ПРАВО В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ: ОТЛИЧИЯ РОССИИ?[265]

Ключевым элементом концепции «правового государства» (rechts- staat), так же как и большинства концепций «верховенства права», является подчинение государственных чиновников праву (jus) как при создании, так и при выполнении законодательных норм.

В соответствии с общепринятым мнением, Россия (и большинство постсоветских стран) все еще далека от этого идеала. В поздний советский период, по свидетельству Юджина Хаски, в СССР или России отсутствовала нормальная иерархия правовых норм. Это означает, что зачастую предписания (или инструкции) доминировали над законодательством и не соответствовали ему. Например, исследователь венгерской бюрократии обнаружил, что Восточно-европейские коммунистические правительства были «бюрократиями, создающими нормы», а не «соблюдающими их», и эта характеристика делала их не только могущественными, но и «девиантными». Более того, в постсоветской России власти создавали и применяли правила не универсально, но следуя частным интересам — своих структур, внешних сил или своим собственным3.

Подобные эмпирические обобщения весьма обоснованы, но для их понимания необходимо рассматривать проблему как в глобальном,

так и в конкретном контексте. Начнем с того, что данная статья исследует сравнительный опыт, на основе которого можно оценивать российскую действительность. В ней говорится, что государственное управление в современных демократических системах правления, таких как, к примеру, США или Великобритания, не соответствует требованиям правового государства.

Определить, что именно отличает поведение госслужащих в России (и на постсоветском пространстве) от поведения их коллег в остальных странах — задача непростая. В данной статье будет представлена серия российских (и украинских) примеров, иллюстрирующих то, как сегодня чиновники определяют конкретное значение законов и политических стратегий, используя свои полномочия (и право на усмотрение) в процессе их исполнения. В заключение, на основе данных примеров, в статье проводится общий анализ поведения чиновников в России и выдвигаются некоторые предварительные предположения, позволяющие объяснить, почему оно отличается от поведения чиновников на Западе.