ПРЕДИСЛОВИЕ: АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ В КОНТЕКСТЕ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ[1] А. Олейник

Термин «постсоциалистические реформы» применяется для описания попыток осуществления изменений в самых различных сферах восточноевропейских стран и стран, образовавшихся на территории бывшего СССР.

Уже во второй половине 1990-х гг. стало очевидно, что движение по трем указанным векторам наталкивается на непредвиденные трудности и даже после десятилетия реформ ожидаемые результаты не приблизились. Во многих постсоциалистических странах, в первую очередь — постсоветских (за исключением стран Балтии) — реформы существенно отклонились от намеченной линейной траектории. Все более расходящиеся траектории изменений в постсоциалистических

странах («истории успеха» в Польше, Словении или Чехии контрастировали с усилением тревожных тенденций в политической, экономической и социальной сферах в России и Украине) требовали как теоретического объяснения, так и внесения соответствующих корректировок в дизайн реформ.

В процессе осмысления хода реформ выяснилось, что в их исходной программе были совершенно упущены вопросы, касающиеся институтов и институциональных изменений. Согласно стандартному определению, институтами называют правила игры в политической, экономической и социальной сферах, а также механизмы, обеспечивающие их выполнение. «Институты — это созданные людьми рамки, структурирующие политические, экономические и социальные взаимодействия»[4]. Игнорирование институтов можно сравнить с раздачей игрокам карт (или, еще лучше, фишек и карточек в игре «Монополия»), не сопроводив это инструкциями, в какую, собственно, игру предполагается играть и как следить за соблюдением ее правил. Осознание данного упущения нашло свое отражение в новом консенсусе, достигнутом западными советниками и финансовыми спонсорами постсоциалистических реформ, который заключался в признании приоритетности институциональных изменений. В экономической сфере акцент был смещен с макро-экономической стабилизации, массовой приватизации, либерализации цен и внешней торговли на «точечную» приватизацию остаточной государственной собственности, поддержку создания нового бизнеса и строительство институтов[5].

Признание важности институтов и организаций, основная фукнция которых заключается в обеспечении соблюдения норм и правил, ставит под вопрос «телеологический» характер реформ. Новые институты возникают не на пустом месте. Даже когда они «спроектированы» с использованием зарубежных образцов, новые формальные институты вступают в сложные и противоречивые отношения с неформальными институтами, унаследованными из прошлого. Изменить формальные институты можно за одну ночь, а вот для изменения неформальных институтов потребуется значительно больше времени. Институты являются «результат [ом] процессов, происходивших в прошлом, они приспособлены к обстоятельствам прошлого и, следовательно, не находятся в полном согласии с требованиями настоящего времени»[6].

Благодаря своей монополии на легитимное использование насилия государство обладает сравнительным преимуществом в обеспечении соблюдения норм и правил, а благодаря этому — в поддержании порядка.

применяемого физического или психологического принуждения[7]. Отсюда следует, что внедрение новых норм влечет за собой реформирование государственного аппарата: государственные служащие должны быть заинтересованы в применении новых норм и обладать достаточной квалификацией для осуществления контроля за их исполнением. Не удивительно, что административная реформа постепенно заняла центральное место в постсоциалистических трансформациях: успех в ее осуществлении является условием прогресса во всех других реформах.

Уже с конца 1990-х гг. административная реформа становится приоритетной в России и Украине: без перестройки государственного аппарата «буксуют» программы реформ в других сферах. Так, в октябре 1995 г. украинский парламент (Верховна Рада) начинает работу над программой административной реформы; в июле 1997 г. Президент инициирует образование государственной комиссии по вопросам административной реформы, которой поручается подготовка стратегии реформирования государственной службы (утверждена президентским декретом в апреле 2000г.)[8]. В России работа над федеральной программой по реформированию государственной службы была инициирована Президентом в августе 2001 г. Программа была принята в ноябре 2002г., а ее действие распространялось вплоть до 2005 г. В 2003 г. декретом Президента Программа была введена в действие. В 2005 г. российское правительство одобрило Концепцию административной реформы на период с 2006 по 2008 г.[9]

Большинство официальных документов по административной реформе готовилось силами представителей исполнительной власти. Административная реформа в России и Украине была инициирована и продолжает осуществляться, в основном, теми, кто является основным объектом ее воздействия — государственными служащими. Этот кажущийся парадокс, однако, проистекает из веберианского подхода к бюрократии. Вебер был убежден, что сама функциональная позиция бюрократов — они назначаются, а не избираются, они не имеют собственности на средства производства или управления, их вознаграждение зависит в большей мере от статуса и вертикальной мобильности,

а не от конкретных результатов работы — создает сильные стимулы к рационализации государственной службы и обеспечению ее предсказуемого и «просчитываемого» характера.

