Система сбора новых налогов в Польше

В начале 1990-х гг. польскими налоговыми органами был осуществлен ряд административных реформ, направленных на формирование более конструктивного взаимодействия чиновников и общества в целях обеспечения адекватного выполнения недавно принятых законов.

Кроме того, в Министерстве финансов был создан специальный отдел, отвечающий за координацию кампании по информированию

бизнеса и населения о новых налогах[564]. До введения новых налогов налоговые палаты публиковали брошюры и организовывали рекламные кампании, в рамках которых проводились специальные передачи о налогах на радио и телевидении. Также они проводили опросы сотрудников налоговых органов. «С одной стороны, в этом заинтересовано общество, — прокомментировал заместитель директора налоговой палаты, — с другой стороны, мы заинтересованы в том, чтобы налоговое законодательство было правильно понято и работало»[565].

В-третьих, в самих налоговых инспекциях и налоговых палатах были организованы «информационные пункты», где работали специалисты по налоговому законодательству. Сегодня многие налоговые инспекции и налоговые палаты имеют собственные веб-сайты, что позволяет налогоплательщикам адресовать свои вопросы конкретной налоговой инспекции[566]. С этим связан тот факт, что многие сотрудники налоговых органов, участвовавшие в интервью, говорили о налогоплательщиках как о «клиентах», которым они предоставляют услуги. Одна крупная налоговая инспекция даже разослала анкету, где «клиентам» были заданы вопросы о том, как они оценивают качество обслуживания и что, на их взгляд, может быть в нем улучшено[567].

В-четвертых, налоговые инспекции получили указание Министерства финансов не наказывать налогоплательщиков слишком жестко в первое время после введения данных налогов[568]. Наконец, с введением новых налогов увеличилось число сотрудников налоговых инспекций. Таким образом, все эти соответствующие веберовской концепции программы реформирования были направлены на то, чтобы налоговые чиновники помогали налогоплательщикам выполнять новое налоговое законодательство, а сам процесс перехода протекал легко как для налогоплательщиков, так и для самих чиновников.

Сбор новых налогов в России

В отличие от Польши, работа налоговых органов в России была в большей степени ориентирована на выполнение поставленных задач по сбору налогов и в меньшей — на клиента. Этот акцент расширил сферу действия чиновников по своему усмотрению, что позволяет представителям государства диктовать обществу свою волю даже после пополнения казны. Это особенно заметно по манере проведения проверок налоговыми инспекторами. В 2005 г. заместитель руководителя Феде

ральной налоговой службы Татьяна Шевцова отметила, что «каждая налоговая проверка должна быть эффективна на 100%. Иначе инспектор просто тратит свое время». Этот комментарий дает представление о том, как налоговая служба воспринимает свои функции, и он был интерпретирован российскими налоговыми экспертами как четкая инструкция налоговым инспекторам увеличивать налоговый счет (tax bill) с каждой проверкой[569].

Ключевой вопрос — кого проверять? Налоговые инспекторы, вынужденные выполнять плановые задания, охотнее будут проверять законопослушных налогоплательщиков, ведущих отчетность, а не те компании, которые налоги вовсе не платят[570]. Именно так обстояли дела в конце 1990-х гг., когда свыше половины местных компаний были в состоянии банкротства. Система также позволяла осуществлять проверки отчетности любой давности; в одно и то же время на предприятии могло проводиться несколько разных проверок[571]. Более того, изучая налоговую отчетность во время проверки, у налоговых инспекторов часто не было возможности вникнуть в ее суть и качество, вместо этого они обращали основное внимание на канцелярскую сторону вопроса — в порядке ли документация, все ли правильно заполнено и подписано, везде ли стоит печать — с тем, чтобы отбраковать как можно больше отчетов (и, вероятно, таким образом выполнить план по сбору налогов)[572].

Так или иначе, атаку Кремля в 2003 г. на нефтяную компанию ЮКОС и ее руководителя и владельца, Михаила Ходорковского, обвиненного в мошенничестве и уходе от налогов, возможно, по политическим мотивам, бизнесмены трактовали как сигнал для налоговых чиновников интерпретировать налоговое законодательство по своему усмотрению. Подобный властный произвол в сочетании с нехваткой конкретных знаний у некоторых налоговых инспекторов в отношении проверяемых ими компаний и отраслей также позволял наказывать налогоплательщиков за «недобросовестность» (bad faith). (Подобное

«основание» для преследования рассматривалось как «творческая инициатива» налоговых чиновников, учитывая тот факт, что стремление ЮКОСа минимизировать свои налоги до 2003 г. считалось в бизнес-сообществе вполне законопослушным поведением)[574].

В конце 1990-х гг., когда одних проверок оказалось недостаточно для выполнения плана по сбору налогов, некоторым налоговым инспекторам было поручено обратиться к законопослушным компаниям с просьбой выплатить налоги досрочно в связи с региональным бюджетным кризисом или в связи с тем, что региональному сборщику налогов необходимо было выполнить план для получения премии[575]. Более того, согласно некоторым источникам информации, существовали прецеденты, когда налогоплательщик приходил в налоговую инспекцию с намерением погасить налоговую задолженность, а налоговый инспектор при этом получал 10% от уплаченной суммы[576]. Налоговые чиновники имели налаженные неформальные связи с налогоплательщиками, поскольку каждый налогоплательщик был приписан к конкретному налоговому инспектору. Это приводило к тому, что решение многих вопросов обусловливалось характером личных взаимоотношений. Однако после принятия в 1999 г.

В 1990-е гг., при введении новых налогов, власти в России не уделяли организации общественных информационных и просветительских кампаний такого внимания, как это было в Польше. По некоторым свидетельствам, налоговые органы вообще не считали информирование налогоплательщиков приоритетной задачей[578]. К примеру, почти не проводились семинары с участием работников налоговых органов и налогоплательщиков. Хотя Налоговый Кодекс 1999 г. предусмотрел для налогоплательщиков возможность требовать разъяснения у работников налоговых органов, налоговые чиновники делали это весьма неохотно и давали ответы, которые некоторые налогоплательщики считали бесполезными[579].

Предложенные в 2005—2006 гг. реформы еще лучше иллюстрируют неопределенность позиции правительства в отношении того, должна ли налоговая система быть принудительной, или, наоборот, ориен

тированной на клиента. В 2005 г. министр финансов Алексей Кудрин, чье министерство годом раньше взяло на себя контроль за Федеральной налоговой службой, предложил создать при каждом налоговом органе отдел рассмотрения жалоб, а также проводить обязательную внутреннюю проверку налоговых претензий, превышающих установленную сумму, и ввести другие ограничения относительно типов и методов налоговых расследований[580]. Следующей мерой, как предполагалось впоследствии, должно было стать введение ограничения максимального числа налоговых проверок, проводимых на предприятии в течение года[581]. Бизнес согласился с налоговыми органами в том, что на предприятии должно проводиться не более двух проверок в год, но в середине 2005 г. было заявлено, что бизнес-сообщество не в состоянии определить, «какой официальный орган будет санкционировать дополнительные проверки крупных компаний»[582].

Другие предложения, однако, не предполагали ограничения власти налоговых чиновников и не требовали излишней «ориентации на клиента».

Кроме того, сохранялась неопределенность в отношении того, должны ли налоговые органы по-прежнему регулировать деятельность налоговых инспекторов на основании установленных количественных показателей сбора налогов, или же требовать от них обеспечить выполнение гражданами налогового законодательства. Через четыре месяца после ежегодного обращения Президента Путина к народу 25 апреля 2005г., в котором он отверг использование подобных «нормативов», Федеральная налоговая служба заявила, что теперь она

доводит до своих подразделений лишь «индикативные показатели»[585]. Чтобы еще больше запутать вопрос «нормативов», проект бюджета 2006г. Министерства финансов, по свидетельству некоторых источников, предполагал, что к концу 2005 г. эквивалент 1 млрд долларов будет собран в результате дополнительных проверок предприятий и эквивалент более 2 млрд долларов будет собран в результате дополнительных проверок в 2006 г.[586]