§ 2 Теория «нового общественного управления» в Швеции.
К началу 2000 года социал-демократическое универсальное государство всеобщего благосостояния - «шведская модель» пришло в упадок в отношении эффективности организации корпоративистской системы управления и сохранения гегемонии СДРПШ в политической жизни на протяжении ряда десятилетий. При этом, как отмечалось выше, некоторые шведские исследователи (Б. Ротштайн, Й. Линдвалль, К. Бергквист и др.) говорят о необходимости качественного изменения концепции социального государства в Швеции под влиянием новой экономической реальности и процессов глобализации. Действительно, усиление интеграционных процессов по всему миру отразилось на функциональных особенностях различных типов государств благосостояния. Г лобализация, предполагавшая не только экономическую, но и политическую, а также и культурную интеграцию, осложнила политическую ситуацию национальных государств появлением таких феноменов как международное разделение труда, международный финансовый рынок, интернационализация бизнеса и капитала. «Свобода капитала и товаров для передвижения через национальные границы, - подчёркивает Т. Свенссон, - означает разрушение мощи национального руководства и угрозу автономии национальной политики».206 Суть глобализации сводится к гомогенизации и универсализации, связанной с коренными и глобальными реформами международных отношений, стратегией всемирного развития и планами по созданию наднациональных политических, экономических и культурных институтов.207 Принципиально важным в этой связи является обращение к анализу исторического контекста данных процессов. Отечественные исследователи выделяют, по крайней мере, два главных этапа становления современного мирового порядка. Первый из них, согласно С. А. Ланцову, сопровождался переходом к индустриальному обществу в середине XIX века и мог быть охарактеризован в связи с расширением свободы валютной конвертации, передвижения товаров и капиталов, рабочей силы. При этом ранние глобализационные тенденции были основаны на развивающейся либеральной идеологии и марксистском принципе. Обе они различным образом обосновывают необходимость международной интеграции как в экономике, так и в политике. Однако Первая мировая война приостановила на некоторое время данные тенденции, межвоенное время - скорее, период глобальной дезинтеграции, когда усложнялись контакты, в том числе и идеологические, в международных отношениях. Новая волна глобализации началась на рубеже 1950-1960-х гг. В. Д. Иванов выделяет три релевантные (существенные) тенденции.208 209 Первая из них - интенсификация товарных и финансовых потоков, идущих через границы национальных государств. При этом произошёл их резкий скачкообразный рост, завершившийся появлением транснациональной экономики со всеми присущими ей атрибутами: международным разделением труда, транснациональными компаниями, мировым рынком сырья, капитала и рабочей силы. Но это только экономическая часть глобализации, наряду с которой формировалась и область транснациональной политики. Данная тенденция проявилась в «революции международной бюрократии», которая была неотъемлемой частью тех многих межправительственных и неправительственных международных организаций, которые появились в середине XX века. Наконец, третья тенденция глобализации связана с процессами культуры и стала следствием идеологического противостояния капиталистических и коммунистических блоков. «Именно столкновение идеологий, - пишет В. Д. Иванов, - отторгающих ценности, символы и поведенческие образы иных культур, стимулировало революцию планетарных СМИ. Столкновение идеологий вовлекло изолированные культуры в процесс конфронтационного, но интенсивного взаимодействия и тем самым расчистило путь для масштабной экспансии ценностей, символов и поведенческих образцов возобладавшей культуры, которой к концу «холодной войны» оказалась 210 культура Северной Америки и Западной Европы». Применительно к Швеции, где государство всеобщего благосостояния имело свои национальные характеристики, и которая на протяжении двух столетий старалась держаться в стороне от мировых войн, вовлечённость в мировую экономическую интеграцию означала кардинальный разрыв с политической традицией и привела к изменению внешнеполитического курса. И социал-демократическое правительство в 1980-х инициировало процесс финансовой дерегуляции с отменой ограничений для деятельности банков и финансовых корпораций, которые отныне могли свободно предоставлять кредиты любому желающему без установленных государством ограничений. Вслед за этим был снят контроль за валютным рынком, страна, таким образом, превратилась в конкурента за привлечение инвестиций, а представители работодателей Швеции получили стимул для борьбы с корпоративизмом, который со времён Ё. Рена и Р. Мейднера всё больше угрожал их интересам. Вместе с тем в науке велись дискуссии о «шведской модели» в связи с внедрением так называемого «нового общественного управления» (new public management) в сфере социальных услуг, которое по своей сути не является скандинавской идеей. Его истоки имеют отношение к общему изменению в политических взглядах американских и английских бизнессообществ в 1960 - 1970-х гг. По убеждению Т. Свенссона, «неолибералы в США (Р. Рейган) и Великобритании (М. Тэтчер) рассматривали также новый тип администрирования в качестве идеологического ключа для радикального изменения социальной политики, для демонтажа государства всеобщего 210 благосостояния». Однако, по описанию Л. Муберг, «суть новой политики может быть сведена к инкорпорированию (включению) в социальное государство принципа маркетизации и к стремлению в укреплении прав граждан и потребительского участия через конкурсную основу предоставления услуг и провайдерского плюрализма».211 212 213 П. Блумквист добавляет к этому, что ««новое общественное управление» свободно удерживает множество идей, которые стремятся трансформировать государство путём введения в него организационных и управленческих практик из мира бизнеса». Оно выступает за отказ государственной бюрократии от иерархических и направляемых правилами способов управления в пользу децентрализованной власти, давая возможность единицам на более низком уровне решать