Предварительные результаты административной реформы, отданной на откуп государственным служащим, далеки от удовлетворительных, даже если применять критерии успеха, установленные ими же самими. Правительство РФ использует для оценки прогресса в реформировании себя самого серию индикаторов «Индикаторы управления страной», рассчитываемых Мировым банком (Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS) и Индекс восприятия коррупции международной неправительственной организации Транспэренси Интернэшнл (the Transparency International Corruption Perception Index)2. Значения этих индикаторов подвержены существенным колебаниям и не показаывают сколь-нибудь устойчивой позитивной динамики с момента начала административной реформы (рис. 1). Эффективность правительства (government effectiveness) измеряется на основе оценки качества услуг, предоставляемых государством, качества государственной службы и степени ее независимости от политического влияния, качества разработки государственных программ и их реализации, а также от того, насколько достоверны взятые государством на себя обязательства. Качество регулирования (regulatory quality) производно от способности государства формулировать и реализовывать грамотные программы и регламенты, способствующие развитию частного сектора3. Значения обоих индикаторов могут изменяться в пределах от —2,5 (самая низкая оценка относительно других стран) до +2,5 (самая высокая относительная оценка). Индекс восприятия коррупции может принимать значения от 0 (полностью коррумпированная система) до 10 (полное отсутствие коррупции). Все три индикатора рассчитываются с помощью регулярно проводимых опросов экспертов и предпринимателей.

Провал административной реформы в Украине принял особенно отчетливые формы. Несмотря на то, что в этой стране административная реформа началась раньше, чем в России, отсутствие прогресса в ее реализации привело к волне массовых протестов населения против коррумпированной власти в ноябре 2004г.

* Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 No. 1789-р, Приложение.

' Kaufmann D., Kraay A. and Mastruzzi М. Governance Matters V: Aggregate and Individual Governance Indicators for 1996—2005. Working paper. Washington, D.C.: The World Bank, 2006.

- Россия ¦ Украина

Россия

Украина

Россия

Украина

Источник: The World Bank (http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/npoBepeH 21.9.2007) и the Transparency International (http://www.transparency.org/policy_ research/surveys_indices/global/cpi проверен 21.9.2007). Эффективность правительства и качество регулирования не оценивались в 1997, 1999 и 2001 гг. Значения индикаторов для этих лет были заменены средними арифметическими предшествующего и последующего годов.

Рис. 1. Промежуточные итоги административной реформы в России и Украине, выборочные индикаторы, 1996-2006

представителями этих социальных групп по большинству других вопросов (непосредственным поводом к началу «Оранжевой революции» стала подтасовка результатов президентских выборов). Стоит подчеркнуть, что уровень доверия к правительству — доля тех, кто считает, что правительству можно либо полностью, либо «до некоторой степени» доверять — в течение 10 лет, предшествовавших массовым протестам

ноября 2004 г., никогда не превышал 16 %, а в три последние года и вовсе опустился ниже 10 %[10].

Промежуточные результаты административной реформы указывают на существование следующего парадокса.

Однако надежды на то, что государственный аппарат может быть реформирован изнутри, оказались тщетны как в российском случае, так и в украинском случае до ноября 2004г. Нынешнее состояние государственного аппарата менее всего соответствует «светлому будущему» по Веберу, его лучше всего описывать в терминах «ни — ни», как причудливую комбинацию элементов, унаследованных из прошлого и позаимствованных из будущего. История значима: неформальные институты, укорененные в особой бюрократической культуре и привычных образцах взаимодействий между гражданами и государственными служащими, продолжают воспроизводиться и сегодня, блокируя движение к «светлому будущему» рациональной бюрократии. «Государственная

бюрократия представляется феноменом, непрерывно воспроизводящим себя на протяжении всей российской истории, начиная с царей и заканчивая Путиным»[13]. Подобно другим постсоциалистическим реформам, нуждающимся в толчке извне, административной реформе он тоже необходим: без внешнего «рычага» и внешней же «точки опоры» сдвинуть с места глыбу государственного аппарата вряд ли удастся. Прилагательное «внешний» в данном контексте не обязательно означает иностранный, но применимо ко всему обладающему достаточной независимостью по отношению к государству. Причем концепция консервативной модернизации, понимаемой как попытки властвующей элиты сохранить свою власть в процессе реформ (иными словами, реформам подвергается все, кроме власти), использованная Б.Бади для анализа ситуации в целом ряде развивающихся стран, указывает на то, что тупики реформирования государства «изнутри» не следует увязывать исключительно с российской действительностью и историей[14].

По названным выше причинам целостный анализ административной реформы как центрального элемента постсоциалистических реформ не стоит сводить только к исследованию административных процессов. Административные процессы происходят в институциональной среде, образованной формальными и неформальными институтами. Некоторые из них вполне могут стать «точкой опоры» в реформировании государственного аппарата, другие же наоборот — способствовать его воспроизводству в неизменных формах.

Трехуровневая схема анализа представляется наиболее уместной (рис. 2).

Первый уровень аналитической схемы соответствует исследованиям конкретных административных процессов, документов и программ, например, активно обсуждаемой учеными и представителями государственных органов программы «электронного правительства». На втором уровне анализ касается государственного аппарата в целом. Продолжая пример «электронного правительства», на этом уровне в центр анализа помещается степень соответствия принципов «электронного правительства» сложившимся практикам работы государственных служащих. Наконец, на третьем уровне анализ перемещается в направлении

формальных и неформальных институтов, в рамках которых действует государственный аппарат. Эти институты поддерживают определенную модель власти и господства, структурирующую взаимодействия между государственными служащими и простыми гражданами, бизнесом, представителями зарубежных правительств и другими акторами. На этом уровне анализа уместен вопрос о том, насколько совместима модель «электронного правительства» с существующей в стране моделью власти и господства. «Искажения» неформальныхчинститутов, в которых «укоренена» модель власти, могут оказать существенное влияние на внедрение и функционирование «электронного правительства». С.Льюке говорит в связи этим о «системных искажениях» или «перекосах» (bias of the system) и о попытках различных акторов использовать их в своих интересах[15].

Так как «системные перекосы» относятся к самому глубокому уровню анализа, эксперты по вопросам административной реформы, а также политики зачастую упускают их в своих расчетах. Социальные науки все в большей мере характеризуются увеличивающимся разрывом между формальными и частичными (partial) теориями. Этот разрыв имеет особенно серьезные последствия в случае административной реформы. Предлагаемый сборник нацелен на хотя бы частичное преодоление указанного разрыва. Его авторы попытались связать практические вопросы реализации административной реформы с анализом власти и господства. Относительная неудача административной реформы в российском случае тогда может быть отнесена на счет продолжающей самовоспроизводить- ся модели власти и господства. Интерес к данной гипотезе и объясняет структуру книги: она открывается разделом, посвященным теоретическим вопросам власти и господства. Подборка текстов о государственном аппарате в следующем разделе представляет собой шаг в восхождении, говоря в терминах марксистской философии, заимствовавшей этот подход у Г. Гегеля, от абстрактного к конкретному. Наконец, в ряде глав авторы анализируют конкретные административные процессы и политики, как например, политика в сфере приватизации и налоговая политика.

Концепт власти является исходной точкой в предлагаемом анализе административной реформы. Согласно классическому определению, власть — это «вероятность того, что одна из сторон в социальном взаимодействии окажется в состоянии навязать свою волю другой стороне, несмотря на сопротивление последней и вне зависимости оттого, что определяет данную вероятность»[16]. Иными словами, власть предполагает навязывание воли и по этой причине она имеет принудительный характер. Согласно данному подходу, структура властных отношений произ- водна от техник навязывания воли. «Принуждение и насилие [являются] конституирующими признаками власти, позволяющими отделить

ее от других отношений, базирующихся на воле»[17]. В отличие от потребления товаров и услуг, предел которого установлен законом убывающей предельной полезности[18], власть не имеет никаких «встроенных» ограничителей. Означает ли это, что у переменной «власть» есть только один атрибут, а именно насильственные техники навязывания воли?

