Укрепление власти государственной бюрократии: вариант «Власть в чистом виде»

Применение концепции «власти в чистом виде» к случаю современной России А. Олейником, а также комментарии Валерия Ледяева, называющего путинский режим «бюрократическим авторитаризмом», и Оксаны Гаман-Голутвиной, полагающей, что современная российская бюрократия еще больше удалена от веберовских идеалов, нежели в советское время, представляются весьма уместными[519].

аппарату стать своего рода самостоятельной бизнес-структурой, существующей за счет общества, в особенности за счет той его части, которая не относится к бизнесу. Существенный дефицит бюрократии в веберовском смысле, приведший к расцвету бюрократического авторитарного государства, наблюдается как в государственных административных структурах в целом, так и в налоговых органах в частности.

Что касается налоговой системы, то здесь реформы не привели к существенным улучшениям в веберовском понимании, более того, налоговая система сама стала ключевым инструментом бюрократического авторитарного государства — посредством ее повседневного взаимодействия с обществом, а также особого направленного политического использования налоговой бюрократии. Как будет показано далее, в отличие от Польши, административная реформа налоговой системы в России привела к «укреплению власти» (empowerment) государства, расширив его возможности контроля над обществом; в то же время ей не удалось ограничить сферу действий, осуществляемых по усмотрению налоговых служащих.

Административная реформа в контексте налоговой службы: рационализация или укрепление государственной власти Структура налоговых ведомств в Польше

До переходного периода в 1989 г.

История создания польской налоговой системы отражает историю самой Польши — с чередой организационных структур, корни которых уходят в межвоенный период. Истоки некоторых современных налоговых структур прослеживаются уже во времена Второй Республики, когда в 1919 г., следуя австрийской организационной модели, было создано Министерство финансов, в штат которого вошли чиновники из бывших австрийских территорий. Так же, как и сегодня, налоговым палатам (izby skarbowe) и налоговым инспекциям (urz^dy skarbowe) был поручен сбор налогов, в том числе и подоходного налога. После Второй мировой войны налоговые палаты и налоговые инспекции сохранялись

до их ликвидации в 1950 г.[520], и затем, в 1983 г., они вновь возникли уже как подведомственные структуры Министерства финансов[521]. Эта структура сохранялась и в начале переходного периода вплоть до 1992 г., когда Сейм (нижняя палата польского парламента) создал контрольные налоговые инспекции (urz^dy kontroli skarbowe) и отделил функцию контроля от собственно сбора налогов. В отличие от России и Украины, в конце 1990-х и в начале нынешнего десятилетия в Польше налоговые органы не являются обособленной структурой, а подчинены Министерству финансов — институту, достигшему «относительного уровня автономности» по отношению к парламенту и правительству, чье участие в бюджетном процессе дает ему возможности осуществлять «обширный (far-reaching) контроль над политикой правительства»[522].

Сам сбор налогов является крайне рутинной процедурой. Большинство налогоплательщиков заполняют декларацию и платят подоходный налог и подобные ему налоги самостоятельно. Возможно, из-за легкости заполнения налоговой декларации, в 1999 г. по результатам опроса общественного мнения, деятельность налоговой службы оценивалась положительно половиной респондентов (самый высокий процент среди государственных органов, согласно данному исследованию)[524]. (Для сравнения: в 2001г. российским бизнесменам было предложено проран- жировать свое отношение к различным контрагентам, с которыми им приходится взаимодействовать. Налоговые инспекторы и налоговые полицейские получили наиболее низкие — сразу после представителей организованной преступности — оценки в данном списке)[525].

Помимо регистрации и сбора налогов с налогоплательщиков, налоговые службы обычно осуществляют проверки налогоплательщиков (как правило, крупных фирм) со значительным объемом задолженности. Апелляция по результатам первичной проверки налоговой инспекцией или контрольной налоговой инспекцией, может быть направлена в налоговую палату. Затем вторая апелляция может быть направлена уже только в Высший Административный Суд (Naczelny S^d Administracyjny, или NSA), который должен определить, не было ли со стороны налоговой палаты нарушения закона. Таким образом, в соответствии с польским административным правом, разработанным еще в межвоенный период, налоговые инспекции и контрольные налоговые инспекции являются органами «первой инстанции», в то время как налоговые палаты являются органами «второй инстанции»[526].