проблемы в независимой манере. Наиболее распространёнными элементами данного типа администрирования являются: договор подряда, конкуренция, потребительский выбор и использование рыночных методов управления в государственном секторе. В этой связи среди политиков, экспертов и чиновников в мире в 1980 - 1990-х годах распространились идеи «нового общественного управления», и Швеция в этом отношении не стала исключением. Предпосылки дискуссий о новом стиле управления в Швеции исходили от партий правого толка. В начале 1980-х гг. они удерживали власть, но в условиях тотального доминирования социал-демократических идеалов их политическая доктрина не пользовалась перманентным успехом у избирателей. Во главе государства они находились весьма непродолжительное время (начиная с 1976 г.) и уже в 1982 г. вновь уступили свои позиции политическим оппонентам. Уйдя в оппозицию, наиболее могущественная из «либеральных партий» - Консервативная (Умеренная) партия (Moderatema), вместе с представителями ОРШ начала открыто критиковать существовавшую тогда систему социального обеспечения и требовать её серьезного реформирования. И основной мишенью политической критики стала сфера социальных услуг. Повторяя неолиберальные идеи «нового общественного управления», популярные в США и Великобритании, политическая оппозиция и предприниматели оценивали сектор социальных услуг как расточительный, чрезмерно бюрократизированный и, главное, лишающий шведов права свободного выбора разных типов услуг. К середине десятилетия две центристские партии - Народная партия и Партия центра - присоединились к Консервативной партии в их борьбе за приватизацию сферы услуг и потребительский выбор, создав впервые в послевоенной шведской истории объединённую оппозицию, направленную против социал-демократической линии благосостояния. Правительственные выборы 1985 г. стали, по сути, референдумом, определявшим будущее социальной политики в Швеции, и избиратели тогда поддержали социал-демократов. Интересно то, что в 1980х гг. внутренняя политика СДРПШ в трактовке концепции социального государства максимально приблизилась к требованиям, выдвигавшимся оппозицией. В сущности, шведские социал-демократы уже давно ставили перед собой те же задачи, что и либералы. Стоит здесь напомнить, что политика Г. Мёллера, стоявшего у истоков системы универсального социального обеспечения в Швеции, строилась на создании системы децентрализованного управления всеми направлениями социальной политики. Децентрализация имела важное значение также и при реализации планов по созданию «нового общественного управления», но Мёллер также отстаивал и профессиональное администрирование при возможности решения вопросов обеспечения на подуровнях (на уровнях больничных касс, муниципалитетов и др.). В дальнейшем эти идеи более широко были переосмыслены У. Пальме, который исходил из идеала «демократического социализма» и расширения гражданского участия в принятии решений. Таким образом, ещё до возникновения «нового общественного управления», властвующие политические круги Швеции предпринимали некоторые шаги для реализации выдвинутых в 1980-х гг. «либеральными партиями» мер. Единственное отличие состоит в том, что социал-демократы от Мёллера и до Пальме всегда понимали само социальное обеспечение и особенности управления им в категориях пролонгирования сальдшёбаденских договорённостей и обеспечения социального равенства. Для прояснения сути изменения политических целей СДРПШ уместно обратиться к точке зрения шведского политолога М. Рюнера. Объясняя причины этого изменения, он заявляет, что два наиболее распространённых утилитарных тезиса: «тезис склероза» и тезис «электоральной дилеммы», которые обычно связывают с либерализацией социал-демократической идеологии, на самом деле вводят в заблуждение. Первый из них гласит о том, что усилившаяся в 1980-х годах конкуренция на глобальном рынке под влиянием технологических изменений предъявила соответствующие требования к рынку труда. По мнению Рюнера, пример со Швецией не может быть отнесён к данному тезису, так как макрозарплатная гибкость облегчалась централизованными скоординированными переговорами по модели Рена-Мейднера. Согласно второму тезису для обеспечения политического доминирования социал-демократической партии необходимо было выходить за рамки своего основного контингента избирателей из числа рабочего класса и обращаться к голосам представителей среднего класса. Такая переориентация ставила под угрозу избирательную мобилизацию той части населения, которая традиционно поддерживает идеологию СДРПШ. Поэтому политика после 1985 г. может объясняться как рациональная стратегия партии в погоне за голосами. Но, по убеждению М. Рюнера, «это игнорирует тот факт, что институты государства всеобщего благосостояния были разработаны для смягчения любых подобных дилемм». Политолог обращается к тезисам о транснационализации финансовых рынков и 214 мобилизации шведского бизнеса вокруг неолиберального проекта как к более убедительным объяснениям. Таким образом, можно сделать вывод о том, что макроструктурные изменения усложнили перспективы социал-демократии и её институциональный потенциал, включавший модель Рена-Мейднера. «Структурирование глобальной экономики, - пишет М. Рюнер, - имеет решающее значение для понимания неолиберализации шведской социал- демократии. Однако такая оценка сама по себе могла быть адекватной, если бы можно было каким-либо способом продемонстрировать, что социал- демократические элиты преследовали некую «оптимальную стратегию» для повышения социал-демократических целей в пределах новых структурных ограничений, и если бы могло быть показано, что не существовало альтернатив».215 Но, с другой стороны, такие альтернативы были, говорит Рюнер. Можно было, например, провести активную стратегию займа, которая бы стабилизировала шведскую кредитную процентную ставку по отношению к динамике мировых финансовых процессов. Поэтому данное утверждение не может объяснить связь между глобализацией и эрозией «шведской модели». Остаётся, правда, тезис о неолиберальной мобилизации шведского общества, который утверждает, что к середине 1970-х гг. баланс социальнополитической силы сместился в Швеции от труда к капиталу, что предопределило