Существование множества форм власти указывает на необходимость скорее негативного ответа. Например, власть, основанная на авторитете, не исключает применения техник навязывания воли, связанных с насилием, но обусловливает обращение к ним рядом правил, известных и соблюдаемых как лицом, наделенным властью, так и подчиненным. «В случае власти, основанной на авторитете, подчинение производно от источника воли, а именно его статуса, обладания особыми ресурсами или личных качеств»[19]. Список атрибутов власти в чистом виде (ее можно было бы назвать «навязанной», если бы навязывание воли не было бы ключевым элементом самого определения власти) включает как минимум следующие характеристики. Цель навязывания воли: власть как самоцель или власть как средство для достижения других целей. Власть над, или господство (domination), предполагает конфликт интересов. Лицо, наделенное властью, реализует свою волю в ущерб интересам подчиненного. Господство над другим лицом является основной целью власти над, что контрастирует с инструментальным характером власти для (достижения чего-либо)[20]. Власть как самоцель нацелена на самовоспроизводство и на экспансию, при этом достижение других целей оказывается не более чем побочным продуктом. Самообоснованный характер: власть в чистом виде не требует ссылки ни на какие внешние по отношению к ней прицнипы, будь то закон или вековые традиции. Ее единственным оправданием служит сам факт реализации власти. Выражаясь словами Ю. Пивоварова и А. Фурсова, такая власть субъектна, она «не нуждается в представлении другой вещи»[21]. Д.Битхэм указывает на нелегитимный характер власти, не ограниченной правилами, которые принимают все стороны, вовлеченные во властные отношения. Такой власти он противопоставляет власть легитимную, удовлетворяющую трем требованиям: соответствие правилам, при этом сами правила производны от разделяемых и власти

телями, и подчиненными верований и, наконец, подчиненные в той или иной форме выражают согласие на принятие власти[22]. Асимметричный характер: все властные отношения асимметричны в том смысле, что одна их сторона командует и реализует свои интересы, а от другой стороны ожидается подчинение командам. Однако в случае власти в чистом виде асимметрия приобретает крайние формы. Известны несколько подходов к операционализации и измерению степени асимметричности конкретных властных отношений. Один из них заключается в сравнении области деятельности подчиненного, находящейся под контролем наделенного властью лица с той областью, где первый сохраняет самостоятельность. Дж. Коулмен отмечает в связи с этим тенденцию лица, наделенного властью, к ее «распространению за первоначально оговоренные пределы»[23]. Отсутствие механизмов обратной связи: подчиненный не имеет права голоса, не говоря уже о влиянии, в отношении решений, принимаемых лицом, наделенным властью. Власть в чистом виде иллюстрирует идею причинности как односторонней связи между причиной и следствием. «А в той или иной форме обусловливает действия В»\ Техники навязывания воли, связанные с насилием: власть в чистом виде опирается на насилие. Список, или репертуар техник, основанных на насилии, включает в себя силу как причинение физических страданий; принуждение как угрозу применения силы; манипулирование как сознательное искажение информации, на основе которой подчиненный принимает решения и господство в результате наложения интересов как сознательное ограничение вариантов выбора, имеющихся у подчиненного[24].

Все пять атрибутов взаимообусловлены (рис. 3). Логика власти как самоценности исключает обращение к внешним принципам как незначимым и предполагает стремление лица, наделенного властью, к расширению сферы действий подчиненных, находящихся под его контролем. «Универсальный интерес власти заключается в расширении сферы властной регуляции, а это возможно в разобщенном, атомизированном и десоциализированном обществе»[25]. При таких условиях нет необходимости принимать во внимание интересы подичненного и наделять его правом голоса. Наконец, отсутствие у власти «морального измерения» не оставляет лицу, наделенному властью, иного выбора как использо-

Власть как самоцель

Рис. 3. Пять атрибутов власти в чистом виде

вание насилия. «Когда легитимность отсутствует или подвергается эрозии... насилие становится повсеместным и вынужденно принимает все более явные формы»[26]. В свою очередь, насилие ограничивает эффективность власти в достижении любых других целей кроме ее самовоспроиз- водства (например, рабский труд был эффективен главным образом при выполнении ограниченного числа наиболее простых операций). Подобным образом можно провести связующие линии и между остальными пятью элементами власти в чистом виде: ее самообоснованный характер (2) делает излишним выражение подчиненным согласия на властные отношения (4) и т. д.

