Задать вопрос юристу

Природа общественных благ и услуг


Ниже будут рассмотрены условия, при которых определенные блага и услуги обеспечиваются скорее общественным, нежели частным образом. Разумно провести различие между тремя взглядами на эти условия: 1) общественные блага возникают как результат усилий по осуществлению контроля над косвенными последствиями, «побочными внешними воздействиями» (externalities) или «эффектом бесплатного потребления» (spillover effect); 2) блага обеспечиваются общественным обра
зом потому, что они не могут быть «расфасованы» (to be packaged) для каждого потребителя в отдельности; 3) общественные блага имеют целью поддержание предпочтительного состояния дел в обществе.
КОНТРОЛЬ НАД КОСВЕННЫМИ ПОСЛЕДСТВИЯМИ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ блага. Именно Джон Дьюи несколько лет тому назад установил, что «граница между частным и общественным должна быть проведена с учетом степени и масштаба последствий тех действий, которые имеют столь важное значение, что нуждаются в контроле посредством либо запрета, либо поощрения» [28, р. 15].
Этот основной критерий стал традиционным. Косвенные последствия деятельности, которые влияют на других лиц, кроме непосредственных участников, можно определить как «побочные внешние воздействия» или «эффект бесплатного потребления». При этом теми, на кого распространяются косвенные последствия, считаются лица, посторонние по отношению к данной конкретной деятельности. Некоторые побочные внешние воздействия являются благоприятными и полезными, а другие неблагоприятными и вредными.
Благоприятные побочные внешние воздействия зачастую могут быть взяты под контроль той же экономической единицей, которая их порождает. Например, строитель крупного супермаркета может вызвать побочные внешние воздействия в отношении расположенной поблизости аптеки. Если строитель супермаркета также контролирует и прилегающую к нему территорию, он может взять под свой контроль и побочные внешние воздействия в отношении этой аптеки посредством более высокой арендной платы или же совместного владения обоими предприятиями. С точки зрения строителя, он «замыкает на себя» (internalize) побочные внешние воздействия [58, р. 69 ]1У.
Там, где благоприятные побочные внешние воздействия не могут быть «замкнуты на себя» частными сторонами, может возникнуть необходимость в адекватном механизме, который обеспечил бы продолжение деятельности по предоставлению тех или иных благ и услуг, для чего понадобится создать социальные органы. Парк, находящийся в частной собственности, даже если доступ в него открыт за определенную плату, может не покрывать расходов на свое содержание. Но такой парк может стать прибыльным, если удастся поставить под должный контроль побочные внешние воздействия либо в форме денеж
ной компенсации, либо за счет улучшения состава жителей прилегающих районов.
Иначе обстоят дела в тех случаях, когда возникает «эффект бесплатного потребления» или другие неблагоприятные побочные внешние воздействия. У дирекции очистного сооружения, улавливающего дым, нет особых стимулов для того, чтобы устанавливать более дорогостоящее оборудование. Контроль или «замыкание на себя» экономических затрат обычно ложится на государственные учреждения. Функция органов управления, таким образом, состоит в «замыкании на себя» побочных внешних воздействий — и позитивных, и негативных — в отношении тех услуг, которые не могут или не хотят брать на себя ни сами производители, ни потребители. В целом же этот процесс «замыкания на себя» отождествляется с «общественными благами».
Масштабы общественных благ не одинаковы как по охватываемой ими территории, так и по интенсивности или объему побочных внешних воздействий. Спортивная площадка порождает побочные внешние воздействия в отношении территории нескольких находящихся по соседству домов, в то время как деятельность в области национальной обороны приносит пользу всей стране в целом и влияет на многое, находящееся за ее пределами. Таким образом, каждому общественному благу соответствует своя «общность». В соответствии с формулировкой Дьюи, общность как совокупность «состоит из всех тех людей, которые оказываются под систематическим воздействием косвенных последствий той или иной деятельности» [28, р. 15—16]. Мы еще вернемся к концепции, вытекающей из формулировки Дьюи, когда будем рассматривать критерии определения масштабов деятельности социальных организаций.
