1.2 Исторические и правовые аспекты становления и развития практики продвижения частных интересов в ЕС

Лоббирование как феномен в институтах ЕС начало зарождаться практически одновременно с началом интеграционных процессов. В 1958 году в Брюсселе были созданы две первые лоббистские организации, действующие по сей день.

В то время представление интересов носило нерегулярный и несистематический характер. В первую очередь, это объяснялось небольшим количеством властных полномочий, принадлежащим институтам будущего Европейского Союза. Поэтому основной целью лоббистов служили государства-члены,^[68] уже оправившиеся в значительной степени от последствий Второй мировой войны и активно развивавшие свои экономики.

Основной причиной малой заинтересованности лоббистов в продвижении своих интересов являлись механизмы формирования институтов

Европейских Сообществ. В данном случае ярчайшим примером является Европейский Парламент, который был изначально задуман как совещательная ассамблея консультативного характера, состоящая из представителей национальных парламентов государств-членов.^[69] Не зря существует мнение^[70], что начальным толчком к появлению лоббизма в ЕС явилось проведение первых прямых выборов в Европейский Парламент в 1979 году,^[71] в связи с чем он стал независимым от парламентов государств-членов, а, следовательно, лоббирование в данном институте через национальные органы власти стало невозможным.

Стремительное развитие представительства лоббистских организаций в Брюсселе стало происходить в середине 80-х годов прошлого века. Так, если в 1985 году в Брюсселе насчитывалось 654 лоббистов,^[72] то к моменту принятия в 1992 году первого законодательного акта, касающегося лоббирования, их было уже более 3 000.^[73] Столь быстрое развитие данной сферы объясняется принятием Единого европейского акта 1986 года, т.к. «Единым европейским актом была расширена предметная компетенция Сообществ, проведена реформа институционного механизма, установлена окончательная дата создания единого "внутреннего рынка" (1 января 1993 г.)»^[74]. И именно крупные объединения корпораций сыграли решающую роль в процессе принятия Единого европейского акта.^[75]

Дальнейшее усиление роли ЕС и его отдельных институтов привлекало в Брюссель всё новых лоббистов, и в настоящее время они представлены здесь намного шире, чем в государствах-членах. Последним значительным шагом, расширившим полномочия ЕС и послужившим усилением представительства в Брюсселе, является принятие Лиссабонского договора, содержавшим положения, расширившие полномочия Союза. Прогнозируется, что институты ЕС и в дальнейшем будут всё больше и больше привлекать лоббистов.^{[76] [77] [78]}

Чтобы понять масштаб влияния Союза на законодательства его членов, достаточно взглянуть на цифры, приведенные в некоторых исследованиях.^{77 78} Согласно статистике, в настоящий момент национальные законодательства 28 государств ЕС на 30-40% состоят из норм и регламентов, заимствованных у Европейского Союза, а в сфере защиты окружающей среды эта цифра составляет более 60%.

В качестве одной из причин привлечения новых лоббистов необходимо упомянуть значительное увеличение числа членов ЕС. Особенно последние два крупных расширения Союза в 2004 и 2007 годах, когда за относительно короткий период времени к Союзу присоединились Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия и Эстония и затем Болгария и Румыния (всего 12 стран).^[79] Ведь уже на стадии подготовки к вступлению в ЕС некоторые государства изучали перспективы членства в крупных организациях, осуществляющие лоббирование на общеевропейском уровне, и прорабатывали необходимые условия вступления в них.

Новые государства-члены в той же степени, что и страны, стоявшие у истоков европейской интеграции, заинтересованы в отстаивании своих интересов в различных областях, полномочия в которых были полностью или частично переданы Союзу.

В данной связи нельзя забывать принципы субсидиарности и пропорциональности, т.к., согласно первому, в тех случаях, когда решение той или иной проблемы с большим успехом может быть принято на уровне национальных государств-членов, интеграционные объединения должны воздержаться от вмешательства в решение возникших проблем. И, напротив, в тех случаях, когда та или иная проблема более эффективно может быть решена на уровне ЕС и практически непосильна для отдельных государств- членов, ее решение должно быть передано на уровень европейских интеграционных образований. Согласно же второму принципу - принципу пропорциональности - «каждый из институтов ЕС обязан действовать строго в пределах своей компетенции, определяемой учредительными актами и нормами вторичного права. Нарушение компетенции является безусловным основанием для признания ничтожности принятого акта. Следовательно, в сферах, относящихся к совместной компетенции, выбор институтов, на которые нацелены лоббисты, будет зависеть от того, как та или иная сфера будет рассмотрена с точки зрения этих двух принципов. ^[81]

К тому же, через институты ЕС могут осуществлять лоббирование организации, которые не смогли добиться желаемых результатов в своих государствах или просто не имеют доступ к законодательному процессу, что может объясняться различными причинами. Например, в Германии данные организации могут быть просто не приглашены. Нужно также учитывать, что, в отличие от США, где все штаты имеют законодательное регулирование лобби, подобные нормы существуют не во всех государствах-членах ЕС, а, следовательно, без коррупционной составляющей они не могут принять участие в выработке решений в собственных странах. Но если это всё же удается, то главным каналом продвижения интересов в ЕС является Совет ЕС, формирующийся из представителей государств-членов в рангах министров и обеспечивающий согласование национальных интересов государств-членов с выполнением задач, стоящих перед интеграционным объединением.^[82] Всё это приводит к «европеизации» национальных европейских лоббистов.^[83]

Для иностранных лоббистов широкий простор открывает законодательство Европейского Союза.

Ко всему прочему, ЕС сам призывает принимать активное участие в его политической жизни. Данная тенденция заключается в создании реальных механизмов для такой деятельности (о чём речь пойдёт во второй главе) и объясняется двумя основными причинами:

1. Уже вскользь упомянутым выше «дефицитом демократии»^[84] и «евроскептицизмом».^[85] Эта проблема стала всерьез рассматриваться в начале 90-х годов XX века и была связана с кризисом европейской интеграции, связанным с определенной оторванностью Союза от граждан и гражданского общества, снижением легитимности наднациональных институтов ЕС и отсутствием чувства соучастия в создании и деятельности Союза у граждан ЕС. Следовательно, с целью ликвидации, или хотя бы минимизации данных процессов, стал ставиться вопрос о создании определенных механизмов, которые должны были обеспечить большее вовлечение общественных сил в политическую деятельность Союза. Всё это вызвало ряд реформ, в первую очередь, в деятельности Европейского Парламента и Европейской Комиссии, в конце 1990-х и начале 2000-х годов, и продолжающихся и по сей день;^[86]

2. Институты ЕС нуждаются в информации, в первую очередь технической, предоставляемой лоббистами в процессе своей деятельности. Это объясняется объективными причинами и связано с тем, что зачастую институты ЕС имеют относительно небольшой штат сотрудников, при этом объем полномочий является значительным. Следовательно, без привлечения помощи извне, выполнение возложенных на институты обязанностей, порой, просто невозможно.

Участие в работах данных групп является одним из наиболее институционализированных каналов лоббирования.^[90]

Сочетание условий, когда лоббисты чувствуют заинтересованность в участии в процессах, происходящих в Брюсселе, а институты ЕС это

поощряют, привело к тому, что в настоящий момент в Брюсселе около 16 500 лоббистов, действующих преимущественно на постоянной основе,^[91] штаб- квартиры и офисы которых занимают престижный район Леопольд.^[92] По другим оценкам, количество лоббистов в Брюсселе составляет 30 000 человек.^[93] Суммарный бюджет лоббистов предположительно составляет 60-90 миллиардов евро в год.^[94]

Как уже отмечалось выше, среди лоббистов представлены различные сегменты общества, среди них:^[95]

• 70% представителей бизнеса;

• 20% представителей регионов, городов и международных организаций;

• 10% некоммерческих организаций.

В целом они являются сотрудниками более 5 000 групп давления, работающих в Брюсселе.^[96] Если провести более тщательный анализ, то структура будет выглядеть примерно следующим образом: ^[97]

• шюзы промышленников и предпринимателей Европейского Союза и государств-членов (представляют различные сектора экономики: табачная промышленность, сельское хозяйство, машиностроение и т.д.) - около 5 000 сотрудников;

• отдельные компании, имеющие собственные офисы в Брюсселе, - около 2 000 сотрудников;

• адвокатские бюро, включающие юристов, специализирующихся на праве ЕС, - около 2 500 сотрудников;

• консалтинговые агентства, занимающие вопросами взаимоотношениями со структурами ЕС (в основном занимаются представлением интересов

компаний, союзов промышленников и предпринимателей и некоммерческих организаций), - всего около 1 300 сотрудников;

• европейские профсоюзы - около 100 сотрудников;

• представители регионов и городов - около 1 500 сотрудников;

• некоммерческие организации, работающие в сфере охраны окружающей среды, культуры, защиты людей с ограниченными возможностями и представляющие организации защиты прав потребителей - около 4 000 сотрудников;

• исследовательские центры - около 300 сотрудников.

Тем не менее, данные цифры являются приблизительными, так как не учитывают некоторых данных. Например, не берутся в расчет сотрудники лоббистских компаний, работающих в сфере представления интересов в Брюсселе, но постоянно находящихся на территории государств-членов, резидентом которых являются. Если учесть данных лиц, то, по оценкам некоторых ученых, количество лоббистов, работающих не на постоянной основе в Брюсселе, достигает 100 000 человек, а это в среднем около 4 000 человек в каждом государстве-члене.^{[98] [99] [100]}

Как мы видим из приведенных выше цифр, бизнес представлен намного шире, чем, например, организации по охране окружающей среды. И, безусловно, остается очевидным, что корпорации имеют несравненно больше собственных финансовых ресурсов, чем некоммерческие организации. Правда, вопрос о соотношении затраченных средств и эффективности лоббирования остается открытым, в связи с тем, что, согласно ряду исследований, прямой зависимости здесь не обнаружено.^{99 100} Тем не менее, это деньги предоставляют возможность привлечения адвокатских бюро, исследовательских центров и консалтинговых агентств, осуществления дорогостоящих экспертизы и исследований, размещения рекламы в СМИ и т.д., следовательно, появляется намного больше возможностей для активного отстаивания своих интересов в Брюсселе.

Однако, у некоммерческих организаций, представляющих интересы общества и его отдельных групп, есть свои преимущества, которые активно используются в деятельности:

1) определенная моральная фора, зачастую недоступная для корпораций. Она заключается в том, что имидж организаций, занимающихся, например, охраной окружающей среды, в целом несравненно выигрывает по сравнению с лоббистами, скажем, от химической промышленности. Это объясняется просто - они представляют интересы обычных людей, общества в целом, а, следовательно, каждого гражданина Евросоюза, защищают права меньшинств и т.д. Их отграничение от остальных выражается порой в самых незначительных вещах, например, в черной горизонтальной линии^[101] в списке зарегистрированных лоббистских организаций в ЕС, отделяющей «хороших парней» от «плохих». Соответственно, их аргументы изначально звучат более убедительно, чем, например, табачных компаний, отстаивать интересы которых с данной точки зрения значительно сложнее;

2) данные компании имеют намного больше возможностей для мобилизации общественных сил и организации протестных движений, способных оказывать влияние на деятельность политиков;

3) дабы поддержать определенный баланс сил, представляющих свои интересы в институтах ЕС, Европейская Комиссия финансирует целый ряд организаций, в том числе, некоммерческих. Конечно, данная финансовая помощь доступна не всем, осуществляется через систему грантов,^[102] и её ещё необходимо получить. Тем не менее, учитывая то, что извлечение прибыли не является основной целью деятельности данных организаций и они существуют, в первую очередь, за счет добровольных пожертвований, размер которых, безусловно, не всегда достаточен, власти ЕС осуществляют очень важную поддержку таких образований и способствуют формированию гражданского общества.

Распределение происходит в следующих пропорциях:^[103]

В общих чертах уже было сказано о различных видах лоббирования: осуществление экспертиз и последующее их предоставление

государственным служащим, убеждение еврочиновников в необходимости тех или иных реформ, формулировок и т.д. Всё это представляет собой так называемое «Lobbying de salons» (фр. «лоббирование в приёмных»). Именно данная деятельность вызывает в обществе определенную озабоченность и именно её пытаются урегулировать. Если рассматривать lobbying de salons с позиции лоббиста, то оно осуществляется при помощи следующих средств:

1) Знакомства. Брюссель - это «маленькая деревня», где в сфере

представления интересов люди неплохо друг друга знают,

соответственно, налаженные связи помогают. При этом важным является понятие деловой репутации, благодаря чему система довольно успешно работает. Безусловно, необходимо учитывать, что для того, чтобы иметь эти самые связи, их, в первую очередь, необходимо приобрести, чему способствует относительная открытость Европейских Институтов и их сотрудников;

2) Сбор и обработка информации. Осуществляется за счет постоянного отслеживания происходящих событий в Брюсселе и в других странах ЕС;

3) Выражение своей позиции. Позиция лоббиста раскрывается в ходе бесед с журналистами и при помощи других возможностей СМИ, подготовки всевозможных документов, организации круглых столов, семинаров и т.п.

Если данные правила выразить формулой, то существует так называемый закон трёх R «the right argument, to the right person, at the right moment» (правильный аргумент, правильному человеку, в подходящий момент). Правда параллельно действует также правило трех B, определяющих лобби «Booze, blonds and bribes»^[104] (выпивка, блондинки и взятки), но это уже относится исключительно к сфере коррупции и должно рассматриваться с точки зрения уголовного права.

Второй подвид лоббирования, о котором в данной работе пока практически ничего не сказано, так как он не является объектом исследования, но о котором всё же представляется важным упомянуть в связи с тем, что информация о нем встречается довольно часто в специальной литературе, а, следовательно, без раскрытия хотя бы минимальной информации о нем исследование нельзя считать полным. Это так называемый «Lobbying de terrain» (фр. «лоббирование на земле») или, как его ещё называют, «Grassroots lobbying». Данный подвид продвижения интересов не подлежит прямому регулированию, в связи с тем, что представляет собой мобилизацию определенных слоев общества, которые в дальнейшем осуществляют всевозможные гражданские акции, в том числе забастовки, демонстрации, блокады дорог и др.

Выше уже отмечалось, что данные способы доступны, в первую очередь, некоммерческим организациям, в связи с тем, что морально им легче найти поддержку среди населения, особенно активной молодежи и студентов. Но, тем не менее, данную деятельность можно пронаблюдать со стороны различных субъектов.

Наиболее легальные действия осуществляются посредством профсоюзов, одной из основных целей создания которых как раз и является выражение общей воли сотрудников определенной отрасли (количество которых может насчитывать десятки тысяч) и затем отстаивания своих интересов, в том числе при помощи забастовок, причем на вполне законных основаниях.

Однако подобными вещами могут оперировать и коммерческие структуры, в первую очередь, крупные промышленники, манипулирующие возможностью закрытия предприятия, его переносом в другой регион или страну, или значительного сокращения штата, что неизбежно ведет к увеличению безработицы в определенном регионе или государстве в целом. Заявления о подобных действиях провоцируют акции протеста, вынуждающие

государство предоставлять налоговые послабления, льготные кредиты и т.п. с целью поддержания предприятия «на плаву».

На практике возможны и, более того, наиболее эффективны, сочетания двух приемов, т.к. аргументы, дополненные демонстрациями, выглядят более убедительно. В целом, продвижение интересов в рамках определенного конкретного вопроса можно назвать «лоббистской компанией».

В настоящее время, основной целью лоббистов в Брюсселе являются Европейская Комиссия и Европейский Парламент. Это объясняется объемом полномочий, который принадлежит этим двум институтам.

Существуют разные стратегии лоббирования, характеризуемые различиями в горизонтальной и вертикальной плоскостях.

Если взять в качестве примера Европейскую Комиссию, то основной целью лоббистов здесь являются различные Генеральные Комиссариаты, занимающиеся деятельностью в конкретной области. В зависимости от сферы деятельности, комиссариаты привлекают представителей различных групп, а также разнится количество лоббистов, представляющих свои интересы. Можно привести следующие цифры, касающиеся некоторых комиссариатов :^[105]

С точки зрения иерархии, лоббисты в большинстве своём оказывают влияние на сотрудников Европейской Комиссии, работающих на более низких уровнях. Это объясняется тем, что данные сотрудники осуществляют непосредственно разработку различных документов, в то время, как сотрудники с более высоким положением выполняют координационные функции, а, следовательно, только задают направление, но меньше вникают в детали. При этом, учитывая их статус, доступ к ним со стороны лоббистов более затруднителен, чем к большинству служащих Европейской Комиссии.^[106]

Также в процессе осуществления контактов учитываются личностные критерии лоббируемого, такие, как национальность, политическая принадлежность и личное знакомство.^[107]

В Брюсселе в качестве лоббистов зарегистрированы также лоббисты из России и некоторых других стран СНГ. Российские компании представляют в первую очередь энергетический сектор экономики. Также существует ряд компаний, не являющихся резидентами Российской Федерации, но имеющих свои представительства на территории России. Например, подобным примером является норвежская компания Bellona, осуществляющая деятельность в области охраны окружающей среды и также зарегистрированная в качестве лоббиста.

Некоторые компании, ярчайшим примером которых до недавних пор являлся ОАО «Г азпром», напрямую не зарегистрированы в качестве лоббиста ни в Европейском Парламенте, ни в Европейской Комиссии, но продвигают свои интересы через специальные агентства, например, через G+ Europe.^[108]

С точки зрения того, как выглядит лоббирование российских компаний в ЕС, интересно упомянуть статью^[109] Юрия Лаврова, являющегося одним из

руководителей «ЛУКОЙЛ» Бельгия и занимающегося контактами с институтами ЕС.

В ней изложено, что приоритетными направлениями развития корпоративных связей являются:

• сохранение высокого имиджа компании;

• обеспечение должной транспарентности деятельности «ЛУКОЙЛа»;

• мониторинг законотворческого процесса в области ТЭК;

• анализ политики конкуренции на рынках ЕС;

• заблаговременное выявление экологических требований к нефтегазовому бизнесу.

А также достаточно подробно описываются направления сотрудничества и способы продвижения интересов компании в Европе.

В первую очередь, это участие во всевозможных форумах и программах, комитетах, что включает в себя и постоянные контакты с Межпарламентским комитетом сотрудничества ЕС - Россия, который «ЛУКОЙЛ» стремится своевременно и объективно информировать о своей текущей деятельности и её перспективах, инновациях в области производства и технологий, обеспечении экологической безопасности, социальной ответственности. И организации посещений депутатами Европарламента объектов компании, как, например, нефтяную платформу компании в Каспийском море.

Также это ответные визиты в Брюссель руководства «ЛУКОЙЛа», традиционно включающие в свой график посещение Европейского Парламента и встречи с профильными комиссарами Европейской Комиссии, отвечающими за вопросы энергетики, экологии, торговли и конкуренции.

На экспертном уровне сотрудничество с Еврокомиссией осуществляется путём участия компании в трёх тематических группах, работающих в рамках Энергетического диалога ЕС - Россия. И многие другие.

Сотрудничество «ЛУКОЙЛа» с Европейским Союзом включает не только узкопрофессиональную тематику. Так, в апреле 2010 года в

Европарламенте прошёл Первый европейский русский молодёжный форум, на котором был представлен опыт работы компании с молодёжью. «ЛУКОЙЛ Бельгия» регулярно получает приглашения от ведущих бельгийских университетов, готовящих специалистов для структур ЕС и транснационального бизнеса, выступить по энергетической тематике. Такие выступления позволяют вести лоббирование на ранних стадиях, знакомя студентов и аспирантов со стратегией деятельности «ЛУКОЙЛа» в России и за рубежом, особенностями ведения нефтяного бизнеса в странах Евросоюза.

В целом можно отметить, что данная компания является положительным примером в плане отстаивания своих интересов в Единой Европе. Это можно понять, не только изучив определённые материалы, но и просто проехав по Европе и обратив внимание на обилие заправочных станций со знакомым отечественным логотипом.

К сожалению, на данный момент в ЕС в качестве лоббистов официально зарегистрировано всего 5 российских компаний, и, как показали взятые в рамках исследования интервью с ответственными лицами, не все они удачно осуществляют свою деятельность в Брюсселе.