Власть в чистом виде представляется удачной точкой отсчета в анализе административной реформы. В этом случае удается избежать как «сильного» допущения о наличии у бюрократов «естественной» заинтересованности в рационализации своей службы, а также в общем благе. Из данной исходной точки можно двигаться как аналитически, так и практически к другим формам власти, что влечет за собой изменение одного или сразу нескольких атрибутов. Веберианская бюрократия вполне может оказаться конечной точкой такой эволюции при соблюдении ряда условий, но никак не исходным пунктом. Ключевым исследовательским и практическим вопросом тогда становится определение условий, при которых подобная трансформация может иметь место. Спецификация условий, при которых власть в чистом виде замещается авторитетом как властью, требующей внешней валидизации и легитимизации, позволяет скорректировать стратегию административной

реформы. Она помогает найти ту самую «точку опоры», которая необходима, чтобы привести в движение государственный аппарат. Если власть в чистом виде не имеет встроенных ограничений, ее нужно ограничить извне, через создание условий, благоприятных для ее превращения в «скромную» и инструментальную власть. Причем эти условия должны заботливо поддерживаться, так как всегда есть риск обратного движения от авторитета к власти в чистом виде. Выбор последней в качестве исходной точки в анализе служит напоминанием о том, что такую возможность нельзя исключать даже в тех странах, где рынок, демократия и «открытое» общество чаще всего принимают как само собой разумеющиеся[27].

Анализ потенциальных ограничений власти требует использования междисциплинарного подхода. Эти ограничения имеют различную природу. Некоторые из них производны от экономических процессов: например, репертуар техник навязывания воли с использованием насилия обусловлен состоянием военных технологий, относительными ценами экономических ресурсов, равно как и особенностями индустриальной организации (монополистические структуры облегчают господство в результате наложения интересов). Ограничения, связанные с процессом обоснования власти, производны от идеологий. Распределение прав и обязанностей между лицом, наделенным властью, и подчиненным определяет степень асимметричности властных отношений, а его анализ требует использования юридических знаний. Выборы представляют собой один из механизмов обратной связи, в их ходе подчиненный получает право голоса. Политическая наука занимается изучением электорального процесса. В конечном счете оказывается, что всеохватывающий анализ ограничений власти невозможен без комбинирования политологических, юридических, философских, социологических и экономических подходов.

Проверка гипотезы о трансформации властных отношений — при наличии определенных условий — из основного препятствия реформ в их движущую силу также требует использования сравнительного подхода. Для оценки влияния каждого из разнообразных ограничений необходимо рассмотрение их возможных конфигураций и сравнение ситуаций, когда конкретное ограничение присутствует или отсутствует. Сравнительный подход позволяет разложить ситуацию с государственной службой в той или иной стране на элементы институциональной среды, имеющие универсальный характер, и указать на наличие или отсутствие конкретного элемента. Метафора мозаики представляется уместной: те же самые кусочки цветного стекла способны складываться в различные картины, соответствующие ситуации с государственной службой — и моделью властных отношений, в которой она укоренена — в разных странах. Предлагаемый сборник содержит фраг

менты нескольких «мозаик» — российской (это наиболее полный фрагмент, в работе над которым принимали участие М. Беренсон, О. Гаман- Голутвина, К. Клеман, В.Ледяев, А. Олейник, П. Соломон, Й.Цвайнерт и Р. Роуз с соавторами), украинской (Н. Погорила), польской (М. Беренсон), болгарской (Р.Гечев) и англо-саксонской (П. Соломон).

При проведении междисциплинарных и сравнительных исследований не следует забывать о ряде возможных проблем. Одна из них связана с необходимостью нахождения общего языка, поиска концептов, которые были бы понятны и экономистам, и политологам, и социологам, и философам, и юристам. В идеальном случае эти концепты имеют идентичное значение в разных институциональных контекстах, т.е. странах. На первый взгляд, большинство представителей социальных наук знакомы с такими концептами, как государство, правительство, бюрократия, демократия и власть (экономисты слабо используют последний концепт[28], но зато активно используют четыре остальных). Тем не менее, вопрос достижения концептуальной эквивалентности остается открытым, так как даже вышеперечисленные концепты имеют различное значение в разных языках, в частности, русском и ряде европейских, включая английский.

Сказанное Т. Вебленом почти столетие назад в отношении различия между государством как содружеством (английский термин commonwealth) и государством как всеобъемлющей категорией в немецком языке остается верным и для современного русского языка. И в немецком, и в русском языках термин государство «означает ни определенную территорию, ни население, ни совокупность граждан или подданых, ни агрегированное богатство или его изменения, ни гражданскую службу, ни правительство, ни корону, ни конкретного правителя, а в некотором смысле все это вместе или, скорее, все это вместе как совокупность органов государства»[29]. Гражданское общество тогда оказывается растворено в государстве даже на лингвистическом уровне, в то время как в других институциональных и лингвистических контекстах подчеркивается его самостоятельное бытие. Такая трактовка концепта государства в русском языке контрастирует с более конкретными, «частичными» его определениями (например, общественное управление, правительство и т.д.), принятыми в контексте «сложного», дифференцированного общества с его множеством подсистем и требует предельной осторожности в применении к российскому случаю общепринятого на Западе термина «гражданской службы». Гражданская служба предполагает (1) особую модель властных отношений (государство как производитель услуг для населения); (2) дифференцированное,

не-холистическое восприятие государства. К. Райвек верно замечает, что «бюрократы в России не могут быть “гражданскими служащими”, ибо они прежде всего должны быть “государственными служащими”»[30]. Аналогичные проблемы возникают и при использовании термина «бюрократия» из-за коннотаций в европейских языках с идеями рациональности и веберианской администрации.

Термин «власть» имеет разные смысловые оттенки в зависимости от конкретного языка, причем даже в европейских языках. Так, английский, французский и немецкий языки подчеркивают различные атрибуты власти. В немецком власть описывается с помощью двух терминов: власть как способность достичь определенного результата (Kraft) и власть как господство над другими людьми (Macht), тогда как в двух других основных европейских языках различение власти для и власти над оказывается затруднительным[31]. Французский язык позволяет четко отличить власть как потенциал и способность (puissance) и власть как конкретные действия (pouvoir), что имеет важные последствия для дискуссии диспозиционных и «результативных» (эффективных) подходов к определению власти[32]. Все эти нюансы отражают особенности моделей властных отношений, которые воплощены в институциональной среде конкретной страны.

Введение в анализ определения власти в русском языке еще больше усложняет картину. Чаще всего используемый как в обыденном языке, так и в научных дискуссиях термин «власть» ближе по смыслу к власти в чистом виде, чем к авторитету как «скромной» и ограниченной форме власти. В русском языке «“власть” чаще используется в значении контроля над людьми; власть — это что-то, находящееся над нами, ограничивающее нашу свободу, создающее препятствия и т. д.»[33]. Этот факт можно рассматривать в качестве косвенного доказательства гипотезы о близости получившей распространение в данном институциональном контексте модели власти к идеальному типу власти в чистом виде. Влияние этого типа властных отношений выходит далеко за рамки вытеснения иных, чем слово «власть», терминов. Как показывает лингвистическое исследование, вся грамматическая структура русского языка оказалась видоизменена в результате организации социального действия преимущественно по модели власти в чистом виде. Некоторые особенности русской грамматики представляются особенно показательными[34]. Во- первых, это распространение и разнообразие безличных фраз, в кото

рых отсутствует указание на действующего субъекта («мне не спится», ср. калька с аналогичной английской фразы: «я не могу заснуть»). Индивиды, подчиненные власти в чистом виде, имеют весьма ограниченные возможности для проявления инициативы и, следовательно, постепенно теряют способность к самостоятельным действиям. Во-вторых, в русском языке отсутствуют активные перфектные формы: «дом построен», тогда как в английском языке естественным было бы уточнение, кем именно он был построен. В-третьих, это несловоизменительная видовая система, при которой одно и то же явление может оформляться разными частями речи: красивый (прилагательное)/«красавец» (существительное). Распространение данной системы может свидетельствовать о преимущественно нерефлексивной интерпретации. В результате конкретное качество субъекта вытесняет все его остальные характеристики, в том числе — собственно субъектность[35]. Стоит отметить, что все перечисленные изменения произошли в XV—XVI вв., т. е. в период становления централизованного русского государства. Этот факт указывает на непрерывность воспроизводства обсуждаемой модели властных отношений на протяжении веков.

Междисциплинарный и сравнительный подход к анализу административной реформы в постсоциалистических странах на трёх уровнях представляет собой ядро исследовательской программы международной сети экспертов и исследователей, представляющих различные дисциплины социальных наук AdmReformNet. Сеть была создана при финансовой поддержке Канадского исследовательского совета по социальным и гуманитарным наукам (Social Sciences and Humanities Research Council of Canada, SSHRC), факультета искусств Университета «Мемориал» Ньюфаундленда (Faculty of Arts of Memorial University of Newfoundland) и Центра европейских, русских и евразийских исследований Университета Торонто (Centre for European, Russian and Eurasian Studies, CERES, at the University of Toronto)[36]. Данный сборник содержит одиннадцать эссе, подготовленных в рамках программы. Тексты подверглись серьезному обсуждению, а также многоступенчатому внутреннему и внешнему рецензированию. В рамках программы AdmReformNet создан веб-сайт с виртуальной библиотекой источников, релевантных для ана

лиза административной реформы на трех уровнях в сравнительной перспективе[37]. Библиотека имеет опцию загрузки полных версий статей, представляемых на конференциях, и препринтов, а также подготовки библиографий источников в формате American Psychological Association, что существенно облегчает работу по офорлению статей.