и дальнейшую государственную политику. Таким образом, к структурной власти транснационального мобильного капитала прибавилась мобилизация капиталистической социально-политической силы в стране. И эта мобилизация становилась тем сильнее, чем решительней социал- демократы в альянсе с профсоюзами продвигали идею создания фондов наёмных работников. ОРШ сумела оказать противодействие в этом вопросе и тем самым объединила блок «либеральных партий» с их «врождённым расколом и нерешительностью». От оборонительной политики работодатели перешли к атаке, что выразилось в транснационализации экономики в Швеции. «Однако, - заявляет Рюнер, - это не объясняет, почему шведские социал-демократы, несмотря на свою доминирующую позицию, даже не пытались серьёзно противостоять наступлению ОРШ и продвигать альтернативную стратегию».216 217 В общем, с его точки зрения, ни одно из четырёх данных объяснений не даёт ответа на вопрос о том, почему произошёл социал-демократический сдвиг в сторону неолиберализма. И он предлагает другое объяснение: необходимо лишь рассматривать идеи не как «онтологически примитивные причинные факторы, но как созданные реляционно в дискурсивных образованиях». Поэтому Рюнер для объяснения сложившейся ситуации обращается к учению об эпистемах М. Фуко. Политолог идентифицирует три эпистемологических «сдвига» в экономической политике Швеции, начиная с 1930-х годов: классово-стратегическая эпистема (марксистскоинституциональный синтез); инструментально-технократическая институциональная эпистема и утилитарная эпистема. Классово-стратегическая эпистема сформировалась с одной стороны под влиянием идей вдохновлённых марксизмом политических деятелей таких, как Г. Мёллер и Э. Вигфорсс, а, с другой стороны - политэкономией Г. Мюрдаля и Стокгольмской школы. Тогда политика соединяла марксистский принцип понимания социально-политической реальности с «проблемнорешающей теорией» наполненной мюрдалевскими нормативноинституциональными идеями. Однако во второй фазе марксизм уступил своё место инструментально - технократической эпистеме (с 1950-х по середину 1960-х годов). В итоге сформировался консенсус на основе модели Рена-Мейднера. Марксистская концепция австрийского теоретика О. Бауэра была заменена на позицию К. Поппера, для которого социальный мир - лаборатория для социальной инженерии. Рюнер заявляет, что первоначально этот сдвиг не оказывал существенного влияния на политику, но всё изменилось, когда появилось новое поколение государственных управленцев таких, как Чель Улоф Фельдт и Ассар Линдбек. С их идей начинается третья - утилитарная эпистема, когда, по Рюнеру, произошёл неолиберальный «сдвиг» в политических идеях, который заметно уменьшил расстояние, необходимое социал-демократическим управленцам для перехода от кейнсианства к монетаризму. Новому поколению шведских управленцев идеи экономистов ЦОПШ казались опасно-рациональными, и они обратились к неолиберализму и практике иностранных заимствований с целью корректировки курса экономики. Однако при всех этих метаморфозах, ключевым моментом для политики СДРПШ в ходе внедрения многих социальных программ оставалось налаживание связей с местными самоуправлениями. С. Монтин и И. Элендер выделяют три фазы построения отношений государства с местными самоуправлениями. Первая фаза (с конца 1940-х до середины 1970-х гг.) связана с повышением эффективности политики муниципалитетов и коммунальных образований. В частности, была образована профессиональная бюрократия на местах. Вторая фаза развития местных самоуправлений началась с середины 1970-х гг., когда правительство инициировало появление локальных консультативных советов, субкоммунальных советов с наделением их властными полномочиями для реализации социальной политики. Были также разработаны реформы для поддержки деятельности окружных партийных организаций, поощрения гражданского участия в принятии решений. Третий этап (с середины 1980-х гг.) - время воплощение идей «нового общественного управления». На данной стадии социал-демократическое правительство передало некоторые государственные функции на уровень коммун по методу принятия ряда дискреционных законов: Акт о социальных 218 услугах (1983 г.); Акт о здоровье и медицинском уходе и Акт о планировании и строительстве (оба - 1987 г.). Вместе с проведённым в 1970-х гг. разделением, а в ряде случаев и укрупнением локальных исполнительных органов, все эти меры имели отношение к политике децентрализации. В свою очередь, эта политика создала почву для ревизии взаимоотношений между политическим центром и периферией. Дерегуляция, сопровождавшая введение дискреционных законов, обернулась появлением идеи «менеджмента по целям». Её смысл заключен в том, что отныне политики должны были в большей степени заботиться о разработке и реализации целей социальной политики в соответствие с человеческими потребностями и систематической оценкой результатов производства социальных услуг. Однако практика показала недееспособность «менеджмента по целям», поскольку зачастую цели были расплывчаты и давали возможность для произвола. Кроме того, коммуны не обладали достаточной культурой оценивания. Поэтому было принято решение обратиться к модели покупателя/поставщика в условиях универсалистского государства всеобщего благосостояния. То есть, правительство допускало, что услуги будут оказываться частным образом притом, что государство через муниципальные образования и советы возьмёт на себя роль заказчика, но оплата заказов будет происходить пропорционально объёму получателей. В дополнение к этому, социал-демократы хотели, чтобы политические мероприятия были отделены от исполнения, а сами исполняющие организации не были подвержены повседневному контролю. Такая позиция стала первым шагом на пути к частичной приватизации и реализации принципа свободы выбора в социальной политике. Приватизация никогда не рассматривалась представителями СДРПШ в качестве важнейшего политического вопроса в дискуссиях о новой административной политике. Применительно к сфере социального обеспечения она давала возможность для её модернизации и обеспечения разнообразия за счёт появления естественной конкуренции между различными провайдерами. Наконец, граждане могли сами оказывать влияние