возможность «расфасовки» (packageability). Различие между общественными благами и услугами и соответствующими им функциями органов управления регионами больших городов и, с другой стороны, благами, обеспечиваемыми частным сектором, можно провести на основе общепринятых среди экономистов критериев. Блага, производимые частным сектором, должны поддаваться «расфасовке» с тем, чтобы их можно было дифференцировать в качестве товара или услуги до того, как они становятся предметом купли-продажи на частном рынке. Следовательно, те, кто не платит за блага, производимые частным сектором, могут быть исключены из числа
тех, кто получает от них пользу. Это понятие сформулировано экономистами в виде «принципа исключаемости» [76, esp.ch.I ]. В отличие от формулировки Дьюи относительно общественных благ, «принцип исключаемости» сосредоточивает внимание на целесообразности отказа от пользования благами. Национальная оборона, например, не может быть обеспечена частными фирмами по многим причинам, в том числе и потому, что граждане, которые не платят за нее, все равно получают от нее пользу. Более того, если граждане недооценивают свои собственные интересы в обеспечении национальной обороны — например, не участвуют в строительстве бомбоубежищ во время войны, — исходя из того, что это будет сделано и оплачено другими, то результатом будет неадекватное обеспечение обороны.
Большинство муниципальных общественных благ, таких как пожарная и полицейская службы или же борьба с загрязнением воздуха, не могут быть легко «расфасованы»; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них платить [142]. Из этого вытекают две проблемы, касающиеся социальных организаций.
Во-первых, частные блага и товары, в силу легкости их «расфасовки», могут быть измерены и выражены в соответствующих количественных показателях. Общественные же блага, напротив, не столь легко поддаются количественному измерению. Если будут увеличены полицейские силы, то, скорее всего, возрастет и результат. Но насколько именно он возрастет — это вопрос, на который невозможно дать точный ответ. Более того, если факторы производства могут быть измерены в показателях выпуска продукции, то сам процесс производства может стать объектом более жесткого контроля. Это сделает возможной более рациональную ценовую политику. Располагая количественными показателями на уровне «входа» и «выхода», можно проанализировать любой процесс производства и провести сравнение между различными способами производства с точки зрения их эффективности. Поэтому рациональный контроль над производством и обеспечением общественными благами и услугами зависит, кроме всего прочего, еще и от разработки эффективных стандартов измерения; это в равной мере относится и к распределению совместных затрат, и к распределению совместной выгоды.
Вторая, тесно связанная с первой, проблема возникает при
оценке расходов тех людей, которые могут получать выгоду, не платя непосредственно за определенное благо. Только государственные учреждения, наделенные правом собирать налоги, могут распределять расходы по предоставлению общественных благ между различными лицами, получающими от них пользу. Критерий масштаба в отношении политического представительства, о котором пойдет речь ниже, учитывает то, каким образом различие между частными и общественными благами влияет на организацию общественных служб.
ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА И ПОДДЕРЖАНИЕ ПРЕДПОЧТИТЕЛЬНОГО состояния дел в сообществе. «Принцип исключаемо- сти» предоставляет критерий для проведения различия между большинством общественных благ и частными благами, но, как принято считать, он не проясняет и не конкретизирует условия, определяющие модели организации в общественной экономике. Однако, рассматривая общественные блага как «поддержание предпочтительного состояния дел в сообществе», мы можем ввести модифицированную концепцию «расфасовки» благ, концепцию, которая дает возможность для их измерения и количественного выражения, а потому может быть более полезной в смысле уточнения критериев для организации общественных услуг в регионах больших городов.
Модификация заключается в распространении «принципа исключаемости» не только на индивидуального потребителя, но и на всех жителей определенной ограниченной территории.
