Вступление: методологические замечания и источники информации

Классические работы по изучению бюрократии на Западе основываются на предположении, что предмет их исследования существенным образом не отличается от других социально-профессиональных групп.

Попытки изучения поведения государственных служащих в России прямым непосредственным образом чрезвычайно редки: формат большинства недавних исследований не предусматривал ни глубинных интервью с самими чиновниками, ни метода включенного наблюдения[420]. Возможно, это результат исключительной замкнутости изучаемой среды и сложностей, которые сопутствуют получению доступа к ней. Задача проникновения в закрытую среду является необходимым, но не

достаточным условием для понимания процессов ее формирования. Двоемыслие, когда в публичной сфере декларируется одно, а в реальной деятельности осуществляется совершенно иное, снижает достоверность данных, собранных в ходе глубинных интервью и анкетным способом. С аналогичными проблемами сталкиваются исследователи организованной преступности. Чем выше вероятность того, что объект исследования вовлечен в действия, подлежащие публичному осуждению, тем выше риск искажения информации, обусловленный двоемыслием.

Альтернативная стратегия заключается в том, чтобы задавать косвенные вопросы, используя проективные методики и предлагая респонденту несколько сценариев его поведения в воображаемой ситуации. Такой подход имеет важное преимущество: он позволяет выяснить намерения и причины действий респондента, если попросить его обосновать свои поступки в «критической ситуации». Критический характер ситуации означает, что есть несколько социально приемлемых обоснований одного и того же действия. Если переменная «степень социального одобрения» контролируется проводящим тестирование лицом, выбор респондента раскрывает его действительные предпочтения. Эта исследовательская методология применялась, в частности, при изучении поведения деловых людей, предположительно вовлеченных в нелегальную деятельность[421].

Другая такая же несовершенная методологическая альтернатива сводится к тому, чтобы использовать так называемый «черный ящик» по аналогии с подходом, обычно применяемым в экономике. Исследователь не рискует заглянуть внутрь черного ящика, которым является изучаемый феномен, из-за отсутствия информации. Он или она, тем не менее, ставит своей целью проанализировать факторы, влияющие на процессы, происходящие внутри черного ящика. Например, исследователи всегда рассматривали фирму как черный ящик или «призрак», прежде чем Р. Ко- уз предложил свой революционный анализ процессов, происходящих внутри него[422]. Поток ресурсов на «входе» и «выходе» можно зафиксировать и, равно как и ситуацию на рынке, тем не менее, то, что происходит с ними внутри фирмы, долгое время оставалось неясным.

Если применить метод «черного ящика» к изучению бюрократии, то это предполагает, что исследователь не делает каких-либо априор

ных предположений в отношении ценностей, интересов и намерений чиновников.

Исследователь вправе сформулировать свой вопрос следующим образом: с какими ограничениями сталкиваются чиновники, работающие в структурах исполнительной власти в современной России? Ограничения, включенные в институциональную среду, как показывает

Э.              Гидденс, являются обоюдоострыми: они ограничивают свободу актора и одновременно позволяют ему или ей более успешно преследовать индивидуальные и групповые интересы. «Структура всегда и создает возможности, и ограничивает их»[424]. Само соотношение между дополнительными возможностями и ограничениями, тем не менее, варьируется от одного индивидуального или коллективного актора к другому. Некоторые акторы более способны к тому, чтобы превратить институты в средство достижения своих целей, изменяя их в соответствии со своими групповыми и индивидуальными предпочтениями. Им удается не только мобилизовать в свою пользу «структурные перекосы системы», но также воспроизводить и усиливать их[425]. Для других акторов соотношение является менее выигрышным: институты скорее ограничивают их действия, а не способствуют достижению их целей.

Институты не остаются неизменными с течением времени, поскольку они воспроизводятся акторами, стремящимися к изменению соотношения возможностей и ограничений в свою пользу.

ческие аспекты лежат за рамками данного анализа, основная задача которого сводится к фиксированию состояния российской бюрократии на 2004—2006 гг.

Различные соотношения расширяющего возможности и ограничивающего их влияния институциональной среды обусловливают различные конфигурации властных отношений, определяя способность актора навязать свою волю другим акторам. Беспринципное поведение в сочетании с неэффективными ограничениями (институты скорее способствуют преследованию акторами собственных планов, чем ограничивают их) вписывается в контекст власти над, или, в понимании Т. Уортенберга, доминирования. «Власть осуществляется господствующим (доминирующим) социальным агентом над агентом, являющимся объектом господства, систематически, постоянно и в ущерб последнему»[426]. С другой стороны, эффективные ограничения сдерживают навязывание воли в тех случаях, когда власть имеет инструментальный характер и служит достижению целей, выгодных как властвующим, так и подчиненным. Если бы власть была не целью, а средством (власть для, или трансформирующая власть), тогда ее использование и даже злоупотребление ею регулировались бы набором внешних по отношению к ней принципов. Будучи ограничены определенным образом, чиновники заботятся об общем благе, однако к такому выводу лучше приходить от обратного, т. е. убедившись, что у них мало возможностей для оппортунистического поведения.

Далее в тексте я обращаюсь к двум типам источников. Во-первых, в исследовании будут использованы вторичные количественные данные таких международных организаций как Transparency International или Мировой банк. Во-вторых, я использую первичные качественные данные, собранные в рамках продолжающегося исследовательского проекта об особенностях властных отношений в контексте постсоветских трансформаций[427]. В трех российских регионах (Москва, Санкт-Пе- тербург и Кемерово) были проведены 30 глубинных структурированных интервью с двумя типами собеседников: экспертами, хорошо знающими бюрократическую среду, но не занимавшими ранее должностей в государственной бюрократической иерархии (журналисты, ученые) и чиновники нижнего и среднего звена в органах исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

тости среды у нас не было возможности проинтервьюировать чиновников высшего эшелона (действующих министров и их заместителей).

Таким образом, предметом данного анализа является текущая конфигурация ограничений, в рамках которых действуют чиновники в российских структурах исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях.

Во второй части работы я анализирую потенциальные ограничения оппортунизма чиновников. Набор этих ограничений определяется типологией властных отношений, при построении которой в качестве основного критерия дифференциации были использованы техники навязывания воли. В третьей части работы я попытался оценить степень жесткости этих ограничений в современной России на основе различных первичных и вторичных данных. В заключение обсуждаются возможные способы ужесточения данных ограничений.