на производство услуг, выбирать между различными их видами, к чему также стремились тогдашние политические руководители. Неудивительного, что к концу 1980-х гг. министр финансов Чель Улоф Фельдт заявлял о более реалистичном подходе к капитализму, чем это обычно выражалось идеологами СДРПШ. Очевидно, что риторика социал-демократов в те времена немногим отличалась от заявлений оппозиционных правых партий. Об этом, в частности, говорят и шведские исследователи. С. Монтин и И. Элендер, например, по этому поводу пишут следующее: «Действительно, существовала заметная разница между социалистической и несоциалистической партиями о том, как концептуализировать гражданство, но в создании политических рекомендаций в отношении текущей коммунальной политики в Швеции они, тем не менее, сблизились друг с другом». В то же время П. Блумквист указывает на то, что «идеи «нового общественного управления» предоставили платформу для совместного пересмотра левыми и правыми политиками характера и значения системы социального обеспечения в стране».219 Какие бы доводы не приводились в пользу такого явного сближения идеологий противостоящих политических блоков, более важно то, что коалиционное правительство К. Бильдта, сформировавшееся после правительственных выборов 1991 г., продолжило и усилило курс на либерализацию и маркетизацию шведского государства всеобщего благосостояния. И происходило это на фоне ухудшения экономической обстановки в стране и в процессе вступления в Европейский Союз. В начале последнего десятилетия XX века Швеция находилась в глубокой экономической рецессии. Экономический рост до середины 1990-х имел отрицательные показатели, серьёзный экономический спад сопровождался банкротством компаний и радикальной перестройкой бизнеса. От политики полной занятости, типичной для универсалистского государства всеобщего благосостояния, правительство перешло к политике удержания инфляции на низком уровне, что даёт повод для разговоров об отходе от одного из ключевых принципов всеохватывающей «шведской модели». В политических кругах существовал консенсус в отношении того, что данная политика должна быть поддержана приверженностью фиксированному обменному курсу шведской кроны, но эта уверенность исчезла, когда Риксбанк в декабре 1992 г. всё же сдался, пустив национальную валюту в свободный дрейф. Правительству, таким образом, ничего не оставалось, как обратиться к политике сокращений социальных выплат. Так называемый «первый кризисный пакет», принятый осенью того же года, встретил мало разногласий среди политических оппонентов относительно того, какие социальные группы должны были нести бремя данных сокращений. По глубокому убеждению К. Дальстрёма, «консенсус был достигнут благодаря посредничеству ключевых должностных лиц, предотвративших потенциальный политический конфликт». Однако должностные лица и тогдашние либеральные политики не смогли избежать безработицы. Не столько кризис, сколько глобализация повлияла на понижение уровня занятости в стране. Согласно приводимым многими исследователями данным, уровень безработицы возрос до чуть более 8% и балансировал вокруг этого показателя вплоть до конца столетия. Но и после этого, в 2000-х, эта цифра была выше отметки предкризисного времени. Последовательная интеграция Швеции в международную экономику также привела к серьёзным различиям в уровне жизни высококвалифицированных кадров и всех остальных работников, что породило феномен «социальной изоляции» и укрепило неравенство в доходах, с которым прежняя «шведская модель» пыталась бороться. 220 221 Особенно сильно от разделения на инсайдеров и аутсайдеров пострадали молодёжь без опыта работы, люди предпенсионного возраста, матери- одиночки и иммигранты. Эта проблема стала бурно обсуждаемой в научной среде. Так, статьи известного политолога Йоакима Пальме посвящены изучению различных аспектов доходного неравенства в современной Швеции. Его главной целью было осмыслить последствия экономического кризиса по отношению к благосостоянию отдельных граждан и понять, что произошло со «шведской моделью» с точки зрения разбалансировки доходов. Пальме не оспаривает тот факт, что распространённые изменения в возрастной структуре доходов и экономических ресурсов происходили в 1990-х гг. Если раньше всё большее число граждан, в том числе уязвимые группы (молодёжь, матери-одиночки, иммигранты), обладало денежным запасом, то в настоящем наблюдается его недостаток или полное отсутствие среди них. Доступные индивидам и семьям ресурсы пострадали от макроэкономического кризиса, и аналогичное суждение уместно и в отношении программ социальной политики, что, в свою очередь, имело серьёзные последствия для широкого набора пособий и услуг. Условия жизни семей с детьми ухудшились, а доходы оказались скудными. В сфере занятости широко распространились психологически напряжённые виды работ, в то время как среди многих работников наблюдались стрессы: страхи, волнения и тревоги. Повысилась и так называемая жилищная сегрегация. «Это, - пишет Й. Пальме, - представляет более благодатную почву для действий, основанных на восприятии собственных интересов и отношений, 223 построенных на стереотипах и предрассудках». О жилищной сегрегации, но в ключе возросшей иммиграции и проблемах иммигрантов, пишет и Маурисио Рохас. В принципе иммиграция была не новым явлением для Швеции, и уже после Второй мировой войны это скандинавское государство столкнулось с её массово-бесконтрольным 222 характером. И тогда это были трудовые мигранты, не испытывавшие сложностей с трудоустройством на новом месте пребывания. Стране, сумевшей сохранить свой промышленный потенциал, в послевоенное время требовалось огромное количество рабочих рук, которых явно не хватало. Поэтому шведские работодатели зачастую ориентировались на такие страны, как Италия, Югославия или Греция для привлечения рабочей силы. В 1954 г. был подписан договор о создании общего рынка труда между странами Скандинавии и Финляндией, что способствовало притоку в Швецию датчан, норвежцев и финнов. Однако кризис конца 1960-х гг. заставил центральные органы власти сосредоточиться на решении проблемы массовой и, в большинстве случаев, бесконтрольной трудовой миграции. Социал- демократическое правительство