<<
>>

Реализация политических стратегий и неформальные институты: роль чиновников


Действуя в рамках парадигмы права, мы установили, что в устойчивых демократиях чиновники (а не политики) играют ключевую роль в определении того, что должно означать разрабатываемое законодательство на практике.
Две другие парадигмы или два других подхода — разработки политической стратегии (из политологии) и неформальных институтов и практик (из антропологии и социологии) подтверждают это заключение и помогают понять, какие факторы влияют на непосредственное выполнение чиновниками своих функций.
В течение по меньшей мере полувека политологи, исследующие процессы формирования политических стратегий, считали «реализацию» отдельным этапом процесса и этапом по сути политическим. С одной стороны, чиновники и другие участники, задействованные в реализации данной политики, и в том числе в нормотворческих процессах, привносят свою собственную точку зрения и интересы. С другой стороны, прочие заинтересованные стороны могут стремиться повлиять на чиновников, участвующих в исполнении законодательства. Эта модель допускает возможность определения политической стратегии единым решением (рациональная модель), но чаще эволюция политической стратегии является результатом принятия множества различных решений на политическом и бюрократическом уровне (модель нарастания).

В некоторых ситуациях одно решение направляет все последующие, но это происходит далеко не всегда[272].
Насколько легко реализуется и реализуется ли вообще конкретная стратегия, зависит в том числе и от количества отдельных участников, повлеченных в процесс. Когда исполнение решения возлагается на множество чиновников различных уровней в рамках более чем одной административной структуры или иерархии, это значительно усложняет задачу. Если же реализация политической стратегии предполагает участие федерального правительства или правительств нескольких уровней, и при этом различные уровни правительства имеют собственные полномочия и системы отчетности, осуществление конкретных программ становится крайне затруднительным. Исследование реализации федеральной программы в США (как, возможно, и многих инициатив Правительства РФ) подтверждает данное суждение. Это исследование получило название «Реализация. Как большие надежды Вашингтона разбиваются в Окленде, или почему федеральные программы вообще работают...»[273].
Очевидно, что чем больше масштаб и новизна реализуемой стратегии, тем выше вероятность возникновения трудностей, связанных с нежеланием чиновников сотрудничать (обусловленным теми или иными причинами — инерцией, нехваткой средств или неприятием данной политики). В частности, когда реализуется совершенно новое направление или подход, т.е. речь идет об «инновационной» политике, политические процессы значительно затрудняются на всех этапах. Некоторые ученые выделяют дополнительную начальную фазу — «формирование повестки дня», когда определяются основные приоритеты и актуальные направления (agenda-setting). Эта фаза предшествует этапу принятия решения как по времени, так и логически. Во время (или с помощью) формирования повестки дня центр тяжести может настолько сместиться в сторону традиционалистской концепции, что инновационные предложения вообще не будут рассмотрены.
Но когда новые подходы и идеи становятся более привычными, а необходимость решения проблем стоит очень остро, мышление участников может выйти за пределы предпосылок старой парадигмы. Формирование повестки дня в данном позитивном смысле предполагает социальное обучение. Но даже если политическая стратегия ведет к принятию инноваций, ее реализация не будет автоматической, поскольку она предполагает необходимость принятия чиновниками, ее выполняющими, новых целей и подходов, что не является обязательным условием для ее утверждения.

Есть вероятность, что причины, по которым различные группы (в том числе и чиновники) поддерживают инновационную политику, также различны; этот факт приобретает особую значимость на этапе реализации данной политики. В исследовании, посвященном анализу разработки и введения механизмов пробации и условно-досрочного освобождения в конце XIX в. в США, Дэвид Ротман демонстрирует, что внедрение данных альтернатив в тюрьме было осуществлено благодаря поддержке весьма необычной коалиции. Она включала в себя с одной стороны прогрессивных реформаторов, утверждавших, что реабилитация не может быть ограничена тюремным содержанием, и, с другой стороны, — прокуроров и работников пенитенциарной системы, которые видели в этих нововведениях потенциальный инструмент управления. Для прокуроров пробация явилась новым основанием при заключении о признании виновности (plea negotiations), для тюремных чиновников перспектива условно-досрочного освобождения стала дополнением к дисциплинарному арсеналу, позволяющему поддерживать порядок в тюрьме. На практике ни пробация, ни условно-досрочное освобождение не оправдали ожидания реформаторов (отчасти ввиду недостаточного финансирования), но оба нововведения были внедрены в соответствии с ожиданиями чиновников и действительно способствовали усилению их власти. Таким образом, политической основой реформы стала «совесть» реформаторов и «удобство» чиновников, но в действительности влияние последнего оказалось более значимым[274].
Научная литература о разработке и реализации политических стратегий авторитетно заявляет, что реализация решений зачастую представляет собой конфликт, в особенности если эти решения предполагают внесение значительных изменений в деятельность и структуру взаимодействия большого числа чиновников. Она также предполагает, что чиновники имеют собственное (индивидуальное или представляющее позицию их органа) видение политики, находящейся в их ведении, и что это видение обусловливает их поведение. Позиция чиновников может основываться на множестве факторов: не только на инерции и собственной выгоде, но также на их представлениях о том, как лучше достичь целей данной политической стратегии, или даже на определенной иерархии ценностей[275]. Таким образом, крайне важно, кем являются данные чиновники и как они понимают свою работу, а также каковы их реальные установки в отношении вопросов, находящихся в их ведении.
Конкретный выбор чиновников, определяющий их реакцию на новые законы или стратегии, которые они должны реализовывать, определяется также их связью с неформальными институтами и практика
ми, а также характером взаимоотношений неформальных институтов с формальными. Неформальные институты включают в себя клиенте- листские (clientelistic) структуры, системы покровительства и кланы. Они содержат набор обычаев и практик людей, работающих в конкретной структуре, (такой, к примеру, как Сенат США или полицейское управление). Они могут использоваться для того, чтобы формальные решения и их применение отражали интересы власть предержащих. Иногда неформальные институты дополняют формальные институты и помогают им эффективно функционировать, иногда они конкурируют с ними или даже замещают их. Интересы и властные отношения (power constellations), кроющиеся за любой сетью неформальных институтов, могут быть более значимыми, нежели те, что лежат в основе формальных институтов[276].
Хотя неформальные институты повсюду являются неотъемлемым компонентом среды правительственных чиновников, особо заметную роль они играют на постсоветском пространстве. Одной из причин, объясняющих это, является советское наследие. Уже в 1930-х гг. жесткость плановой экономики привела к появлению таких значимых неформальных институтов, как «толкачи» (посредники) или «приписки» (по сути, реально действующие правила ведения финансовой отчетности). Позднее, с возникновением в 1960-х гг. гигантского сектора параллельной экономики, большая часть деятельности которой была технически нелегальна, неформальные правила продолжили свою эволюцию, установив, к примеру, практику получения чиновниками доли дохода от нелегального бизнеса. Частный сектор в постсоветской экономике но многом основывался на этих же правилах (по крайней мере, они являлись отправной точкой), в том числе на праве участия правительственных структур и чиновников в прибыльных частных предприятиях2. Помимо унаследованных практик, постсоветская переходная экономика, отмеченная конфликтами законов и институтов, уже не подчинявшихся плановой экономике, неизбежно вела к созданию целого ряда новых неформальных практик, в том числе обширной системы «крышевания» и различных способов сокрытия активов и работников для сокращения налогового бремени предприятия3. Избираемые политики привнесли свой набор неформальных практик, направленных на то, чтобы дать возможность власть предержащим манипулировать процессом. В отдельный период времени отклонение политических и экономических реалий от формальных институтов и законов было столь значительно, что критики говорили о наличии «виртуальной экономики» и «виртуальной политики»[277].