Хотя между главами налоговых палат и контрольных налоговых инспекций существует неформальное сотрудничество, из-за особенностей структуры двух организаций возникают определенные нестыковки, недостаток координации, а также общей информации о проверяемых экономических субъектах — это явление неоднократно отмечалось Польской Верховной палатой контроля (Najwyzsza Izba Kontroli — NIK)[527]. В контрольных налоговых инспекциях, функционирующих как налоговая полиция, в отличие от обычных налоговых инспекций, инспектор является самостоятельной организационной единицей, уполномоченной принимать решения. Таким образом, сотрудники налоговой палаты могут по конкретным случаям взаимодействовать напрямую с инспекторами налогового контроля, но не имеют прямого контакта с самой контрольной налоговой инспекцией.

Хотя изначально отделение контрольных налоговых инспекций предполагалось для того, чтобы получить возможность уделять больше внимания крупным делам, в конце 2001 г., в Министерстве финансов был разработан план расформирования контрольных налоговых инспекций и распределения инспекторов по налоговым палатам и налоговым инспекциям, направленный на создание более четкой системы управления и устранение конкуренции между отдельными органами[528]. Так, за исключением отношений между контрольными налоговыми инспекциями и налоговыми инспекциями, налоговые органы в Польше представляют собой вполне ясную, дисциплинированную структуру,

подчиненную исключительно Министерству финансов и применяющую ряд четко определенных процедур сбора налогов.

Налоговая система в России

В марте 1991 г. на базе Налоговой службы СССР, позднее вошедшей в состав Министерства финансов, была сформирована Налоговая служба РФ[529]. (В Советском Союзе налоги существовали лишь в узком смысле, главным образом как налог с оборота и налоговые платежи предприятий.) Налоговая служба РФ, которая отвечала за сбор доходов (за исключением таможенных пошлин) в федеральный и региональный бюджеты, позднее была отделена от Министерства финансов и получила статус независимого агентства.

Советские институты, разбросанные по обширной территории страны, были встроены в жесткую иерархическую систему контроля, ранее осуществляемого Коммунистической партией. Однако в 1990-е гг. ослабление связей между регионами и Москвой, а также рост влиятельности местных выборных лидеров подорвали прежнюю систему контроля. То же самое произошло и с налоговой службой. В лучшем случае, по свидетельству сотрудника Казначейства США, прикомандированного на несколько лет к Налоговой службе РФ в 1990-е гг., коммуникация внутри огромной бюрократической организации, где лишь одна треть процента сотрудников работала в центральном аппарате, была весьма слабой[531]. В худшем случае, возникала двойная субординация, при которой налоговые служащие на местах подчинялись двум начальникам — Москве и местным органам власти, которые, как правило, распределяли инфраструктурные блага (к примеру, жилье и услуги здравоохранения), а также в некоторых случаях пытались финансировать местные налоговые органы из своего бюджета[532]. «В результате, — как отмечалось Международным Валютным Фондом (МВФ), — [местные налоговые органы] прилагают больше усилий по сбору местных налогов, нежели федеральных, т.е. собирают в первую очередь те налоги, от которых в наибольшей степени зависит местный бюджет; перечисляют федеральному центру не все, что обязаны,

а также предоставляют местным предприятиям более выгодный налоговый режим»'.

В условиях столь значительной дезорганизации взаимоотношений органов власти в России Проект модернизации налоговых органов (Tax Administration Modernization Project, или TAMP) был направлен на то, чтобы сделать по крайней мере часть, касающуюся налоговой системы, более бюрократически рациональной.