Первая часть книги, посвященная теоретическим вопросам власти, открывается моим текстом, в котором предпринята попытка предложить новую классификацию властных отношений. Эта классификация призвана специфицировать условия, при которых ожидается, что власть должна иметь легитимный характер, когда достаточно рациональных аргументов в пользу подчинения или вообще подчинение достигается без обсуждения. Данная таксономия также полезна для обоснования списка потенциальных ограничений всевластия, который используется в эмпирическом анализе, предложенном в моей второй статье, включенной в эту книгу.

Эссе, написанное Валерием Ледяевым, представляет собой редкую попытку связать обсуждение таких абстрактных философских категорий, как господство, власть и авторитет с практическими вопросами административной реформы, в частности — с оценкой эффективности государственного управления. В категориях аналитической схемы, представленной на рис. 2, Ледяев соединяет анализ первого уровня с анализом среднего, промежуточного уровня. Он также подробно останавливается на взаимоотношениях между правящей элитой, «состоящей из людей, чье положение позволяет им выйти за рамки обычной среды обычных мужчин и женщин и принимать решения, имеющие далеко идущие последствия»2, и остальной частью российского населения. Ледяев вскрывает ряд механизмов господства, характерных для власти в чистом виде.

Вторая часть книги, посвященная обсуждению организации государственной службы, открывается текстом, написанным Оксаной Гаман- Голутвиной, в котором она останавливается на среднем уровне аналитической схемы. Автор подчеркивает основное противоречие «догоняющей модернизации» между, с одной стороны, потребностью в более активном участии государства в политических, экономических и социальных процессах и, с другой стороны, формами государственного вмешательства в практике российской модернизации. Гаман-Голутвина также обращает внимание на невозможность прямого перенесения принципов Нового государственного управления (New Public Management) из одного институционального контекста, в частности, институциональной среды англо-саксонских стран, в другой, а именно институциональную среду стран Гражданского права и ряда развивающихся стран. В категориях

предложенной аналитической схемы внедрение новых приципов государственного управления должно повлечь изменения и/или корректировку отношений в более глубинных пластах власти.

Питер Соломон рассматривает одно из ключевых потенциальных ограничений всевластия бюрократов, а именно закон. В российском случае закон не в полной мере выполняет эту функцию ограничителя. Российские государственные служащие обладают значительной свободой в интерпретации законов и их корректировке в процессе правоприменения. Соломон призывает читателя не смешивать практики «делегированного законодательства» (delegated legislation), распространенные в англо-саксонских странах, с дискреционной властью по изменению законов российских государственных служащих, так как последние значительно менее ограничены в своих действиях по правоприменению. Тот факт, что практики на Западе и в России («делегированное законодательство» и «рамочные законы») похожи лишь на первый взгляд, служит напоминанием об изменчивости концептов в зависимости от институционального контекста. Эта изменчивость требует соблюдения особенно высоких стандартов при определении концептов в случае сравнительного исследования.

Карин Клеман задает, возможно, ключевой с точки зрения тенденций изменения ситуации в будущем вопрос о том, воплощают ли социальные движения альтернативную власти в чистом виде модель властных отношений и могут ли они стать тем рычагом, с помощью которого можно инициировать изменения на более глубоких уровнях государственного аппарата. Иными словами, представляют ли социальные движения альтернативу воздействиям на международном уровне в процессе преобразования институциональной среды, в которой укоренена та или иная модель властных отношений? Отвечая на этот вопрос, Клеман использует свой богатый практический опыт, накопленный в ходе включенного наблюдения ряда социальных движений и инициатив в России. К сожалению, социальные движения в России находятся на слишком ранней стадии своего развития и наше знание о них слишком фрагментарно, чтобы претендовать на нахождение окончательного ответа.

Ричард Роуз, Уильям Мишлер и Нил Манроу задаются другим сложным вопросом, а именно — почему регулярно проводимые выборы не обязательно ограничивают дискреционное поведение индивидов и групп, обладающих властью. Они развивают тезис о существовании множества политических равновесий, согласно которому население может поддерживать, в том числе и через волеизъявление в процессе выборов, целый ряд политических режимов, от демократии до различных форм автократических режимов. Вынужденное согласие с существующим режимом — чем дольше он существует, тем сильнее при прочих равных условиях вынужденное согласие — таким образом снижает стимулы к проведению широкомасштабной административной реформы

и позволяет властвующей элите беспрепятственно воспроизводить сложившуюся модель властных отношений.

Румен Гечев использует в анализе государственного аппарата свой богатый практический опыт работы в одном из постсоциалистических правительств. Он уделяет особое внимание роли давления извне и ограничений, установленных на наднациональном уровне (Европейского Союза), при принятии и реализации программ в области защиты окружающей среды (Болгария получила статус полноправного члена ЕС 1 января 2007 г.). И в этом случае успех в реализации конкретных программ (экологических) оказался бы невозможным без параллельных изменений на более глубоком уровне организации государственного аппарата, а именно без выработки процедур согласования конфликтных интересов различных групп и поиска устойчивого компромисса между ними. Вряд ли вызывает сомнения то, что реализация власти через согласование и компромисс противоречит основополагающим принципам власти в чистом виде.

Йоахим Цвайнерт в своем сравнении реформ конца XVIII в. в германских государствах и «великих реформ» в России тоже подчеркивает роль процессов на международном уровне (революция во Франции, наполеоновские войны) в создании ограничений дискреционного поведения лиц и групп, наделенных властью. Давление извне и поражения в войнах в немецком случае стали мощным фактором радикального реформирования государства и той модели властных отношений, в которой оно укоренено.

Мой второй текст, включенный в сборник, а именно статья под названием «Потенциальные и реальные ограничения своекорыстного поведения государственных служащих в России», посвящен описанию различного рода ограничений и рамок, в которых действует властвующая элита в России сегодня. Оценка «жесткости» этих ограничений дана по состоянию на 2005—2006гг., когда была проведена серия интервью с экспертами и государственными служащими. На основе анализа показано, что отсутствие целого ряда ограничений делает призрачными надежды на успех административной реформы и ее выход за пределы промежуточного уровня аналитической схемы. Российская государственная служба продолжает быть укорененной в модели власти в чистом виде.

В открывающем третью часть книги, которая посвящена обсуждению конкретных направлений реформы государства, эссе Марка Беренсона противопоставляются промежуточные результаты реформы налогового администрирования в двух странах — Польше и России. В первом случае наблюдается становление рациональной бюрократии, что стало возможным благодаря существованию целого ряда институциональных и структурных ограничений (существующая в Польше организационная структура облегчает внешний контроль, а также разделение и специализацию функций). В последнем случае реформа налогового администрирования способствует воспроизводству власти в чистом виде

и не препятствует использованию налогов как рычага в навязывании представителями государства воли бизнесу и населению в целом. Налоговые системы, ориентированные на достижение конкретных показателей (target-driven), и противоположные им системы, ориентированные на выполнение требований (compliance-driven), подробно описанные Берензоном, представляются дополнительными атрибутами соответственно двух форм власти: власти в чистом виде и «скромного», инструментального авторитета.

В тексте, написанном Натальей Погорила, на примере отношения к приватизации как фактору, влияющему на восприятие власти как легитимной или не легитимной, сравниваются различные аспекты непрерывности и изменений в украинском случае. Автор сравнивает отношение различных социо-профессиональных групп к политическому режиму и государству непосредственно до и после событий ноября 2004г. Выясняется, что даже такие масштабные «встряски», как «Оранжевая революция», неспособны в краткосрочном периоде коренным образом изменить модель властных отношений. Однако, как показывает анализ изменений в ряде индикаторов восприятия различных аспектов государственного управления, она отнюдь на прошла бесследно.

К сожалению, смерть помешала Юрию Леваде, одному из основателей сети экспертов и исследователей, до конца развить идеи и подходы, которые он представил на этапе развертывания программы (данный проект стал для него одним из последних, в котором он принял участие). Тема властвующей элиты и неспособности представителей российского государства выполнять функции по модернизации как государственной службы, так и других элементов институционального устройства, вообще была центральной для Левады в последние годы его жизни[38]. Поэтому данный сборник в некотором смысле можно считать трибьютом, данью уважения Юрию Леваде и его вкладу в становление и развитие как теоретической, так и эмпирической социологии в Советском Союзе и России.

Авторы и редакторы выражают благодарность профессору экономики Владимиру Андреффу (Университет Парижа I — Пантеон — Сорбонна), почетному профессору истории Марку Раеффу (Университет Коламбия) и профессору социологии Овсею Шкаратану (Государственный Университет — Высшая школа экономики, Москва) за комментарии ранних версий ряда глав.