в тесном сотрудничестве с ЦОПШ приняло закон об иммиграции, дающий разрешение на работу. В этом шаге прослеживалось две явных цели. Во-первых, защитить членов профсоюзных организаций от конкуренции со стороны дешёвой иностранной рабочей силы, а, во-вторых, избежать столкновений на национальной почве. Через несколько лет иммиграционная политика изменилась. Правительство У. Пальме, находившееся под негативным впечатлением от студенческих выступлений, которые ставили проблему обеспечения социального равенства, преодоления дискриминации на этнической почве, обеспечения прав этнических меньшинств, изменило в 1975 г. иммиграционное законодательство. Новая политика заключалась в наделении иммигрантов равными с коренным шведским населением социальными и трудовыми правами. Гарантировалась интеграция иммигрантов в шведское общество без принуждения их к культурной ассимиляции. Политика, получившая широкую поддержку в Риксдаге и среди представителей ЦОПШ и ОРШ, была разработана для объединения всех социальных групп, включая иностранных рабочих, в общую систему благосостояния и регулируемый рынок труда. В то же время данная реформа была направлена на предоставление мигрантам доступа к активному гражданству. Однако в действительности положение иммигрантов в 1970-х гг. стало таким, что социолог Карл-Ульрих Шируп называет «субординированным включением». То есть, возник этнически сегрегированный рынок труда с участием иностранных рабочих в наименее привлекательных сегментах промышленности и в сфере обслуживания. Дискриминация на рынке труда блокировала профессиональную мобильность и часто препятствовала иммигрантам трудоустраиваться в соответствие с их квалификацией и образованием. К середине 1980-х к этой проблеме добавились и межнациональные противоречия. Кабинет министров сделал борьбу против ксенофобии и расизма своей главной целью. В 1986 г. для более планомерной работы по вопросам этнической дискриминации был назначен омбудсман. Для противодействия негативным эффектам от иммиграции правительство прибегло к политике равномерного распределения беженцев и трудовых иммигрантов по всей территории Швеции. В течение этого периода 90% приезжих было поселено пропорционально и лишь 10% селилось 225 самостоятельно. К концу двадцатого столетия в условиях глубокого экономического спада отношения между коренным населением и приезжими ещё больше ухудшилось. Весной 1990 г. было взорвано несколько центров по их расселению. В ряде городов подверглись осквернению еврейские кладбища, а в городе Трольхэттане была сожжена мечеть. Это время стало моментом триумфа партии «Новой демократии» (Ny Demokrati). Партия, образованная за полгода до парламентских выборов 1991 г. Я. Вахтмейстером и Б. Карлссоном, провела успешную избирательную кампанию и получила 6,7% 223 224 голосов, заняв 24 места в Риксдаге.225 226 Хотя к её политической программе и относились не без доли иронии, тенденция была такова, что в последующие годы влияние праворадикальных партий внутри страны возрастало. Но стоит отметить, что их появление было реакцией на невиданные в предыдущие времена потоки иммигрантов, преимущественно беженцев, из «стран третьего мира» и зон боевых конфликтов (Югославия, Кавказ). Шведские исследователи, в частности Ч. Вестин, фиксируют изменение в соотношении 227 трудовых мигрантов и беженцев в 1990-х гг. Данная тенденция усилилась и после вступления Швеции в ЕС, приезжие из других стран из-за невозможности трудоустройства в связи с низкой конъюнктурой на рынке труда, незнания языка, вели крайне обособленное существование в пределах Швеции. Именно ситуация, при которой страну охватили волны немотивированных беженцев, пополнявших ряды безработных и группировавшихся в анклавы, и стала предметом исследований для М. Рохаса. На основе рассмотрения жилищной политики до и после 1990 г., анализе отчёта Комитета по большим городам и статистических данных им критически характеризуется социальная реальность Швеции после крушения «шведской модели». «Новая бедность, социальная изоляция и отчуждение, - пишет Рохас, - сегодня являются ощутимыми элементами социальной реальности, характеризующей все наши малые и большие города».227 По мнению учёного новое жилищное строительство в пригородах крупных шведских городов (Стокгольм, Гётеборг, Мальмё) в соответствие с некогда выдвинутыми Альвой и Гуннаром Мюрдалями идеями обернулось появлением целых районов, содержащихся за счёт социальных пособий. Экономический кризис конца XX века превратил их в очаги бедности, изобилующие безработицей, высоким уровнем распада семей и преступностью. Более половины резидентов таких мест составляли выходцы из других стран, но там также проживали молодёжь и пожилые граждане. И все они относились к наиболее обездоленным категориям населения, живущим за счёт «подачек» от государства. Во избежание будущего, полного социальных конфликтов, М. Рохас призывал отказаться от «социальной системы, идущей не в ногу со временем» и настаивал на необходимости глубоких социальных реформ, которые «утвердят многообразие нового века и откроют творческие возможности для всех».228 Однако, как показывают события, шведское общество, напротив, стремилось соответствовать духу нового времени, о чём свидетельствует продолжение политического курса на либерализацию государства благосостояния. Но ранее коалиционное правительство К. Бильдта уже задумалось о вступлении в Европейский Союз как о другом, наряду с сокращениями иммиграции, возможном варианте выхода из данной затруднительной социально-экономической ситуации. Выдвинутое предложение подразумевало радикальный поворот во внешнеполитическом курсе страны. Шведское общество на протяжении веков придерживалось политики самостоятельности в своём развитии, поддерживая европейские ценности в контексте собственного мировосприятия, и при этом экономически успешно развивалось вместе с другими наиболее развитыми государствами Европы. Между тем, новая экономическая реальность конца XX века, прекращение «холодной войны» и работа нового коалиционного правительства К. Бильдта изменили главный вектор шведской внешней политики. Более двухсот лет Швеция следовала формуле «свобода от союзов в мирное время с целью сохранить нейтралитет во время войны», которая