Эту концепцию в малом масштабе можно проиллюстрировать на примере действия системы обогрева жилых домов, в которой применяются легко поддающиеся измерению единицы «входа». Температура в жилом доме, которая поддерживается с помощью этой системы, приносит пользу всей семье, проживающей в нем, а небольшие изменения в размере семьи не влияют на материальные затраты по обеспечению семьи данным общественным благом. И все же, поскольку благо для семьи, извлекаемое из этой системы, эффективно ограничено рамками отдельного домашнего хозяйства, посторонние внешние лица исключаются из пользования им, и на них не действуют ни «эффект бесплатного потребления», ни другие побочные внешние воздействия. Семейное благо не является общественным благом с точки зрения более широкого сообщества. Поэтому в большинстве сообществ обогрев жилых помещений считается частным благом. Точно так же общественное благо в
масштабах небольшого жилого района или иного локального сообщества можно «расфасовать» — выразить в определенных количественных показателях и заключить в соответствующие границы, с тем чтобы исключить посторонних, внешних по отношению к данным границам, лиц из пользования этим общественным благом. Именно таким образом в некоторых сообществах, расположенных в пригородах Нью-Йорка, парками и пляжами могут пользоваться лишь местные жители, на чьи налоги, как считается, содержатся эти места отдыха.
Во всех подобных случаях аналогию с поддержанием температуры в отдельном доме можно распространить и на поддержание предпочтительного состояния дел в пределах территории, подведомственной конкретному местному органу управления. Точно так же, как могут быть измерены температура и расходы на обогрев жилого дома, можно выработать точные или приблизительные количественные показатели для оценки состояния дел в сообществе, сложившегося в результате производства различных общественных благ и услуг, а также расходов по их обеспечению. Например, программа по очистке загрязненного воздуха может быть изменена при помощи индекса, показывающего количество различных загрязняющих веществ, присутствующих в пробах воздуха. Затем, исходя из определенного приемлемого уровня загрязнения воздуха, можно конкретно определить затраты на очистку.
Точно так же в любом сообществе можно оценить потенциальные «потери от пожаров», определив их как потери, ожидаемые в случае отсутствия противопожарной защиты. Разница между этими потенциальными и фактическими потерями в случае возникновения пожара представляет собой, таким образом, «выход продукции» службы противопожарной защиты, а совокупные потери от пожаров можно определить как «состояние дел» в данном сообществе применительно к потерям от пожаров. Конечно, противопожарная защита не устраняет, а лишь сокращает потери от пожаров. Любая попытка полного их устранения, вероятно, была бы столь дорогостоящей, что затраты на нее намного превзошли бы выгоды. «Предпочтительное состояние дел» — это некий оптимальный уровень деятельности, при котором выгоды превышают затраты. Следовательно, обеспечение деятельности районной службы противопожарной защиты может рассматриваться как общественное благо с точки зрения поддержания предпочтительного состоя
ния дел в отношении защиты данного сообщества от пожаров, а выгоды обычно распространяются только на его жителей.
Аналогичным образом можно рассматривать и полицейскую службу. Например, полицейское патрулирование на дорогах осуществляется с целью регулирования транспортных потоков, снижая тем самым материальный и физический ущерб, наносимый людям. Но даже если бы был возможен идеальный контроль, то затраты на него были бы столь велики, что по финансовым соображениям все равно пришлось бы удовлетвориться «предпочтительным состоянием дел».
Однако следует признать, что в данном случае, как и в отношении многих других видов общественных услуг — в отличие, скажем, от сбора мусора и очистки загрязненного воздуха — достижение определенного уровня или эффективность общих затрат гораздо труднее измерить и выразить в количественных показателях. Приблизительные показатели, такие, как общее количество арестов за различные типы правонарушений в месяц или на десять тысяч жителей в год, мало что дают, если только не рассматривать их в соотношении с условиями жизни данного сообщества. Можно постепенно внушить людям, принимающим решения, что ради более точного количественного измерения нужно исходить из того, что предпочтительное состояние дел определяется как баланс между требованиями в отношении общественных услуг и жалобами со стороны налогоплательщиков.
