11.12. Механизмы универсального сотрудничества и контроля в области защиты прав человека

Механизмы универсального сотрудничества государств в • области прав человека представляют собой способы взаимодействия по созданию специальных органов и процедур в рамках универсальных международных организаций.

Сотрудничество в области прав человека в рамках ООН. Осуществление международного сотрудничества в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии является одной из целей ООН, закрепленных в ст. 1 Устава ООН. Компетенция ООН в данной области подтверждается ст. 55 Устава ООН, а ст. 56 закрепляет обязанность всех членов ООН для достижения данных целей предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с ООН. Устав ООН налагает обязательства проводить исследования и давать рекомендации в целях содействия международному сотрудничеству в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и осуществления прав человека на ГА ООН (п. lb ст. 13) и ЭКОСОС (ст. 62, 68), наделяя данные органы соответствующей компетенцией; а также причисляет поощрение уважения прав человека к основным задачам системы опеки (ст. 76).

Генеральная Ассамблея ООН ежегодно на своих сессиях в рамках Третьего комитета, специально занимающегося правами человека, а затем на пленарных заседаниях принимает большое число резолюций, имеющих рекомендательный характер, но обладающих значительным морально-политическим эффектом.

эти акты становятся базой для дальнейшей разработки международных договоров.

В качестве вспомогательного органа ГА ООН действует Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, основная задача которого состоит в защите прав данной категории лиц.

ЭКОСОС в 1946 г. в соответствии со ст. 68 Устава ООН создал Комиссию ООН по правам человека в качестве своей «функциональной комиссии». Основные функции Комиссии состояли в проведении исследований, разработке международно-правовых актов по правам человека (осуществлении кодификации и прогрессивного развития данной отрасли международного права), рассмотрении нарушений прав человека, представлении рекомендаций ЭКОСОС. В рамках Комиссии действовали различные рабочие группы (по праву на развитие, по проекту Декларации о правах коренных народов, по насильственным исчезновениям, по произвольному задержанию, по проблемам расовой дискриминации лиц африканского происхождения и др.).

В июне 2006 г. Комиссия по правам человека была упразднена. Вместо нее был учрежден новый вспомогательный орган ГА ООН — Совет по правам человека. Он осуществляет свою деятельность на основании мандата, возложенного на него ГА ООН в соответствии с резолюцией 60/251 от 15 марта 2006 г. В состав Совета входят 47 государств, представляющих региональные группы государств и избираемых сроком на три года ГА ООН на основе справедливого географического распределения (Африка — 13 государств, Азия —

13 государств, Восточная Европа — 6, страны Латинской Америки и Карибского бассейна — 8, Западная Европа и другие — 7).

В компетенцию Совета по правам человека входит: поощрение уважения и защиты прав человека; подготовка рекомендаций государствам и органам системы ООН в отношении ситуаций, связанных с систематическими и массовыми нарушениями прав человека; координация деятельности ООН в области защиты прав человека; обеспечение выполнения государствами международных обязательств в области прав человека; проведение универсального периодического обзора выполнения государствами обязательств в области прав человека и др.

Совет по правам человека устанавливает собственные правила процедуры и проводит не менее трех регулярных сессий в год продолжительностью по 10 недель каждая. Совет может проводить специальные сессии по требованию одного из государств-членов, если оно будет поддержано 1/3 государств — членов Совета.

В рамках Совета действуют процедуры, касающиеся соблюдения и защиты прав человека, на которые следует обратить особое внимание: процедура рассмотрения жалоб (ранее «Процедура 1503»), специальные процедуры и универсальный периодический обзор.

Первая процедура должна была быть подвергнута пересмотру Советом с целью повышения ее эффективности согласно резолюции ГА ООН об учреждении Совета. В соответствии с резолюцией Совета 5/1 была учреждена новая процедура рассмотрения жалоб, которая разрабатывалась на основе резолюции ЭКОСОС о «Процедуре 1503». Процедура подразумевает получение сообщений о нарушении прав человека в любой части мира и при любых обстоятельствах. В соответствии с резолюцией были учреждены две группы: рабочая группа по сообщениям (выносит решение о приемлемости сообщений и оценивает их содержание, передает приемлемые сообщения второй рабочей группе вместе с рекомендациями) и рабочая группа по ситуациям (представляет Совету доклад о нарушениях прав человека и свои рекомендации по дальнейшим действиям). Окончательное решение по сообщению остается за Советом.

Механизм так называемых специальных процедур был учрежден Комиссией по правам человека. При проведении специальных процедур затрагивается ситуация с правами человека в какой-либо конкретной стране (мандат по конкретной стране (country mandate)) или специфические вопросы в какой-либо области, например право на образование, торговля детьми, свобода слова и т.д. (тематический мандат (thematic mandate)). Данные процедуры предполагают ведение различных видов деятельности: исследований, предоставление ответов на индивидуальные жалобы.

Что касается универсального периодического обзора (УПО), то его суть состоит в том, что Совет оценивает на регулярной основе положение с соблюдением прав человека в государствах-членах и дает рекомендации. Предполагается, что периодичность обзора для первого цикла составит четыре года. Это — проведение обзоров по 48 государствам в год на трех сессиях рабочей группы двухнедельной продолжительности каждой.

За несколько месяцев до начала обзора государства должны представить национальный доклад о соблюдении прав человека. Доклад составляется на основе общих указаний по подготовке информации в соответствии с УПО. Кроме того, Управление Верховного комиссара ООН по правам человека готовит по каждому государству краткую сводку информации по материалам договорных органов по правам человека, специальных процедур Совета и других источников. Затем специально созданная группа из представителей всех государств — членов Совета рассматривает эти документы, задает вопросы проверяемому государству и дает рекомендации.

Порядок проведения универсального периодического обзора является следующим. Обзор проводится в одной рабочей группе, возглавляемой Председателем Совета и состоящей из 47 государств — членов Совета. Состав делегации будет определяться каждым государством-членом. В обзоре, в том числе в интерактивном диалоге, могут участвовать государства-наблюдатели, а заинтересованные стороны могут присутствовать при проведении обзора в рабочей группе. Для упрощения каждого обзора, в том числе подготовки доклада рабочей группы, создается группа из трех докладчиков (тройка), отобранных по жребию из числа членов Совета и от различных региональных групп. Интерактивный диалог между государством, проходящим обзор, и Советом происходит в рабочей группе. Докладчики готовят подборки тем или вопросов для их препровождения государству, проходящему обзор, чтобы оказать ему помощь в подготовке.

Следует отметить, что структура Совета по правам человека и механизмы, действующие в рамках Совета, не являются сформированными окончательно. По истечении пяти лет с момента своего учреждения Совет подготовит доклад ГА ООН о своей деятельности с целью принятия окончательного решения о структуре, принципах деятельности, компетенции, порядке работы Совета.

Важным органом ООН, занимающимся правами человека, является Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. Мандат Управления регулируется ст. 1, 13 и 55 Устава ООН, Венской декларацией и Программой действий, принятыми на Всемирной конференции по правам человека, проходившей с 14 по 25 июня 1993 г. в Вене, и впоследствии одобренными ГА ООН в ее резолюциях 48/121 и 48/141 от 20 декабря 1993 г. В связи с программой реформ ООН (А/51/950, п. 79) Управление Верховного комиссара ООН по правам человека и Центр по правам человека были сведены в одно Управление Верховного комиссара ООН по правам человека. Управление содействует обеспечению всеобщего осуществления всех прав человека, содействует развитию международного сотрудничества в вопросах прав человека, стимулирует и координирует действия в области прав человека в рамках всей системы ООН и т.д. Конкретным примером реализации данных общих задач Управления являются, в частности, функции, выполняемые им в связи с появлением новой процедуры в рамках Совета по правам человека, описанной выше. В настоящее время Управление выполняет функции секретариата Совета по правам человека. Таким образом, деятельность Управления продолжает играть важную роль в поощрении прав человека в рамках ООН.

Другой функциональной комиссией ЭКОСОС является Комиссия ООН по положению женщин, которая состоит из 45 членов, избираемых ЭКОСОС на основании принципа справедливого географического распределения.

Большое значение для защиты прав человека имеет взаимодействие ЭКОСОС с неправительственными организациями. ЭКОСОС на основании ст. 71 Устава ООН проводит надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, осуществляющими деятельность в области прав человека.

Совет Безопасности ООН имеет право в случае грубых и массовых нарушений прав человека принять необходимые меры для поддержания или восстановления международного мира и безо пасности, действуя в рамках глав VI и VII Устава ООН. Так, предметом обсуждения в Совете были нарушения прав человека в Южной Родезии, Намибии, ЮАР, Корее.

В рамках Секретариата ООН действует Департамент общественной информации (ДОИ), собирающий и распространяющий информацию о правах человека и поддерживающий связь с неправительственными организациями, действующими в области прав человека, многие из которых имеют ассоциированный статус при ДОИ.

Международный Суд ООН также внес вклад в защиту прав человека при разбирательстве ряда споров между государствами и вынесении некоторых консультативных заключений.

В решении 1970 г. по делу о компании «Барселона трэкшн» Суд признал, что принципы и нормы, касающиеся основных прав человека, являются обязательствами по отношению ко всему международному сообществу (erga onmes); любое государство может возбудить дело в защиту этих основополагающих прав и протестовать против их нарушения. В деле, касающемся юридических последствий для государств, вызываемых продолжающимся присутствием Южной Африки в Намибии (1971 г.), Суд постановил, что положения Устава ООН о правах человека порождают обязательства поощрять всеобщее соблюдение прав человека на основе недискрими- нации и что апартеид не совместим с этими обязательствами.

Кроме осуществления сотрудничества государствами посредством работы в главных и вспомогательных органах ООН, на универсальном уровне с 1945 г. были проведены две важные конференции по правам человека.

В 1968 г. в Тегеране по инициативе ООН в честь 20-летия со дня принятия Всеобщей декларации прав человека проходила Международная конференция по правам человека, результатом работы которой стало Воззвание Тегеранской конференции. В Воззвании отражены значение соблюдения прав человека членами международного сообщества, неделимость прав человека и озабоченность массовыми и грубыми нарушениями.

В 1993 г. в Вене состоялась Всемирная конференция по правам человека, в которой приняли участие более 170 государств. Конференция рассмотрела итоги, достигнутые в области прав человека, а также проблемы применения международно-правовых норм и эффективности механизма контроля ООН в данной области. По итогам работы Конференции была принята Венская декларация и Программа действий, отразившая общий подход государств, заключающийся в том, что «все права человека универсальны, неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны. Международное сообщество должно относиться к правам человека глобально, на справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием». Данный документ содержит ряд мер, необходимых для обеспечения соблюдения прав человека, например рекомендации ГА ООН о создании поста Верховного комиссара по правам человека, координации деятельности ООН, развитии обучения в области прав человека.

Особая заслуга в защите прав человека принадлежит специализированным учреждениям ООН (ЮНЕСКО, МОТ). В результате осуществления функций в рамках специализированных учреждений сложился особый механизм контроля, состоящий в целом из двух процедур: процедуры докладов и процедуры жалоб.

В ЮНЕСКО государства обязаны представлять доклады о мерах, предпринятых в соответствии с конвенциями и рекомендациями ЮНЕСКО, что закреплено в ст. VI.6 Устава ЮНЕСКО и подтверждается в самих конвенциях и рекомендациях. Доклады поступают в Секретариат, рассматриваются Комитетом по конвенциям и рекомендациям — постоянным вспомогательным органом Исполнительного совета, который готовит доклад Генеральной конференции. В 1978 г. решением Исполнительного совета ЮНЕСКО создана специальная процедура рассмотрения сообщений, переданных ЮНЕСКО отдельными лицами, группами лиц или неправительственными организациями, относительно несоблюдения прав, защита которых относится к компетенции ЮНЕСКО (права на образование; права участвовать в научном прогрессе и пользоваться его благами; права свободно участвовать в культурной жизни; права на информацию), а также тесно связанных с ними прав. Дела могут касаться как индивидуальных и единичных, так и массовых, систематических и грубых нарушений прав. Процедура рассмотрения таких дел является конфиденциальной и осуществляется Комитетом по конвенциям и рекомендациям. Затем эти вопросы подлежат публичному обсуждению в Исполнительном совете и на Генеральной конференции. Таким образом, данный механизм контроля не основывается на специальном договоре о его учреждении, а вытекает из членства государств в ЮНЕСКО (участия в Уставе), а также договоров, принятых в рамках ЮНЕСКО.

МОТ осуществляет контроль за соблюдением государствами обязательств, принятых по Уставу МОТ, а также конвенций и рекомендаций МОТ. В соответствии с Уставом МОТ государства — члены МОТ несут обязательство по представлению: 1) докладов по ратифицированным ими конвенциям; 2) докладов по ^ратифицированным ими конвенциям; 3) докладов по рекомендациям МОТ. Доклады рассматриваются Комитетом экспертов и Комитетом Конференции по применению конвенций и рекомендаций МОТ.

Процедура жалоб МОТ основана на подаче и рассмотрении: 1) представлений, касающихся соблюдения ратифицированных конвенций (могут подаваться профессиональными организациями трудящихся и работодателей); 2) жалоб относительно соблюдения ратифицированных конвенций (могут подаваться исключительно государствами — участниками соответствующих конвенций, но подобная процедура может быть инициирована Административным советом или делегатом Международной конференции труда); 3) жалоб о нарушении принципа свободы объединения; 4) жалоб о неисполнении обязательства по представлению конвенций и рекомендаций МОТ компетентным органам власти. В зависимости от того, к какому типу относится жалоба, инициируются различные процедуры рассмотрения (Трехсторонним комитетом Административного совета, Комиссией по расследованию Административного совета, Комитетом по свободе объединения). Возможности подать индивидуальную жалобу в рамках МОТ не предусмотрено.

Среди органов, занимающихся правами человека в рамках системы ООН, особое место занимают конвенционные органы, созданные в соответствии с рядом договоров (конвенций) ООН в области прав человека. Цель данных органов состоит в контроле за соблюдением государствами принятых обязательств по соответствующим конвенциям.

К настоящему моменту существует семь конвенционных (договорных, экспертных) органов в рамках системы ООН: 1)

Комитет по правам человека — создан в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 г.; 2)

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам — создан на основании резолюции ЭКОСОС 1985 г.; 3) Комитет по ликвидации всех форм расовой дискриминации — создан в соответствии с Международной конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.; 4)

Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин — создан в соответствии с Конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.; 5)

Комитет против пыток — создан в соответствии с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; 6)

Комитет по правам ребенка — создан в соответствии с Конвенцией о правах ребенка 1989 г.; 7)

Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей — создан в соответствии с Международной конвенцией о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.

Комитеты состоят из экспертов, действующих в личном качестве, избираемых государствами — участниками соответствующего договора. Контроль за соблюдением государствами принятых обязательств осуществляется комитетами посредством двух процедур: процедуры докладов и процедуры жалоб.

Доклады должны представляться государствами на рассмотрение комитетов в соответствующей форме и в соответствующие сроки. К сожалению, общей проблемой деятельности комитетов является непредставление или несвоевременное представление докладов, непредставление докладов в полном объеме, что нарушает нормальное функционирование данной процедуры контроля.

Жалобы о несоблюдении государствами принятых обязательств могут подаваться другими государствами — участниками договора, неправительственными организациями, отдельными лицами или группой лиц, что в каждом конкретном случае оговаривается в соответствующем договоре и его факультативных протоколах. Процедура рассмотрения комитетами жалоб не является судебной, но имеет большое политическое значение.

Как уже отмечалось выше, в ближайшее время предполагается учреждение двух новых экспертных комитетов.