не мешала сотрудничеству с Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ). А в 1991 г. либеральное правительство инициировало обсуждение возможного вступления Швеции в ЕС с одновременным ходатайством об этом, официально мотивируя этот шаг окончанием холодной войны, а на самом деле желая привлечь финансовые инвестиции в свою экономику. Дискуссия по этой проблеме поляризовала общественное мнение. Некоторые партии, в том числе и СДРПШ, скептически относились к членству в ЕС, однако ни это, ни то, что чуть менее 50 % граждан проголосовало против данного решения, не воспрепятствовало вступлению Швеции в ЕС в 1995 г. По мнению Й. Пальме, это не повлияло существенно на систему социального обеспечения, на государство всеобщего благосостояния и на внутреннюю политику Швеции. И действительно, либеральное правительство, как и ранее социал-демократы, следовало идее «нового общественного управления». В сфере здравоохранения это выражалось в передаче распорядительных функций муниципалитетам и окружным советам, что открыло для них возможности экспериментировать с новыми организационными формами предоставления услуг и заключениями контрактов на регулярные медицинские услуги с негосударственными организациями. Реформа в сфере первичной медицинской помощи 1992 г. допускала ведение частной врачебной практики и получение прибыли с неё на равных с деятельностью врачей общественных медицинских учреждений. Пациенты могли сами выбирать своего лечащего врача, и в рамках вторичной медицинской помощи права пациентов также расширились. По аналогии со здравоохранением, государство сделало открытой и систему начального и высшего образования для деятельности коммерческих структур. Ключевой реформой в школьном образовании стало введение ваучеров (1992). Данная реформа, которая основывалась на американском опыте, уравняла частные школы с государственными в конкуренции за учеников. Образовательные ваучеры резко улучшили условия для частных школ в Швеции и обернулись быстрой экспансией негосударственных учебных учреждений. 229 230 Радикальным изменениям подвергся и сектор по уходу за пожилыми шведами. Так, большинство муниципалитетов отказалось от предыдущей системы прямого административного контроля в этой области и прибегло к использованию модели покупатель/поставщик. По этому примеру полному пересмотру подверглась в целом вся сфера оказания социальных услуг, что на фоне спада экономики, бюджетного дефицита и безработицы прошло незаметно. В 1994 г. социал-демократы вновь возглавили правительство и удерживали власть в течение трёх последующих сроков. Им удалось уравновесить бюджет, стабилизировать занятость в государственном секторе и повысить её в частном. Но главное то, что они начали следовать общеевропейской тенденции на примирение стратегии коммунитарного общества с конкурентоспособной экономикой. Коммунитаризм - это учение, выдвигающее на первый план социальную обусловленность личности общественными нормами и ценностями в противовес ничем не ограниченной свободе и асоциальному индивидуализму либеральной концепции. Его главный идеолог Амитаи Этциони, полагал, что люди должны считать своей первейшей обязанностью самостоятельное решение личных проблем, оказывая помощь тем своим членам, возможности самопомощи которых исчерпаны. В этом случае новые формы децентрализованного гражданского влияния и локального партнёрства между государством, бизнесом и гражданским обществом должны быть разработаны таким образом, чтобы повысить эффективность и конкурентоспособность, стимулировать трудовую этику и предпринимательство. Политика шведского правительства на протяжении 1980-1990-х гг. во многом не соответствовала данному учению, и лишь за редким исключением, по утверждению С. Монтина, коммунитарные ценности принимались во внимание при планировании. Исследователь упоминает всего несколько 231 таких случаев, в их числе уход за детьми, субкоммунальные подразделения некоторых органов местного самоуправления, в которых просматривался растущий интерес к коллективному участию, отличавшемуся как от ~ ~ 233 локальной партийной политики, так и от индивидуального консюмеризма. Напротив, в середине 1990-х гг. коммунитарная система управления становится приоритетом децентрализованной организации местного, регионального и транснационального партнёрства с целью дальнейшего развития Швеции. Согласно К.-У. Ширупу, о тогдашнем социальнополитическом курсе можно было говорить как о частном варианте общей трансформации капитализма от национального государства благосостояния в неолиберально регулируемый, так называемый, «постнациональный режим общественных работ». Социал-демократы ставили своей целью создание дифференцированной и «дружелюбной» в отношении бизнеса политики, которая мобилизовала бы человеческий капитал и максимизировала бы региональные сравнительные преимущества. Произошёл сдвиг между трудом и благосостоянием, выражавшийся в четырёх пунктах: - Соотношение трудоустройства - безработицы зависело, в первую очередь, от квалификации человека, а не привязывалось к наличию ряда программ переобучения на рынке труда. - С целью создания более гибкого рынка труда подчёркивался приоритет экономики над социальной сферой. Социальные расходы, таким образом, рассматривались как себестоимость продукции, а не средство распространения. - Меры социальной политики всё меньше определялись как средство защиты общества и граждан от недостатков и разрушительных сил нерегулируемой рыночной экономики, а как инструмент для контроля за поведением индивидов 232 - Трансферты для поддержания уровня доходов были ограничены до минимума для стимулирования людей к труду и налаживанию «предпринимательского духа» В целом же, вышеизложенный план социал-демократов дал положительные результаты в виде стабилизации экономического роста. Но уже в новом тысячелетии проблемы безработицы и зарплатного неравенства вернулись в центр политического дискурса. В частности, набирала обороты тема инсайдеров и аутсайдеров на рынке труда. «Разделение между авторитетной частью и менее авторитетной, - пишут Т. Корпи и М. Толин, - всё чаще воспринималась как резкое и трудно преодолимое». Данная проблема была поставлена консерваторами при подготовке к очередным выборам в 2006 г. К этому моменту в главной правоцентристской партии страны сменилось руководство, и новый партийный лидер Ф. Рейнфельдт, сменил большую часть руководящего партийного состава. Партийная идеология сместилась к центру, а сама партия стала характеризоваться как «новая рабочая партия», перед руководством которой стояло две задачи: 1. Переработать формулировки основных социально-экономических проблем таких, как социальная отчуждённость некоторых категорий граждан; 2. Позиционировать «новых умеренных» партией, способной решить проблемы наиболее уязвимых групп населения. То есть по сути «умеренные» занялись тем же, чем занимались и социал- демократы раньше - отстаиванием интересов наиболее обездоленного рабочего класса. Между тем, социал-демократическое правительство в ответ на критику своих политических оппонентов утверждало, что кризис в занятости населения и проблемы маргинальных групп (студенты, иммигранты, люди предпенсионного возраста, матери-одиночки) являлись циклической, а не 233 структурной проблемой, а потому нет необходимости в реформировании рынка труда. Данная позиция была оценена обществом как пассивная и неправильная, и в результате социал-демократы проиграли выборы. Правительство Рейнфельдта, принявшее руководство на волне благоприятной экономической обстановки, направило все свои усилия на повышение занятости. Новая политика включала три компонента: 1. Сборы на страхование по случаю безработицы были значительно подняты; 2. Правила, касающиеся долгосрочного отсутствия по болезни и раннего выхода на пенсию, были ужесточены; 3. Был введён налоговый кредит на прибыль, снижавший ставку налога для всех наёмных работников. Едва вступив в силу, новая политика на рынке труда, опиравшаяся не на систему переговоров между профсоюзами и работодателями и не на достижение полной занятости, подверглась испытанию из-за очередного финансового кризиса. Как и в начале 1990-х гг. Швеция столкнулась с падением спроса на рабочую силу и увеличением уровня безработицы в стране. По состоянию на 2009 г. она составляла 8,3 %, что было более чем на два процента выше показателей годом ранее. Эти показатели были далеки от тех, которые наблюдались даже в период упадка «шведской модели». Таким образом, концепция государства всеобщего благосостояния в Швеции претерпела фундаментальные преобразования за последние двадцать лет. Для определения масштабов этой трансформации следует обратиться к шведским источникам. Торстен Свенссон, профессор кафедры управления Уппсальского университета, в своей работе «Глобализация, маркетизация и власть - шведский случай индустриального изменении» исследует видимые изменения в сторону развития рынка в Швеции, и то, каковы последствия маркетизации с точки зрения политико-административного управления. Для этого он рассматривает реформы в социальном секторе в их сравнении с 234 такими важными областями как кредитный рынок, рынок труда и инфраструктурная политика. При этом изучение каждого из этих направлений проводится в четырёх измерениях - частная собственность, автономия, плюрализм и частное финансирование - в пределах от политических решений до рыночных. Это, так называемая, «концепция маркетизации», объединяющая разные и невзаимосвязанные теоретические и эмпирические концепции по либерализации государства благосостояния.235 По его мнению, по сравнению с 1980-ми произошло существенное увеличение степени автономии индивидуальных предпринимателей при тотальном доминировании частной собственности. Одновременно с этим кардинальные изменения претерпела также и система социального страхования, которая стала менее щедрой. Сравнение пенсионной системы, медицинского и родительского страхований показывают общий уровень снижения за 1980 и 1998 гг. Иного подхода в решении вопроса о трансформации «шведской модели» придерживаются К. Бергквист и А. Линдбум. Их исследование опирается на работу Ё. Эспинг-Андерсена «Три мира социального капитализма», где сравниваются восемнадцать наиболее развитых экономик по состоянию на 1980-е гг. Критикуя данные, полученные датским учёным для этих стран, они ставят задачу проанализировать характер реструктуризации «шведской модели». В этой связи вопрос ставится следующим образом: можно ли в настоящее время рассматривать «шведскую модель» в контексте социал- демократической политики или же стоит говорить о полной её либерализации? Бергквист и Линдбум выходят за рамки подхода Эспинг- Андерсена по двум позициям. Во-первых, учёные полагают, что измерение универсальности общества должно быть дополнено, а, во-вторых, в отличие от Эспинг-Андерсена, который делал анализ только социальных трансфертов, Берквист и Линдбум делаю акцент на социальных услугах. На основе статистического сравнения они делают заключение, что, например, произошло расширение процента частных пенсий по сравнению с государственными (1980 года - 5,5%, а 1998 - 12.1%). В частном здравоохранении также прослеживается отчётливая тенденция к либерализации. Интересно, что эти показатели оказались значительно ниже средних значений для 18 стран по состоянию на 1980 г. Данное обстоятельство говорит, по их мнению, о том, что Швеция не получила атрибутов либерального государства благосостояния в отношении социального страхования. Как же глобализация повлияла на показатели замещения пособий по безработице и универсализм? В первом случае шведские показатели оказались выше, чем средний объём для 18 стран. Более того, - отмечают исследователи, - текущая тенденция такова, что показатели замещения пособий по безработице поднялись значительно с 1998 по 2002 гг. Итог их анализа сводится к тому, что ни исторический анализ социальной политики Швеции, ни её сравнение с другими странами не показывает, что шведское государство благосостояния стало менее «щедрым». Бергквист и Линдбум также исследуют универсальный характер пенсий и пособий по болезни. По их мнению, в целом, к 2002 г. данный универсализм приобрёл большие масштабы, согласно приведённым в исследовании данным, чем во времена расцвета «шведской модели». Но при этом также показано, что универсальность шведского государства всеобщего благосостояния возрастает согласно одному индикатору и уменьшается согласно другому. В целом же, авторы утверждают, что шведское государство благосостояния не было универсальным в строгом смысле этого слова, и в нём изначально присутствовала несогласованность между политическим дискурсом и политическими программами. То есть, многие социальные пособия требовали предыдущего участия человека в трудовой 236 деятельности, в то время как новые граждане страны ввиду отсутствия данного участия не могли претендовать на получение пособия. Следовательно, иммигранты и молодёжь, в период безработицы оказывались за пределами политики государственного социального обеспечения, и эта её особенность перешла и в настоящую модель социального государства в Швеции. На том основании делается заключение: в стране остаётся относительная универсальность социального обеспечения. Однако существует и противоположная позиция в оценке универсализма в современном шведском государстве благосостояния, которая сформулирована Й. Пальме. Он заявлял, что «принципу универсализма социальной политики угрожает географическое разделение, связанное с местами проживания богатых и бедных, мигрантов и местных жителей».237 238 Жилищная сегрегация, следовательно, может рассматриваться как пространственное выражение социального неравенства, но ведь именно равенство во всех своих проявлениях является одним из элементов универсализма. Завершая параграф, укажем на изменившийся характер социального государства в современной Швеции. Разрушение классической «шведской модели» было спровоцировано не только и не столько глобализацией, сколько позицией самой СДРПШ в отношении дальнейшего социальнополитического курса. Исследование шведского политолога М. Рюнера как нельзя лучше подтверждает тот факт, что шведские социал-демократы сознательно выбрали путь неолиберализма, несмотря на возможности использования альтернативных вариантов, каковыми были модель Рена- Мейднера и концепция введения фондов наёмных работников. А. В. Рябиченко и М. Г. Шендерюк, опираясь на исследование политолога Т. Мёллера, придерживаются аналогичной точки зрения. Рюнер, однако, не вполне точен в своих суждениях, и у него не прослеживается чёткой взаимосвязи между предложенными им эпистемами в качестве нового подхода в определении причин либерализации социал-демократической идеологии. И вероятно, недостающим звеном здесь может быть то, что сами социал-демократы, от Г. Мёллера и Э. Вигфорсса и до У. Пальме и Ч. У. Фельдта сознательно приближались к идеалу «нового общественного управления», пытаясь проводить реформы не на чистых социал- демократических принципах, а сообразно практической необходимости. Во всяком случае, в свете такого предположения становится более понятной критика Р. Мейднера, который как раз обвинял социал-демократов в том, что они уже в послевоенное время отбросили марксистские идеи, чего, по его мнению, не стоило делать в интересах жизнеспособности «шведской модели». Но поколение социал-демократов 1980-х гг. вообще не особо беспокоил уклон к либерализму в условиях, когда ещё действовала система переговорного процесса. Стиль управления, базировавшийся на многосторонних переговорах и договорённостях, позволял сочетать новые идеи с универсалистским государством всеобщего благосостояния. И проблемы начались тогда, когда на волне экономической глобализации шведский бизнес и, прежде всего, ОРШ почувствовали свободу от воздействия государственного регулирования. Дерегуляция финансового и кредитного рынков дала им возможность для открытой критики партийной линии СДРПШ, что также укрепило оппозиционный блок либеральных партий. Всё закончилось сначала расстройством переговорной системы, что стало ударом для «шведской модели», поскольку у руководящей элиты уже не было возможностей для политического манёвра. Необходимо было следовать политике «нового общественного управления», однако социал- демократы и в этом не преуспели. Вся реализация этой политики легла на плечи коалиционного четырёхпартийного правительства К. Бильдта. Из этого следует и новая концепция социального государства в Швеции, после 1990-х гг. сфера социальных услуг характеризовалась наличием квазирынка* и квазирынок - результат искусственного навязывания рыночных отношений в сфере, в которой конкуренцией, чего не было ранее. При этом, по мнению многих шведских исследователей, этот факт не отразился негативно на политике универсализма (К. Бергквист, А. Линдбум и др.) и даже, напротив, расширил её, как и разнообразил программы по отдельным направлениям социального обеспечения ввиду возникновения конкуренции между оказывающими услуги частными провайдерами. Однако «шведская модель» - это не только реализация принципа универсализма, она была нацелена на достижение высокого экономического роста, подразумевающего полную занятость, и равенства в доходах, гендерного равенства, равенства возможностей. Проведённый в данном параграфе анализ исследований шведских учёных показывает, что после 1990 г. и экономического кризиса кардинальным образом изменился характер двух выше обозначенных компонентов «шведской модели». Так от политики экономического роста Швеция перешла к удержанию инфляции на низком уровне. Шведский рынок труда в настоящее время характеризуется очевидной дифференциацией на высокооплачиваемых квалифицированных работников и тех, которых можно обозначить термином «аутсайдеры». Это, например, молодёжь, люди предпенсионного возраста, матери-одиночки и иммигранты. Все эти социальные группы характеризует «социальная изоляция», а их доходы несопоставимы с теми, которые получают люди высшей категории. Наконец, среди них много безработных, живущих за счёт социальных пособий. Ещё одним примером нетипичного для «шведской модели» явления является то, что благодаря существующей в модели Рена-Мейднера установке на перемещение рабочей силы из неблагополучных и малоэффективных секторов экономики и предприятий в более рентабельные и высокодоходные СДРПТТТ удавалось сдерживать безработицу на очень низком уровне. И хотя сейчас безработица по-прежнему относительно естественное развитие рынка по тем или иным причинам невозможно, с целью повышения общей эффективности производства/распределения товаров/услуг за счет конкуренции между участниками рыночных отношений. невелика, но она в любом случае выше показателей, характерных для «шведской модели».