Котя общественное благо не всегда можно свести к определенным количественным показателям, это вовсе не означает, что нельзя оценить материальные затраты на его достижение. Предпочтительное состояние дел в отношении применения репеллентов от комаров, например, распространяется на все сообщество в целом, при этом легко выразить в количественных показателях поставки репеллента и оборудования для его рас- прыскивания. Поэтому применение репеллентов от комаров осуществляется частными поставщиками по контракту с общественными службами.
Это иллюстрирует еще одну важную сторону проблемы, а именно: производство благ и услуг необходимо отличать от их предоставления за общественный счет. Предоставление их государством не требует общественного производства; действительно, на некой стадии обработки сырья до момента превращения его в готовый продукт фактически каждое общественное
благо, не являющееся само по себе естественным ресурсом, суть частное по своему происхождению. Из этого следует, что социальные органы посредством заключения контрактов с частными фирмами — или же с другими официальными учреждениями — могут обеспечить некое сообщество общественными услугами, не предпринимая усилий по самостоятельному их производству.
Когда с помощью количественного индекса могут быть конкретно определены желательный результат или общие затраты, можно ввести и определенный элемент жесткости, чтобы гарантировать контроль над производством, обеспечивающим общественные блага, даже в том случае, когда само производство является функцией отдельного учреждения или предприятия. Производитель может нести ответственность за поддержание его определенного уровня, а служба, ответственная за предоставление услуги, может подтвердить адекватность его действий. Прогресс в измерении и определении количественных показателей уровня деятельности в общественной экономике постепенно приведет к более гибким моделям организации.
Если распространить определение Дьюи [28, р. 4—5] не только на отдельные «акты» или «операции», но на «события» в целом, то его формулировка хорошо согласуется с концепцией общественных благ как поддержанием предпочтительного состояния дел в обществе . Общественный контроль имеет целью «замыкание на себя» последствий этих «событий» с тем, чтобы минимизировать их отрицательное воздействие и стимулировать воздействие благоприятное.
В конечном счете в жизни реально не существует столь отчетливой, как в нашем анализе, грани между частными и общественными благами. Технические характеристики конкретных благ отчасти влияют на степень их дифференцирован- ности или изолированности при распределении и использовании. Однако нельзя рассматривать проблемы, касающиеся овощей и сельскохозяйственных территорий, исходя из одинаковых предпосылок. Многие частные блага и товары обладают «эффектом бесплатного потребления», из-за которого на долю членов сообщества выпадают определенные выгоды и потери, независимо от степени общественного регулирования. В любом крупном сообществе большинство людей философски воспринимает издержки жизни в большом городе — загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные дру
гие факторы, создающие неудобства, — исходя из того, что эти издержки — неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов. 
<< | >>
Источник: Остром Винсент. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. 1993

Еще по теме Природа общественных благ и услуг:

  1. Природа общественных благ
  2. Порочная логика угроз отказа от производства общественных благ
  3. I. Договоры об услугах, их юридическая природа
  4. Возможности индустрий общественных услуг
  5. О некоторых проблемах потребления и производства в индустриях общественных услуг
  6. 5. УСЛУГИ В СФЕРЕ ТОРГОВЛИ И ОБЩЕСТВЕННОГО ПИТАНИЯ
  7. Глава I. Общественная природа правового отношения. Правовое отношение как особый вид общественных отношений
  8. 2.3. Тенденции развития рынка ресторанных услуг Сфера общественного питания 2000-х гг.
  9. Туризм и сфера услуг. Определение услуги и определение . маркетинга услуг
  10. 8.2. Защита личных неимущественных прав и других нематериальных благ
  11. 2. Теория производительных благ
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология -