<<
>>

Законы и подзаконные акты в современном государстве

Традиционный взгляд сверху вниз на демократическое управление предполагает, что законодательство определяет как цели, так и средства для их достижения, оставляя госслужащим минимальную свободу действий при создании рабочих документов и непосредственно в процессе их исполнения.

Уже в конце девятнадцатого столетия Артур Венн Дайси — главный проповедник «верховенства права» в Великобритании — опасался, что исполнительная власть государства всеобщего благосостояния превращает чиновников в законодателей и делает их неподотчетными для судов (частично из-за нежелания последних задним числом критиковать документы, уже принятые Британским парламентом). Ясно было, что многие органы, созданные для осуществления какой-либо политики или программы, наделялись нормотворческими полномочиями. Подобные структуры выносили множество решений «по усмотрению» и часто сочетали в себе законодательные, исполни-

гельные и судебные функции в противоречие доктрине о разделении властей[266].

В XX в. феномен «делегированного законодательства» получил широкое распространение, к примеру, в США в создании первых регуляторных комиссий и в период осуществления «Нового Курса». Конгресс США проводил законы, не дававшие четкого определения ключевых норм и рабочих процедур, которые должны быть использованы в регуляторной деятельности, но делегировали их определение и развитие конкретным органам. Зачастую подобные органы были уполномочены определять не только содержание соответствующих положений, но и процедуры их разработки и принятия. Накануне Второй мировой войны стали появляться требования обеспечить открытую и честную процедуру разработки ключевых инструкций органами исполнительной власти или независимыми комиссиями, что позволило бы услышать мнение всех заинтересованных сторон. На основании этого был разработан Акт об административных процедурах 1946 года, который не только установил основные процедурные стандарты нормотворчества органов исполнительной власти, но также утвердил новые функции судов в оценке используемых процедур и законности результатов2.

Данный закон и аналогичные ему законы в других странах привели к значительным улучшениям. По всей вероятности, в Российской Федерации также существует потребность формирования более открытых и жестких процедурных требований к разработке инструкций министерствами и другими органами. В то же время недавние оценки соотношения законов и подзаконных актов на Западе свидетельствуют о том, что последние сегодня более значимы, чем когда-либо. В конце XX в. два британских специалиста пришли к заключению, что «законы сегодня стали скелетной структурой, позволяющей возлагать на министров не только функции их детальной реализации, но также полномочия определения ключевых вопросов политики»3. В то же время количество функций государства, осуществляемых на основании инструкций и подзаконных актов, растет в геометрической прогрессии4.

Разумеется, весьма возможно, что разработка различных форм подзаконных актов осуществлялась чиновниками в Великобритании открыто и честно, а их содержание вполне отражало намерения законодателей. Однако после тщательного анализа законотворческой деятельности в конце 1980 — начале 1990 гг. Роберт Болдуин пришел к заключению, что «законодательство второго уровня (т.е. инструкции и подзаконные акты) часто страдает от нехватки ясности в определении полномочий, оно ведет к ослаблению системы отчетности и контроля, а права на участие заинтересованных сторон зачастую слабо защищены. В постановлениях “третьего уровня” эти проблемы лишь обостряются...»[267].

Цитируемые здесь британские исследования, воможно, дают слишком однообразное представление о делегированном законодательстве. В отличие от них, недавний анализ федерального законодательства США, проведенный Эпштейном и О’Халлораном, свидетельствует

о              том, что объем делегируемых полномочий может колебаться в зависимости от сферы приложения законодательства, а также в зависимости от влияния других факторов. Так, Конгресс в наименьшей степени расположен оставлять детали на усмотрение чиновников, в ситуации, когда могут быть затронуты интересы конкретных целевых груп, как в случае с дистрибутивными сферами политики, такими как налогообложение и социальное страхование.

Но деятельность, где предполагается проведение технической экспертизы или высок уровень политического риска, очень часто ассоциируется с делегированием, или, по выражению Убера и Шипана «сознательным предоставлением права на усмотрение» (deliberate discretion). Исследователи полагают, что детальная разработка законодательства связана с высоким уровнем конфликтов по принципиальным политическим вопросам и способностью членов законодательных органов и их помощников писать законы (отсутствующей в ряде стран). Они обнаружили, что частое делегирование инициатив нормотворчества более всего присуще централизованным или унитарным государствам, государствам, где высока степень корпоративизма, а также системам, основанным на принципах права континентального (романо-германского) типа, где судьи не склонны к пересмотру правовых норм[268].

Эти исследования свидетельствуют о том, что зачастую политики и законодатели четко понимают, когда целесообразно предоставить уточнение рабочих деталей чиновникам. В то же время, заинтересованные стороны, т.е. отрасли, деятельность которых регулируется данным положением, и чиновники, участвующие в его реализации, как правило, предпочитают, чтобы законодательные поручения оставались туманными, а определение принципиальных рабочих деталей осуществлялось в результате внутренних переговоров, являющихся, по выражению одного из экспертов, «сделкой в тени закона»[269].

В своем выдающемся исследовании, свидетельствующем о глубоком и обширном знании административных процессов в Великобритании и Израиле, Маргит Кон добавляет к законодательным мандатам, явля

ющимся традиционной отправной точкой исследования, ряд практик, которые она называет «туманная легальность» (fuzzy legality). Эти практики включают «полное делегирование» (sweeping delegation) — когда законодательство не обеспечивает действительных стандартов и инструкций, «избирательное применение» законодательных норм (selective enforcement), а также использование «односторонних мандатов» (lopsided mandates) и неформальных «особо оговоренных мер» (extra- statutory arrangements).

Далее Кон подчеркивает, что и объекты, и субъекты регулирования в равной степени заинтересованы в неясности законодательных механизмов, в особенности потому что это усиливает их власть и контроль над ситуацией[270].

Но даже правила, разрабатываемые чиновниками на основе делегированных полномочий или неясного законодательства, сталкиваются с последующими проблемами реализации, которая, как будет далее объяснено, в значительной степени обусловлена приоритетами и интересами тех, кто непосредственно исполняет данное положение. Иногда положения применяются крайне редко или не применяются вовсе, иногда они становятся объектами «творческого исполнения», с помощью которого заинтересованные стороны как внутри, так и вне правительства используют законодательные механизмы для того, чтобы избежать выполнения данного положения в соответствии с законодательными намерениями, фактически не нарушая при этом его содержание. В этой ситуации законы не нарушаются, но становятся неэффективными2.

Проблема анализа государственного управления в развивающихся или переходных странах заключается в том, чтобы определить, какие из наблюдаемых феноменов являются клонами или родственниками явлений, имеющих место в более развитых странах, а какие особенны и по своей сути уникальны. В первое постсоветское десятилетие качество разработки законов в Российской Федерации оставляло желать лучшего. Зачастую законы отдавали принятие решений на усмотрение чиновников, такие законы российские эксперты называли «рамочными» или даже «скелетными». Нередко один закон противоречил другому (на федеральном или на региональном уровне), президентскому постановлению, или же решению правительства, таким образом расширяя свободу действий распорядителей и судей в применении подобных законов. При этом, разумеется, инструкции сохраняли свою принципиальную значимость, поскольку чиновники редко применяли законы напрямую3.

Чтобы оценить, насколько инструкции увели административную деятельность в сторону от законодательных намерений, необходимо серьезное исследование. Но вполне очевидно, что несмотря на введение новых требований, далеко не все инструкции были опубликованы, а процесс их разработки стал прозрачным лишь отчасти, несмотря на попытки Министерства юстиции[271] повысить качество нормотворческих процессов и усилить фильтрацию подзаконных актов.

Таким образом, для российских чиновников в контексте современного государства обладание значительной нормотворческой властью и полномочиями в применении законов и норм было вполне обыденным. Но для того чтобы выяснить отличительные особенности российского подхода к законодательству в государственном управлении, следует также принять во внимание движущие силы политических процессов в России, неформальные практики и даже культурный уклад.

<< | >>
Источник: А. Олейник  О. Гаман-Голутвина. Административные реформы в контексте властных отношений: А28 Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. 2008

Еще по теме Законы и подзаконные акты в современном государстве:

  1. Краткий словарь терминов по теории государства и права598
  2. 14.2. Понятие и виды законов. Подзаконные нормативные акты
  3. 16.2. Государственное управление в информационной сфере
  4. 2.5. Правовые акты управления в российском административном праве: понятие и юридический режим действия
  5. 4.9. Принципы современного российского административного права
  6. РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ И САМООГРАНИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В СОЦИАЛЬНО-ТРУДОВОЙ СФЕРЕ
  7. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ТРАДИЦИОННЫХ РЕЛИГИОЗНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК ВАЖНЫЙ ФАКТОР ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕЛИГИОЗНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ
  8. Законы и подзаконные акты в современном государстве
  9. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
  10. Глава 5 Проблема функций современного государства
  11. 8.4. Исполнительная власть в современном государстве
  12. 14.3. Системы источников права современных государств
  13. 2.2. Подзаконные нормативные правовые акты
  14. Надзор за исполнением законов
  15. §2. Реализация права граждан на обращение в связи с предоставлением государственных услуг органами исполнительной власти Российской Федерации
  16. Принципы государственной службы
  17. § 3. Условия, усиливающие коррумпированность государства
  18. § 4. Опыт некоторых наименее коррумпированных государств по оптимизации механизма функционирования государственно-организованного общества
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -