19.1. Основные международноправовые принципы и подходы в сфере охраны окружающей среды

Международно-прав о вые основы охраны окружающей среды (или международное природоохранное право) представляют собой систему принципов и норм, регулирующих деятельность субъектов международного права в сфере рационального использования природных ресурсов и сохранения благоприятных условий жизни на Земле в интересах нынешнего и будущих поколений.

Сегодня в обществе сформировалось понимание того, что так называемые экологические проблемы (истощение природных ресурсов, загрязнение водных объектов, усложнение проблем, связанных с обращением с отходами, и др.) нужно рассматривать не как проблемы сами по себе, но как результат антропогенной деятельности, управления, ориентированного прежде всего на достижение сугубо экономических выгод. Принципы, подходы современного международного экологического права, как и национального права многих государств, направлены не только на сохранение окружающей среды, но в конечном счете на формирование модели хозяйствования, гармонично отражающей экономические, социальные и экологические интересы общества.

К числу основных правовых начал в этой области можно отнести следующие.

Принцип устойчивого развития — является одним из основополагающих принципов международного экологического права. Впервые данная концепция выдвинута в 1980 г. во Всемирной стратегии охраны природы, разработанной по инициативе ЮНЕП, Международного союза охраны природы и Всемирного фонда дикой природы. Идея устойчивого развития была сформулирована, как

известно, в 1987 г.

социальный аспекты в большей степени, нежели на экологический. В самом определении нет упоминания окружающей среды. Однако первостепенное значение сохранения природы для развития человеческого общества в долговременной перспективе подразумевается. Развитие не имеет пределов в смысле материальном, но существуют объективные пределы, превышение которых грозит экологической катастрофой.

Понятие «устойчивого развития» широко используется, однако единого акта, содержащего развернутое изложение его юридического содержания, нет. Повестка дня на XXI век, принятая на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г., установила всеобъемлющий глобальный подход к обеспечению устойчивого развития и учредила Международную комиссию по устойчивому развитию (МКУР), которой принадлежит особая роль в деле оценки задач глобализации, связанных с процессом устойчивого развития. Она выполняет свои функции в координации с другими вспомогательными органами ЭКОСОС и разрабатывает в рамках своего мандата рекомендации для ЭКОСОС. МКУР занимается вопросами, которые имеют решающее значение для достижения целей устойчивого развития; содействует осуществлению политики, предусматривающей комплексный учет экономических, социальных и экологических аспектов устойчивого развития.

Поскольку Повестка дня должна реализовываться в основном государствами и финансироваться за счет государственного и частного секторов самих государств при поддержке, по мере необходимости, со стороны ООН, финансовым механизмом осуществления Повестки дня развитых стран стал целевой показатель, предусматривающий выделение 0,7% ВНП на оказание финансовой помощи в целях развития (который на самом деле снизился с 0,33% в 1992 г.

Важным этапом на пути к «Рио+ 10» стала проведенная в сентябре 2000 г. Специальная сессия ГА ООН (Ассамблея тысячелетия) . Среди восьми основных целей, обозначенных в Декларации, которую приняла данная сессия ГА ООН, выделена и цель охраны окружающей среды. Заявлено о поддержке принципов устойчивого развития, т.е. вся экологическая деятельность должна придерживаться этики бережного и ответственного отношения к природе. Основными областями деятельности согласно Декларации являются: обеспечение вступления в силу Киотского протокола; сохранение всех типов лесов; реализация Конвенции о биологическом разнообразии и Конвенции о борьбе с опустыниванием; рациональная эксплуатация водных ресурсов и справедливый доступ к воде; усиление сотрудничества в целях сокращения числа и последствий стихийных бедствий и антропогенных катастроф; обеспечение свободного доступа к информации

о геноме человека.

В 2002 г. в Йоханнесбурге состоялся Всемирный саммит по устойчивому развитию. На саммите приняты два документа: «Политическая декларация» (Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию) и «План выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию». Основное внимание в документах уделено решению социальных вопросов для достижения устойчивого развития — искоренению бедности, развитию здравоохранения, и особенно таких вопросов, как санитария, включая обеспечение чистой водой.

ТЕОРИЯ

Идея устойчивого развития получила концептуальное развитие в правовой науке65. В юридической литературе можно найти интегрированное изложение принципов использования и сохранения природных ресурсов, отражающее доджное применение принципа устойчивого развития. Оно включает следующие основные положения: 1)

признание права человека на окружающую среду, отвечающую требованиям, необходимым для поддержания жизни и благосостояния; 2)

государства должны признать принцип равных прав нынешнего и будущих поколений (intergenerational equity) на использование окружающей среды и природных ресурсов; 3)

сохранение природы предполагает управление пользованием (management of use) окружающей средой и природными ресурсами таким образом, чтобы обеспечить их наилучшее устойчивое использование в интересах настоящего поколения, сохранив вместе с тем возможности ресурсного потенциала для обеспечения потребностей будущих поколений. Этот принцип должен быть неотъемлемым элементом процесса планирования; 4)

ценные экосистемы и природные процессы биосферы должны подлежать сохранению, что, в свою очередь, неотделимо от сохранения биологического разнообразия; 5)

государства должны принять достаточно высокие стандарты защиты окружающей среды и с их учетом осуществлять мониторинг состояния окружающей среды; соответствующие данные должны публиковаться в открытой печати; 6)

в тех случаях, когда деятельность может привести к существенному воздействию на окружающую среду или состояние природных ресурсов, до принятия решения об осуществлении такой деятельности должна быть проведена процедура оценки воздействия на окружающую среду; 7)

государства и лица, которые, вероятнее всего, будут подвержены воздействию указанной в п. 6 деятельности, должны быть заблаговременно информированы о проекте и должны иметь доступ к соответствующим административным и судебным органам для юридической защиты своих прав; 8)

государства должны сотрудничать в продвижении концепции устойчивого развития; наиболее развитые государства должны оказывать помощь государствам развивающимся; 9)

с учетом того, что многие природные объекты и ресурсы имеют транснациональный и глобальный характер, они должны использоваться государствами на разумной и справедливой основе, при этом государства должны стремиться предотвращать причинение существенного трансграничного вредного воздействия на окружающую среду.

Принцип международного природоохранного сотрудничества изложен в Стокгольмской декларации 1972 г.

Последствия принимаемых решений для окружающей среды и человека далеко не всегда можно предвидеть. Это явилось первопричиной формирования в 80-е гг. XX в. и в национальных правовых системах, и в международном праве принципа предосторожности. Следует отметить, что в международно-правовых актах, документах Европейского Сообщества, в национальных правовых актах используются разные словосочетания: принцип предосторожности (precautionary principle), осторожный подход (precautionary approach), меры предосторожности (precautionary measures), принцип осторожного подхода. Становление этого принципа связано с осознанием той опасности для природы и в конечном счете человека, которую таит ограниченность научных данных о последствиях антропогенного воздействия на окружающую среду. Прогнозирование последствий воздействия хозяйственной деятельности на окружающую среду, предотвращение или минимизация экологического ущерба от такой деятельности — проблема многоплановая.

Кристаллизация правового содержания принципа предосторожности в контексте экологических рисков берет начало в 70-е гг. XX в. Ключевая идея разработанного принципа предосторожности заключалась в том, что вмешательство государства необходимо в ситуациях, когда существует потенциальная серьезная и неотвратимая угроза здоровью людей и состоянию окружающей среды и нужно предпринять меры, чтобы снизить эту назревающую опасность еще до того, как будут получены неопровержимые доказательства возможного вреда, принимая при этом во внимание возможную цену и положительные результаты принятия таких мер или отказа от них.

В настоящее время правовое содержание принципа предосторожности постоянно обогащается. Оно формируется на основе международного права и с учетом национального законодательства. На международном уровне принцип предосторожности был впервые сформулирован ОЭСР в Декларации третьей конференции по защите Северного моря 1990 г. Согласно этому документу отсутствие точных научных знаний не может быть основанием для отказа от принятия мер в целях предотвращения значительного или необратимого экологического вреда. Участники третьей кон ференции по Северному морю заявили о применении принципа предосторожности (precautionary principle), конкретно — о готовности принимать меры, чтобы избежать потенциально разрушительного воздействия на морскую среду токсичных веществ, даже в тех случаях, когда нет научных данных, подтверждающих причинную связь между сбросами этих веществ и таким воздействием.

Хотя используемые в международно-правовых актах формулировки различны, однако суть одна и та же: она выражена в принципе 15 Декларации по окружающей среде и развитию (1992 г.). В соответствии с принципом 15 Декларации в целях «защиты окружающей среды государствами согласно их возможностям широко применяется осторожный подход (the precautionary approach). В тех случаях, когда существует угроза нанесения серьезного или невосполнимого ущерба, нехватка полных научных данных не должна служить причиной отсрочки принятия дорогостоящих мер по прекращению деградации окружающей среды». Подобное положение можно найти в Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г., где само понятие «принцип предосторожности» (или «принцип осторожного подхода») не использовано, однако выражена его суть: в тех случаях, когда существует угроза значительного сокращения или утраты биологического разнообразия, отсутствие неоспоримых научных фактов не должно служить причиной отсрочки принятия мер для устранения или сведения к минимуму такой угрозы.

В настоящее время принцип предосторожности широко применяется в контексте защиты морской среды от загрязнения, изменения климата, опасных отходов и т.д. (в частности, в Конвенции о защите Северо-Восточной Атлантики 1992 г.; Монреальском протоколе о веществах, разрушающих озоновый слой, 1987 г., и др.). Например, в Рамочной конвенции об изменении климата 1992 г. содержится положение о принятии сторонами мер предосторожности, для того чтобы предвидеть, предотвращать и уменьшать причины изменения климата и смягчать их отрицательное воздействие. Договорным источником, подробно раскрывающим содержание принципа предосторожности или осторожного подхода применительно к конкретной сфере регулирования, является Соглашение 1995 г. об осуществлении положений Конвенции по морскому праву 1982 г., которые касаются трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб. В Соглашении содержится обязательство государств-участников применять осто рожный подход, а также специальная статья «Применение осторожного подхода», в которой сформулированы сфера и цель его применения — сохранение морских живых ресурсов, управление ими и их использование, чтобы защитить морские живые ресурсы и сохранить морскую среду.

Принцип предотвращения трансграничного ущерба окружающей среде запрещает такие действия государств в пределах их юрисдикции или контроля, в результате или посредством которых может быть нанесен ущерб национальным системам окружающей среды других государств, а также системам окружающей среды в районах общего пользования. Он закреплен в Стокгольмской декларации 1972 г., а позднее перенесен в ряд других документов, в том числе в Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г. и Венскую конвенцию об охране озонового слоя 1985 г.

Принцип ответственности за ущерб окружающей среде. Определение и оценка экологического ущерба — один из ключевых аспектов проблемы ответственности в сфере природопользования. Его решение зависит от уровня естественнонаучных и технических знаний, экономических интересов, многих других факторов. В праве учитывается тот ущерб, который имеет социальную значимости и который осознается обществом как ущерб. В этом смысле правовое содержание понятия ущерба окружающей среде зависит не только от уровня развития так называемого природоохранного, но и других областей права, регулирующих хозяйственную жизнь, обеспечивающих личные права граждан, что обусловлено экономическими интересами и многими другими факторами.

Сама концепция ущерба окружающей среде весьма неоднозначна. Ущерб окружающей среде обычно рассматривается как ущерб собственности и оценивается экономическими показателями. Они могут включать рыночную стоимость, уменьшение доходов, моральный вред, снижение эстетической или научной ценности. При таком «экономическом подходе» возникают сложности при решении вопросов ответственности за ущерб дикой флоре и фауне, которые не используются и не имеют рыночной стоимости, а также экосистемам или ландшафтам, экономическую стоимость которых установить сложно. Кроме того, когда речь идет об ущербе природной среде, для права очень сложно определить такие понятия, как минимальный ущерб, долговременный І характер, причинная связь, отдаленные последствия ущерба, необ- ! ратимый характер.

Возрастание роли ответственности за правомерную деятельность в сфере природопользования объясняется, в частности, следующими конкретными причинами: —

производственные процессы становятся технически все более сложными и нередко весьма трудно доказать, что ущерб, являющийся результатом какого-либо происшествия, был вызван нарушением правовых норм. В этих случаях истцы могут получить возмещение на основе компенсационной ответственности, что избавляет их от бремени доказывания; —

в отношении некоторых видов деятельности (в том числе и тех, которые считаются опасными) хотя и существует малая вероятность возникновения инцидента и нанесения ущерба66, однако в случае, если инцидент произойдет, то последствия могут быть чрезвычайно тяжелыми, а ущерб — существенным. Исходной точкой является мнение о том, что тот, кто занимается такой деятельностью и получает соответствующие экономические выгоды, должен быть готов возместить

: причиненный ущерб; —

введение компенсационной ответственности может оказать положительное влияние на вопросы охраны окружающей среды, повысить эффективность превентивных мер: когда известно, что за ущерб, причиненный деятельностью, придется нести ответственность, можно предположить, что будут приняты дополнительные меры предосторожности67.

Важность разработки норм об ответственности за правомерную деятельность как на национальном, так и международном уровне была отмечена, в частности, в Гаагских рекомендациях по международному праву окружающей среды, сформулированных на между-

народной конференции в августе 1991 г. накануне Конференции в Рио-де-Жанейро. В этом документе подчеркивалось значение регулирования вопросов ответственности на национальном уровне, в том числе и для обеспечения выполнения международно-право- вых норм в природоохранной сфере. В отдельном положении предусматривалась обязанность государств обеспечить как на международном, так и национальном уровне режим строгой ответственности в целях возмещения ущерба окружающей среде, применимый и для юридических и для физических лиц. Это связано с тем, что ущерб, наносимый окружающей среде, не может ограничиваться государственными границами. Таким образом, необходимо принимать правовые меры в отношении компенсационной ответственности на международном уровне, особенно в том, что касается так называемой опасной деятельности, способной нанести серьезный ущерб, который может охватить большие пространства и носить трансграничный характер. Кроме того, следует учитывать, что у лица, понесшего ущерб в результате инцидента с трансграничным воздействием, могут возникнуть трудности в получении возмещения. Для предотвращения таких трудностей необходима гармонизация правовых подходов на международном уровне.

На международном уровне принцип «загрязнитель платит» (или, точнее, «загрязняющий платит») был сформулирован в 1972 г. в документе ОЭСР68: государства-члены пришли к соглашению, что субсидии не должны предоставляться на цели борьбы с загрязнением, эти расходы должны быть возложены на самих «загрязняющих», а в конечном счете — на потребителей. Другими словами, стоимость законодательно установленных мер на борьбу с загрязнением должна быть отражена в стоимости соответствующих товаров или услуг. Это соглашение преследовало две основных цели: во-первых, возложить на «загрязняющих» обязанность по поддержанию окружающей среды в приемлемом состоянии; во-вторых, избежать неких перекосов в международной торговле или недобросовестной конкуренции. В 1974 г. ОЭСР выработала Рекомендации по применению принципа «загрязняющий платит», в которых подтвердила его ключевой характер и подчеркнула, что государства-члены должны прилагать усилия к единообразному его применению. Аналогичный подход нашел отражение и в рекомендациях 1989 г. о применении принципа «загрязняющий платит» в случае аварийного загрязнения69: стоимость мер, направленных на ликвидацию такого загрязнения, должна быть затем взыскана с того, кто привнес загрязнители.

Наибольшее развитие принцип «загрязняющий платит» получил в документах Европейского Сообщества: он закреплен в Едином Европейском Акте и Маастрихтском договоре. На практике различаются два вида реализации указанного принципа. В первом варианте принцип «загрязнитель платит» применяется путем установления определенного вида налогов и использования части аккумулированных таким образом средств в природоохранных целях.

Во втором варианте, получившем развитие недавно, устанавливается ответственность за ущерб окружающей среде, при этом риск возлагается на ту сторону, чья деятельность приводит к такому ущербу. В частности, речь идет об опасных видах деятельности, которые допускаются, поскольку приносят определенные блага обществу (например, атомные электростанции). Возлагаемая в таких случаях ответственность не зависит от вины.

Принцип запрета военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду отражает обязательство государств не прибегать к указанным видам воздействия на природную среду, которые имеют долгосрочные или серьезные последствия, в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда любому другому государству. Существует целый ряд документов, в которых содержатся нормы, защищающие природную среду во время войны. К их числу относятся: IV Гаагская конвенция о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. и Приложение к ней; Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны 1949 г. и Дополнительный протокол I к ней 1977 г.; Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977 г.; Конвенция о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия, которые могут считаться наносящими чрезмерные повреждения или имеющими неизбирательное действие, 1980 г.

Статья 35 Дополнительного протокола I закрепляет принцип защиты окружающей среды и подчеркивает запрет применять методы или средства ведения военных действий, которые имеют своей целью причинить или, как можно ожидать, причинят долговременный и серьезный ущерб природной среде. Запрещается причинять ущерб природной среде в качестве репрессалий, а также превращать окружающую среду как таковую в объект нападения.

Конвенция 1977 г. стала первым международно-правовым договором, который направлен на предотвращение использования сил природы в качестве оружия ведения войны. Речь идет о качественно новом способе ведения военных действий, отличающемся крайне неизбирательным характером. В Конвенции говорится о запрещении антропогенного воздействия посредством преднамеренного вмешательства в естественные процессы. Государства-участники обязуются не прибегать к использованию средств воздействия на природную среду в военных или иных враждебных целях в качестве способов разрушения, нанесения ущерба или причинения вреда. (Объектами воздействия здесь могут выступать не только природные ресурсы, но также вооруженные силы и гражданское население.)

Основное значение имеет понятие «враждебное использование», которое указывает на необходимость наличия враждебной цели при осуществлении таких действий. Но не всякое враждебное использование подлежит запрету, а только такое, которое имеет «долгосрочные или серьезные последствия». Любого из этих критериев достаточно для того, чтобы считать использование тех или иных средств воздействия на природную среду неправомерным.

Запрещается такое использование средств воздействия на природную среду, которое одновременно является и враждебным и вызывает разрушения, наносит ущерб, превышающий определенный порог, установленный Конвенцией. Вне запрета остается использование средств воздействия в невраждебных, мирных целях, даже если оно может вызвать вредные последствия, превышающие этот порог. Допускается использование таких средств в военных или иных враждебных целях при условии, что результаты использования будут ниже установленного порога.

Третий протокол о запрещении или ограничении применения зажигательного оружия к Конвенции 1980 г. запрещает превращать леса и другие виды растительного покрова в объект нападения с применением зажигательного оружия.