Реализация самого проекта заняла пять с половиной лет вместо изначально запланированных трех с половиной, поскольку с 1996 по 1999 г. надзор за проектом был приостановлен в связи с намерением Правительства РФ отменить его. Более того, свидетельством неопределенности российского правительства в отношении данного проекта стало освобождение от занимаемой должности одного из руководителей региональных управлений, участвовавших в проекте, после нескольких лет значительного роста налоговых сборов в регионе, в связи с тем, что не были выполнены новые, более высокие нормы сбора налогов, установленные центром[534]. Таким образом, сверху был сделан упор на достижение установленных финансовых показателей, а не на соблюдение законодательства посредством более рациональной бюрократии.

Тем не менее, несмотря на первоначальное сопротивление правительства, в 2002 г. в России уже начали применяться некоторые принципы пилотного проекта реформирования (правда, это не касалось безаудитной подачи налоговых деклараций), а в 2003 г. был запущен второй этап проекта, направленный на модернизацию центров обработки данных в пяти федеральных округах ив 12 из 16 региональных налоговых управлениях[535].

Успех проекта в Волгограде и Нижнем Новгороде свидетельствует о том, что альтернативная подготовка кадров, иная структура и новые инициативы, ориентированные на работу по «обслуживанию клиента», позволили бы российским сборщикам налогов работать значительно эффективнее и рациональнее. Так, даже в стране с иной историей и культурой переход от ориентации на конкретные финансовые показатели сбора налогов (target-driven) к безаудитному методу, ориентированному на соблюдение законодательства (compliance driven), обеспечивает значительно более высокий уровень собираемости налогов. Таким образом, степень реализации стратегии реформирования не обязательно обусловлена культурными различиями стран. Стратегии, позволяющие повысить эффективность, могут реализовываться в различных институциональных условиях.

За последние годы также были учреждены четыре специализированные межрегиональные налоговые инспекции по работе с представителями различных секторов крупного бизнеса (таких, как нефтяные компании и банки)[536]. Подобная специализация была проведена в Москве, в результате чего примерно 45 налоговых инспекций, каждая из которых ранее относилась с конкретной территории города, теперь специализируются на конкретном бизнесе или типе индивидуального налогообложения[537]. В Польше такая специализация пока еще не была проведена и складывается впечатление, что процессы реформирования в последние годы в России стали результатом доступной технической поддержки, а также удвоенных усилий руководства министерства, направленных на повышение эффективности сбора налогов. Тем не менее, наиболее серьезную проблему для России представляет тот факт, что налоговая система ориентирована на достижение конкретных показателей сбора налогов, а не на соблюдение налогов законодательства (в отличие от Польши), и, таким образом, иначе выстроена система стимулов в деятельности налоговых инспекторов.

После марта 2004г. началась консолидация российских федеральных министерств, в результате чего Министерство по налогам и сборам было ликвидировано, а его функции были переданы вновь созданной Федеральной налоговой службе, находящейся в ведении Министерства финансов.

Действительно, передача налоговых функций Министерству финансов была частью возрожденной инициативы административной реформы, начатой Президентом Владимиром Путиным в 2001 г. и осуществлявшейся поначалу крайне медленно. Официальной целью реформы являлось сокращение числа министерств. Однако складывается впечатление, что проект в целом является частью путинского плана формирования жестко централизованного государства с ужесточением контроля над бюрократией.

За год до попытки консолидации, в марте 2003 г., Путин перепод- чинил ряд федеральных агентств Федеральной службе безопасности (преемнице советского КГБ) и Министерству обороны якобы с целью модернизации правительства, но также для централизации контроля над ним[538]. Весной и летом 2003 г. были озвучены дополнительные проекты административной реформы, предполагавшие сокращение правительственных функций и правительственных органов, но дальше формирования комиссий дело не пошло.

Административная реформа была возобновлена лишь год спустя в марте 2004 г. одновременно с переизбранием Президента Путина на второй срок. Серией указов Путин упразднил 13 министерств (в том числе Министерство по налогам и сборам, которое было поглощено Министерством финансов), два государственных комитета, одну федеральную комиссию, четыре федеральных службы и четыре федеральных агентства, и создал пять новых министерств, пять федеральных служб и одно федеральное агентство на базе старых структур[539]. Комментируя данные реформы, Ольга Крыштановская заявила, что общее число правительственных департаментов на самом деле только возросло, а сама система усложнилась[540]. Бывший депутат Государственной думы РФ Александр Шохин также заявил, что реформы по сути некорректны, поскольку надзорные структуры поставлены в подчинение к министерствам, за которыми они должны осуществлять надзор[541].

Путин также значительно сократил число заместителей министров, при этом, по заявлению газеты «Коммерсантъ-Daily» многие из них продолжили осуществлять надзор за теми же сферами, что и раньше, но уже находясь в должности с другим названием[542]. Месяц спустя пос

ле своего переизбрания Путин также издал указ о пятикратном увеличении окладов для высокопоставленных чиновников, министров и себя самого[543]. Правительственные привилегии и блага для чиновников и их семей затронуты не были (при этом правительство начало попытки сокращения социальных льгот для населения, что вызвало крайне негативную реакцию последнего)[544]. В ноябре 2005 г. тогдашний пре- мьер-министр М. Фрадков огласил новый проект административной реформы — трехлетнюю программу действий, направленную на модернизацию бюрократии посредством реформ по стандартизации и регулированию, а также упразднение или приватизацию трети из примерно 25 ООО государственных предприятий и организаций[545].

Таким образом, несмотря на то, что общая правительственная административная реформа предполагала сокращение числа министерств, упразднение в марте 2004г. Министерства по налогам и сборам рассматривалось скорее как стремление консолидировать налоговую политику в рамках Министерства финансов так, чтобы по данному вопросу существовало только одно мнение[546]. Переходный период был отнюдь не гладким, и процесс существенно замедлялся неорганизованностью, медленной интеграцией, а также «постоянной сменой лиц на многих ключевых позициях»[547], как неоднократно заявлял в своих ежемесячных бюллетенях Международный налоговый и Инвестиционный центр (International Tax and Investment Centre — ITIC) — независимый некоммерческий фонд, предоставляющий бизнесу информацию о налоговой и инвестиционной политике, а также занимающийся обучением высших должностных лиц на территории бывшего Советского Союза. Замедление процесса было также связано с принятием нового закона, требующего упразднить Министерство по налогам и сборам и интегрировать его в Министерство финансов[548]. Мировой банк в своих отчетах упоминал о том, что медленная реорганизация стала причиной задержек и весьма незначительного прогресса на втором этапе реализации проекта ТАМР[549]. Несмотря на то что процесс был медленным и несколько хаотичным (а также запоздалым

в сравнении с переподчинением налоговых органов Министерству финансов в других странах, например в Польше, где оно состоялось значительно раньше), в будущем эта инициатива могла стать весьма полезной, улучшив надзор и контроль за деятельностью по сбору налогов.

Налоговая полиция. В 1992 г. в рамках Государственной налоговой службы было сформировано Главное управление налоговых расследований, которое в 1993 г. было преобразовано в независимый правительственный орган, Департамент налоговой полиции, который, в свою очередь, в 1995 г. стал Федеральной службой налоговой полиции. Первоначально причиной создания Налоговой полиции явилось то, что в 1992 г. некоторые фирмы, не платившие налоги, не пускали на свою территорию налоговых инспекторов[550]. Но с течением времени «необходимые» для контакта с налогоплательщиками аксессуары — маски и ружья — стали использоваться значительно реже. Основной задачей Налоговой полиции стало «предотвращение, расследование и борьба с нарушениями налогового законодательства и налоговыми преступлениями»[551]. В 2003 г. Путин подписал Указ о расформировании 40-ты- сячного штата сотрудников Налоговой полиции[552]. Однако его функции были просто переданы Министерству внутренних дел, и, таким образом, деятельность Федеральной налоговой полиции продолжалась даже после ее официальной «ликвидации»[553].

Штат Федеральной службы налоговой полиции был сформирован из бывших сотрудников структур КГБ, Советской Армии и других военных организаций, уволившихся в начале 1990-х гг[554]. Налоговая полиция имела региональные и районные отделения по всей России. Несмотря на то что Налоговая полиция тесно контактировала с региональными и местными отделениями Государственной налоговой службы, она (и подразделения МВД, принявшие на себя ее функции в 2003 г.) отличалась от контрольных налоговых инспекций в Польше тем, что являлась полностью обособленной правительственной структурой. Налоговая полиция не была подотчетна кому-либо, а ее дела не пересматривались другими налоговыми органами. Дела либо рассматривались самими сотрудниками Налоговой полиции, либо передавались им местными налоговыми органами, которые предоставляли информацию по конкретным случаям, тем не менее, не обеспечивая открытого доступа к этим данным[555]. ITIC отмечал, что налоговые контролеры все чаще вынуждены искать «проблемы» для отчета перед вышестоящим начальством, а бла

годаря российскому Налоговому кодексу, криминальные расследования запускаются автоматически, обеспечивая тем самым постоянную работу для Налоговой полиции (ныне МВД)[556].

В связи с недостаточной прозрачностью как Федеральной службы налоговой полиции, так и Министерства внутренних дел, неясно, в какой степени сотрудничество двух данных структур и Государственной налоговой службы было эффективным, по сравнению со взаимодействием аналогичных организаций в Польше. Так или иначе, единого мнения относительно того, какой объем дополнительных налоговых поступлений обеспечивала сама Налоговая полиция, не существовало. К примеру, с 1992 по 1994г., по словам одного из руководящих сотрудников налоговых органов, Налоговая полиция обеспечивала объем поступлений, равный количеству «добровольно выплаченных» налогов[557].

Между тем бывший заместитель руководителя регионального налогового управления утверждал, что Налоговая полиция стремится приписывать своей деятельности случаи, которыми в действительности занимались обычные налоговые органы[558]. Методы, используемые Налоговой полицией, также считались весьма неоднозначными. По словам работающего в Москве международного юриста, многие расследования были обусловлены политическими причинами или же проплачены[559]. Налоговая полиция рассматривалась частным бизнесом и как метод запугивания. К примеру, по заявлению старшего партнера одной из четырех крупных международных аудиторских компаний, сразу же после того как организации наносила визит Налоговая полиция, внешние «частные охранные предприятия» немедленно начинали предлагать компании «помощь» в переговорах с Налоговой полицией за опредленное вознаграждение; при этом, как было сказано, у обычных налоговых органов такая практика отсутствовала[560]. Так же деятельность Налоговой полиции во многом регулировалась системой квот. В конце года инспектор мог возбудить против компании дело, а затем закрыть его в начале следующего года и, таким образом, выполнить план[561].

Поскольку при Путине крупные компании начали платить налоги более аккуратно, в отношении мелких и средних компаний использование подобной тактики было признано излишним. При этом, налоговая полиция весьма успешно использовалась в качестве одного из инструментов политической борьбы. Так, в 2000 г. объектом ее расследований,

среди прочих стали предприятия Бориса Березовского и Владимира Гусинского. Кроме того, весьма вероятно, что стремление Путина усилить контроль за Налоговой полицией и сделать ее структуру более подотчетной явилось причиной расформирования Налоговой полиции в 2003 г. и централизации ее деятельности в рамках МВД.

Сокращение или расширение сферы действия налоговых чиновников по собственному усмотрению

То, какими польское и российское государство видят свои властные отношения с обществом, пожалуй, наилучшим образом иллюстрируется решениями, принятие которых оставляется на усмотрение налоговых чиновников. Несмотря на недавние реформы в России, различие в объеме решений, оставляемых на усмотрение налоговых чиновников в этих двух государствах, объясняется во многом тем фактом, что польская налоговая система нацелена на соблюдение налогового законодательства, в то время как российская система более ориентирована на выполнение определенных количественных норм по сбору налогов. Эти системы по-разному стимулируют налоговых инспекторов. Свидетельством этому является практика осуществления сбора налогов и система дополнительных ограничений, налагаемых (или не налагаемых) на налоговых инспекторов для предотвращения коррупции.