава XIII Устава) под руководством Генеральной Ассамблеи, за исключением случаев, когда речь идет о стратегических районах. Последние находятся в ведении Совета Безопасности (ст. 83). Как прежде мандатная комиссия, так в настоящее время Совет по Опеке уполномочен принимать и рассматривать петиции жителей соответствующих территорий 862. Кроме того, Совет по Опеке организует периодические посещения подопечных территорий, причем его общие полномочия и готовность посылать выездные миссии вопреки желанию управляющей власти придали его деятельности характер, весьма отличающий ее от деятельности прежней мандатной комиссии. Несамоуправляющиеся территории. Глава XI Устава Организации Объединенных Наций называется «Декларация в отношении несамоуправляющихся территорий», и в соответствии со ст. 73 Устава члены Организации «признают тот принцип, что интересы населения этих территорий являются первостепенными и, как священный долг, принимают обязательство863 максимально способствовать благополучию населения этих территорий... и с этой целью... развивать самоуправление...». В отличие от положений о международной опеке в Главе XI не содержится постановлений об осуществлении эффективного наблюдения со стороны органов Организации Объединенных Наций. Однако на практике Генеральная Ассамблея энергично проводила в жизнь довольно неясно сформулированные положения ст. 73. Так, Ассамблея учредила в качестве вспомогательного органа комитет с наблюдательными функциями и стала объявлять те или иные конкретные территории «несамо управляющимися» По смыслу Главы XI Устава К Начиная с 1963 г. определяющими факторами в этом отношении стали Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам, принятая в 1960 г.864, и специальный комитет в составе 17, а затем 24 членов, который был создан для осуществления идей, заложенных в декларации. Все это явилось результатом признания принципа самоопределения и увеличения в составе Генеральной Ассамблеи доли стран Азии и Африки. Проявляемая комитетом настойчивость и споры по поводу его компетенции в отношении некоторых вопросов привели к выходу из его состава Великобритании, Соединенных Штатов (в 1971 г.), Италии (в 1970 г.) и Австралии (в 1969 г.). Международная организация труда (МОТ). Хотя деятельность этой организации может показаться сугубо специализированной, МОТ за долгий срок своего существования проделала, огромную работу в направлении претворения в жизнь целого ряда важнейших прав человека и создания норм обращения с человеком. В ее повестку дня включались такие вопросы, как принудительный труд, свобода ассоциаций, дискриминация при приеме на работу, равная оплата, социальное страхование и право на труд865. Согласно Уставу МОТ структура этой организации имеет трехсторонний характер: на Генеральной конференции и в Административном совете отдельно представлены правительства, предприниматели и трудящиеся. Помимо того, положениями Устава предусматривается право профсоюзов и организаций предпринимателей заявлять протесты и подавать жалобы. В 1949 г. Административный совет МОТ подкрепил эту уставную процедуру, учредив следственную и согласительную комиссию по вопросам свободы ассоциаций *. Важно остановиться здесь на процедуре проведения в жизнь конвенций МОТ. Согласно ее Уставу требуется, чтобы государства-члены представляли ежегодные отчеты о принятых ими мерах по претворению в жизнь действующих конвенций МОТ. Эти отчеты тщательно изучаются комитетом экспертов, управомоченным обращаться с запросами к соответствующим правительствам. Государство-член, считающее, что другое государство, также являющееся членом МОТ, не соблюдает конвенцию, которой оно связано, может подать на него жалобу в Международное бюро труда. Эта жалоба может быть передана в комиссию по расследованию, и любое правительство, заинтересованное в ее дальнейшем рассмотрении, может передать заключения комиссии в Международный суд. В феврале 1962 г. первая комиссия по расследованию, назначенная для разбора жалобы Ганы на Португалию, в которой утверждалось, что вопреки Конвенции 1957 г. о запрещении принудительного труда, такой труд применяется на африканских территориях под португальским управлением, представила свой доклад866. Очевидно, что подобные расследования имеют юридический аспект, и состав только что упомянутой комиссии подтверждает эту точку зрения867. Кроме того, сам круг вопросов, которые могут быть подвергнуты расследованию согласно этой процедуре, свидетельствует о значительном сужении сферы внутренней компетенции. Права человека и Устав Организации Объединенных Наций. Содержащиеся в Уставе положения о правах человека служат основой для защиты этих прав и дают стимул к дальнейшему расширению такой защиты. В преамбуле Устава члены Организации подтверждают «веру в основные права человека... в равноправие мужчин и женщин...». В ст. 1, где определяются цели Организации Объединенных Наций, упоминается о сотрудничестве «в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Важнейшее значение имеет ст. 55, провозглашающая, что «Организация Объединенных Наций содействует: а) повышению уровня жизни, полной занятости населения и условиям экономического и социального прогресса и развития... с) всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех...». Ст. 56 предусматривается: «Все члены Организации обязуются предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией для достижения целей, указанных в статье 55» 868. В качестве договорных положений, действительных для Организации и ее членов, эти предписания имеют первостепенную важность. Формулировка ст. 55, пожалуй, несколько неопределенна — Организация Объединенных Наций «содействует». Зато ст. 56 сформулирована в более решительных выражениях и затрагивает непосредственно членов Организации. Поэтому политические и юридические органы Организации Объединенных Наций истолковывают положения обеих статей как юридически обязательные869. Нельзя не указать в этой связи на их слабые места. Во-первых, эти юридические обязательства выражены в самой общей форме, и потребовалась большая работа, чтобы подкрепить Устав путем принятия пактов, придающих более конкретное содержание защищаемым правам и предусматривающих более совершенные процедуры проведения их в жизнь. Так, не подлежит никакому сомнению, что государства- члены несут в соответствии с Уставом ответственность за любое значительное нарушение его постановлений, особенно когда затронутыми оказываются целая категория лиц или вид деятельности, в то время как возможность привлечения других государств к ответу за каждое приписываемое им нарушение довольно общих постановлений Устава на этот счет представляется проблематичной. Вторым слабым местом является отсутствие точного определения. Но если с уважением отнестись к намерению составителей Устава, станет совершенно очевидным, что сущность понятия прав человека выражена достаточно определенно. Более того, в 1948 г. Генеральная Ассамблея приняла Всеобщую декларацию прав человека 870, носящую всесторонний характер и оказавшую некоторое влияние на внутригосударственное право: время от времени на нее прямо ссылаются суды871. Декларация не является юридическим документом, и некоторые из ее положений, скажем упоминание о праве убежища, едва ли можно характеризовать как правовые нормы. Другие ее положения представляют собой либо общие принципы права, либо соображения элементарной гуманности872. По-видимому, основное значение декларации заключается в том, что она служит авторитетным руководством к толкованию постановлений Устава, выработанным самой Генеральной Ассамблеей873. Спору нет, многое еще кажется неясным, но не следует сбрасывать со счетов косвенное правовое действие декларации, которую часто рассматривают как составную часть «права Организации Объединенных Наций»874. Политические органы Организации Объединенных Наций выражают готовность взять на себя общие полномочия по проведению расследований и осуществлению наблюдения в этой области 875, но дело тормозит отсутствие специального механизма для рассмотрения жалоб. Существующие ныне органы и учреждения испытывают затруднения при рассмотрении коцкретных дел; дискуссия, как правило, разгорается вокруг политических последствий и уходит в сторону от улаживания конкретных ситуаций. Тем не менее гласность, наличие следственного механизма и принятие других «мер» в соответствии со ст. 14 Устава могли бы принести большую пользу в деле достижения конкретных целей. Комиссия по правам человека. В качестве постоянного механизма по наблюдению за защитой прав человека лучше всего может служить Комиссия по правам человека, созданная Экономическим и Социальным советом в 1946 г. Однако еще в самом начале своей деятельности эта комиссия с одобрения Экономического и Социального совета решила, что она не уполномочена принимать какие бы то ни было меры по любым жалобам, касающимся прав человека. Комиссия получает тысячи частных сообщений, являющихся, по существу, жалобами; указывая соответствующим правительствам на характер полученной жалобы876, комиссия просит их дать ответ. В недавном прошлом комиссия играла более активную роль в расследовании обвинений в нарушениях прав человека877. Главной же задачей комиссии явля' лась подготовка текстов Всеобщей декларации прав человека, Конвенции о политических правах женщин, разработка проектов пактов, дополняющих Всеобщую декларацию. Вдобавок к этому Комиссия по правам человека предпринимает исследования и выпускает «Ежегодник по правам человека»878. Международные пакты 1966 г. Принятие Всеобщей декларации прав человека расценивалось как первый шаг в деле подготовки пакта, который будет иметь форму международного договора. Декларация, само собой разумеется, содержалась в резолюции Генеральной Ассамблеи и не мыслилась как юридически обязательный документ. После того как Комиссия по правам человека и Третий комитет Генеральной Ассамблеи проделали большую подготовительную работу, Генеральная Ассамблея приняла в 1966 г. два пакта и протокол: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и Факультативный протокол к последнему К Эти пакты, которые пока еще не вступили в силу879, будут иметь для участвующих в них государств юридическую силу международных договоров; они представляют собой детальную кодификацию прав человека. В Пакте об экономических, социальных и культурных правах содержатся статьи, в которых стороны «признают» такие права, как право на труд, право каждого человека на социальное обеспечение и на достаточный жизненный уровень для себя и для своей семьи. Обязательства подобного типа имеют программный и поощрительный характер, за исключением положений о профессиональных союзах (ст. 8). Каждое участвующее государство «обязуется... принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер». Признаваемые права должны осуществляться при наличии гарантии от какой бы то ни быро дискриминации, однако в случае «признаваемых» экономических прав делается оговорка, согласно которой «развивающиеся страны могут... определять, в какой мере они будут гарантировать» такие права лицам, не являющимся их гражданами. Механизм наблюдения предусматривает обязательство представлять доклады о принимаемых мерах для их передачи на рассмотрение Экономическому и Социальному совету Организации Объединенных Наций. В Международном пакте о гражданских и политических правах определения тех или иных прав более конкретны, обязательства в отношении указанных там прав сформулированы в более определенных выражениях, лучше разработаны способы наблюдения и надзора. Положения этого пакта очень многим обязаны Европейской конвенции о правах человека и опыту, накопленному на ее основе. Пункт 1 ст. 2 пакта содержит четкую общую формулировку: «Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте, без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства»880. Права в этом пакте определяются с возможной степенью точности и касаются классических вопросов свободы и неприкосновенности личности, равенства перед законом, справедливого судебного разбирательств и т. д. Предусматривается обязательство участвующих государств представлять доклады о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в пакте, на рассмотрение Комиссии по правам человека. Предусмотрена также процедура подачи жалоб, в соответствии с которой одни государства — участники пакта могут поднять вопрос о невыполнении обязательств другим государством— участником при условии, что попытка урегу лировать этот вопрос в двустороннем порядке оказалась безуспешной, а внутренние средства — исчерпанными; Комиссия по правам человека может принять такие жалобы к рассмотрению только в том случае, если оба заинтересованные государства признали его компетенцию принимать жалобы (процедура, излагаемая в ст. 41). При разрешении подобных вопросов комиссия может прибегнуть к помощи специальных согласительных комиссий. Кроме того, факультативным протоколом881 Комитету по правам человека, созданному в соответствии с пактом, предоставлена возможность рассмотрения сообщений от подлежащих его юрисдикции лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения постановлений пакта, и исчериавших все имеющиеся внутренние средства правовой защиты. Государство, обвиняемое в нарушении, обязано представить комитету «письменные объяснения или заявления с разъяснениями и с указанием мер, которые были приняты или могли быть приняты этим государством». Затем комитет «сообщает свои соображения соответствующему госу- дарству-участнику и лицу». Таким образом, в данном случае решение спорного вопроса не носит судебного или квазисудебного характера в отличие от процедуры, предусматриваемой Европейской конвенцией, которую мы рассмотрим ниже. Общие конвенции о правах человека. Выше уже говорилось о работе, проделанной МОТ, но для полноты картины необходимо упомянуть и о широких аспектах защиты прав человека, затрагиваемых в многосторонних конвенциях, которые охватывают такие конкретные области, как расовая дискриминация, свобода информации, политические права женщин, рабство и принудительный труд882. Помимо этого, сейчас существуют конвенции, посвященные таким серьезным проблемам, как геноцид и положение беженцев и апатридов. Региональный механизм защиты прав человека. Механизм защиты прав человека может быть создан и на региональной основе. Детищем Европейского совета яв ляется Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод883 с приложенными к ней протоколами, представляющая собой всесторонний билль о правах, составленный по западному образцу. Договаривающиеся стороны обязуются гарантировать для «каждого человека, подлежащего их юрисдикции», права и свободы, которым дается определение в разделе I конвенции. Благодаря тому, что права человека получили там точное определение, некоторые государства-участники смогли включить их в свое внутреннее право в качестве положений, обладающих исполнительной силой. Для того чтобы сделать проект конвенции приемлемым для правительств, его составителям пришлось включить в текст определенные оговорки относительно области применения. Ст. 17 гласит: «Ничто в этой конвенции не может быть истолковано как подразумеваемое право любого государства, группы или лица заниматься какой- либо деятельностью или совершать какие-либо акты, которые были бы направлены на лишение юридической силы каких бы то ни было из перечисленных здесь прав и свобод...» Ст. 15 разрешает принимать меры, частично отменяющие обязательства по конвенции, «во время войны или какого-либо другого чрезвычайного положения, угрожающего жизни нации». Однако такая частичная отмена не распространяется на положения ст. 2 (право на жизнь; исключение составляет лишение жизни в результате законных военных действий), ст. 3 (пытки и бесчеловечное обращение), ст. 4, пункт 1 (рабство или кабала) и ст. 7 (запрет наказания с обратной силой). Главным органом (для практических целей), куда поступают все жалобы, является Комиссия по правам человека. Любое участвующее в конвенции государство может обратиться в комиссию с утверждением, что другое участвующее государство нарушает конвенцию. Кроме того, государства-участники могут заявить о своем признании компетенции комиссии принимать петиции от любых лиц, неправительственных организаций или групп, утверждающих, что они являются жертвами нарушения конвенции. В дальнейшем механизм защиты прав человека, предусмотренный данной конвенцией, будет рассмотрен более подробно884. Деятельность упомянутой комиссии и суда дает ценный материал для разработки правовых положений о гражданских свободах и об исчерпании местных средств правовой защиты885. Однако применяемая процедура носит довольно затяжной характер, и практические результаты по защите прав человека имели место лишь в весьма ограниченном числе случаев. Вместе с тем работа созданного конвенцией механизма вскрыла отклонения от норм в национальных системах права; таким образом, конвенция оказала влияние на решения национальных судов886 и на политику законодательных органов соответствующих стран887. Не исключена возможность, что под влиянием европейского эксперимента будут заключены аналогичные региональные договоры и в других районах Кое-что уже делается в этом направлении в Латинской Америке. В 1960 г. при Американской организации государств была создана Межамериканская комиссия по правам человека888. Американская конвенция о правах человека889, подписанная в 1969 г., предусматривает создание комиссии и суда.