Кроме того, одним из предсказуемых последствий проникновения коррупции в государственное управление было появление неформальных норм и институтов. Здесь этнография развития взяточничества может сообщить множество важных подробностей[278]. Зачастую взятка являлась некой платой за услугу, направленной на то, чтобы заставить чиновника выполнять свои непосредственные обязанности или же ускорить процесс. Другие взятки, к примеру, чтобы получить определенную должность, возникали лишь среди избранных обладателей соответствующей квалификации. Но взятки могли иметь под собой и совершенно неблаговидные цели, такие, к примеру, как подкуп судьи с целью вынесения решения в чью-то пользу[279].
В российском правительстве, как и во множестве других правительств, исполнение законов находится в руках чиновников, которые несут ответственность как за разработку норм, так и за их соблюдение. Как и их зарубежные коллеги, чиновники в России движимы своими интересами, в том числе относительно власти, которые, в свою очередь, формируются как формальными, так и неформальными институтами. Разница заключается в природе этих интересов и мировоззрения, а также институтов и практик, формирующих их.

Прежде чем приступить к изучению установок чиновников и их источников, необходимо привести несколько примеров исполнения законов на постсоветском пространстве.
Искаженное исполнение законов
Ниже представлены четыре сюжета об исполнении законов в России в конце 1990-х — начале 2000-х гг. Рассматриваемые законы касались следующих вопросов: выдача судьям огнестрельного оружия для самообороны, управление профессиональной карьерой судьи, приватизация земли и правила банкротства. Ни в одном из рассматриваемых случаев реализация закона не соответствовала изначальным намерениям. Ряд примеров свидетельствует об избирательном невыполнении законов или исполнении, придавшем закону искаженную форму — виртуальном или управляемым в той или иной степени. Причины для несовершенного исполнения законов весьма различны: от инерции, реализации полномочий посредством неформальных институтов, «творческого исполнения» закона «для пользы дела» и вплоть до эгоистичной манипуляции законом в личных интересах.
<< | >>
Источник: А. Олейник  О. Гаман-Голутвина. Административные реформы в контексте властных отношений: А28 Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. 2008

Еще по теме Реализация политических стратегий и неформальные институты: роль чиновников:

  1. 17.2. Роль неформальных экономических институтов в рекламе
  2. Роль человеческого фактора в реализации стратегии
  3. 5.3.1. Условия реализации стратегии Модель реализации стратегии
  4. Государство и его роль в обществе А) Государство как политический институт
  5. 17.3. Особенности рекламного воздействия с учетом развития российских неформальных экономических институтов
  6. Политико-правовые институты и их роль в осуществлении права
  7. Д.Н. Нечаев, Воронежский ГУ, АНО «Институт политического анализа и стратегий», Е.С. Селиванова, АНО «Агентство региональных социально-экономических проектов» КЛЮЧЕВЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ САМОИДЕНТИФИКАЦИИ В ОЦЕНКАХ НАСЕЛЕНИЯ РЕГИОНОВ ЦЕНТРАЛЬНОЙ РОССИИ: СОЦИОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
  8. Организационное обеспечение реализации стратегии
  9. 1.3 Реальный пример неформальных отношений: использование рекламы в неформальных практиках на рынке недвижимости
  10. 58. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ КАК ОСНОВНОЙ ИНСТИТУТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ, ЕЕ ФУНКЦИИ
  11. § 8.2. Место и роль института адвокатуры в государстве
  12. Политические институты: сообщество и политический порядок
  13. Реализация стратегии
  14. 6.3. Управление процессом реализации стратегии
  15. 40. Какую роль играют в политической системе политические партии
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки -