<<
>>

Перспективные проблемы реформирования системы государственного управления в России

Узловой проблемой в неэффективной концептуализации АР является упрощенное понимание роли государства в современном мире. Последнее нередко интерпретируется как совокупность учреждений и организаций или как репрессивный аппарат, имманентно не поддающийся рациональному реформированию.

Между тем минималистская интерпретация государства заметно упрощает современную практику государственного управления развитых стран. Современные представления о государстве (и современная политико-административная прак

тика) исходят из разнообразия полномочий и функций государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых эксперты относят обеспечение внутренней и внешней безопасности, административное и общее политическое управление. К категории вторых — политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, фундаментальная наука. Особенностью эволюции государственных институтов на рубеже XX—XXI вв. стало перераспределение традиционных и новых функций в пользу последних. Оно было обусловлено отнюдь не гуманитарными соображениями, а главным образом мотивами экономической целесообразности.

Логика аргументации в этом вопросе достаточно проста. Программные политические документы, включая Послания Президента РФ Федеральному Собранию, в качестве ключевой цели государственной политики России постулируют обеспечение конкурентоспособности страны[252]. Анализ опыта наиболее успешно развивающихся стран (включая такие разные, как США и Сингапур) показывает, что одной из ведущих технологий обеспечения конкурентоспособности стало создание и эффективное функционирование «экономики знаний» (knowledge based economy). Ключевое условие, предпосылка и инструмент создания «экономики знаний» — качество человеческого потенциала, развитие которого является исключительной прерогативой государства[253].

Примером успешных шагов в этом направлении может служить политика США по созданию новой экономики посредством инвестирования в человеческий потенциал. В этом контексте заслуживают упоминания действия администрации Б. Клинтона, заявившей необходимости «изобрести государство заново» и предпринявшей усилия по пересмотру функций государства. Ключевым направлением реформ госуправления (наряду с созданием электронного правительства, сокращением и удешевлением содержания госаппарата) стали меры по стимулированию новой экономики посредством развития человеческого потенциала. В частности, эксперты констатируют увеличение ассигнований на эти цели в течение последних пятнадцати лет. Если в 1990г. совокупные расходы, в той или иной мере затрагивающие социальное развитие, составляли 49,4% федерального бюд

жета США, то к 2000г. этот показатель достиг 62 %‘. Администрация Дж. Буша, увеличившая военные расходы до 3,8% ВВП, вместе с тем увеличила и расходы на социальные цели (в рамках политики «сострадательного консерватизма»). Нехарактерный в целом для традиционной политики республиканцев рост доли федерального бюджета в ВВП США с 18,5 % в середине 1990-х гг. до 20,3 % к 2004г. отчасти обусловлен увеличением гражданских программ бюджета, которые возросли на 36 %[254]. Газета «Лос-Анджелес тайме» констатировала в феврале 2005 г.: «Республиканцы сегодня не спорят с демократами о том, какое правительство необходимо США: большое или маленькое. Они спорят о том, каким должно быть большое правительство»[255].

Иракская кампания и ряд иных неблагоприятных обстоятельств побудили администрацию Буша снизить социальные расходы, однако их доля в бюджете по-прежнему остается весомой.

Подобные установки существенным образом отличают современную государственную политику от стандартов ушедшей эпохи (табл. 1). До конца XIXв. доля государства в ВВП практически не превышала 10%. Социальные расходы в течение пятидесяти лет, предшествовавших Первой мировой войне, составляли около 1,5% (0,6% на образование; 0,3% на здравоохранение; 0,4% на пенсионное обеспечение).

Эти соотношения изменились после Первой мировой войны, и еще более существенно — после окончания Второй мировой войны, когда начался резкий рост госбюджета практически во всех странах Запада. В Великобритании, Франции, Германии, Италии к 1960г. госрасходы превысили 30% ВВП, в США — 27% ВВП. Анализ удельного веса государственных расходов в ВВП позволяет классифицировать страны по группам (табл. 2).

При этом темпы роста социальных расходов в развитых странах существенно опережали соответствующую динамику в странах государственного социализма (табл. 3).

Главным фактором увеличения доли государства в ВВП развитых стран был рост социальных расходов (табл. 2), достигших, например, в Германии 18% ВВП, в других крупнейших европейских странах— 13%, в США — 7% ВВП. Наивысшими социальные расходы являются в группе скандинавских стран (табл. 4). Социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство (от 50 % до 90 %) населения развитых стран. В среднем по Европейскому союзу этот показатель составляет 73 %.

Распределение расходов между конкретными статьями социальных расходов отличается по странам мира (табл. 5). При этом, как правило, чем выше уровень экономического развития страны, тем выше уровень

Таблица 1

Социальные трансферты через государственный бюджет

Страны

1880

1910

1960

1990

2000

Франция

0,5

0,8

13,4

27,8

26,9

Германия

0,5

н. д.

18,1

21,2

24,9

Италия

0,0

0,0

13,1

24,5

23,7

Япония

0,1

0,2

4,0

16,1

12,2

Норвегия

/>1Д

1,2

7,9

23,0

27,6

Швеция

0,7

1,0

10,8

21,3

18,9

Великобритания

0,9

1,4

19,2

16,8

13,7

США

0,3

0,6

7,3

16,3

21,8

Источники: Lindert P.

Н. The Rise of Social Spending, 1880—1930 // Exploration in Economic History. 1994. Vol. 31. P. 1-37; OECD. Historical Statistics 1990-1995. Paris, 1997. Цит. по: Рогов С. С. Социальное государство: Россия и мировой опыт, Доклад на конференции «Социальная справедливость: современные измерения». М., 2006.

Страны 1870 1913 1939 1960 1980 1990 2000 2006

Скандинавская модель

Норвегия 5,9 9,3 13,7 29,9 48,3 51,3 42,7 41,8
Швеция 5,7 10,4 10,4 31,0 61,6 60,8 56,8 56,7

Таблица 2

Западноевропейская модель

Бельгия

н. д.

13,8

21,8

30,3

50,7

54,6

49,1

49,9

Франция

12,6

17,0

29,0

34,6

46,1

49,9

51,6

54,5

Германия

н. д.

14,8

42,4

32,4

48,3

45,7

45,1

46,1

Италия

И,9

11,1

24,5

30,1

41,9

53,8

46,1

47,8

Нидерланды

9,1

9,0

19,0

33,7

57,5

57,5

43,7

46,5

Великобритания

9,4

12,7

30,0

32,2

44,9

42,3

37,5

45,6

Американская модель

Австралия

18,3

16,5

н.

д.

21,2

34,0

37,7

34,8

34,8

США

7,3

7,5

8,6

27,0

33,7

34,8

34,2

36,6

Япония

н. д.

8,3

25,4

17,5

32,6

31,9

39,2

36,7

Источники: Tanzi V., Schuknecht L. The Growth of Government and Reform of the State in Industrial Counties. IMF. Washington, 1995; Economic Outlook. OECD. Paris, 2003; Rodrik D. Has Globalization Gone Too Far? Washington, 1997. P. 50; World Development Indicators. World Bank, 2006. Цит. по: Рогов С. С. Социальное государство: Россия и мировой опыт.
социальных расходов и тем ниже расходы по обслуживанию государственного долга.

Характерно, что рост доли госбюджета в структуре ВВП отмечается также в странах «третьего мира», и хотя это соотношение отличается

Статьи расходов

Запад

СССР

1950 1990 1950 1990
Госрасходы 15,4 38,2 54,4 45,5
Общее управление 1,3 2,4 3,4 2,3
Оборона 8,5 4,9 13,6 17,3
Охрана порядка 0,9 1,9 2,7 1,8
Социальные расходы (всего) 11,1 23,0 25,9 17,5
Образование 3,3 6,5 12,9 8,8
Здравоохранение 1,8 3,3 4,8 3,3
Пенсии и пособия 6,0 3,3 8,2 5,4
Прочие расходы 3,7 5,9 8,8 6,7

Таблица 3

Источник: Россия и мир: 2003.

М., 2002.

Страны

Социально значимые блага

Всего Образо

вание

Здраво

охранение

Услуги для пожилых и инвалидов Услуги

семьям

Таблица 4

Скандинавская модель

Дания

18,8

6,8

6,8

3,0

2,2

Финляндия

14,0

5,7

5,3

1,5

1,4

Норвегия

18,6

6,8

7,1

3,4

1,4

Швеция

18,6

6,6

6,6

3,7

1,7

Западноевропейская модель

Франция

15,0

5,9

7,3

0,7

1,2

Германия

13,7

4,4

7,8

0,7

0,8

Италия

10,8

4,8

5,5

0,2

0,3

Испания

10,2

4,4

5,3

0,3

0,1

Великобритания

11,6

4,6

5,6

0,8

0,5

Канада

12,1

5,5

6,6

0,8

0,5

США

11,0

4,8

5,8

0,0

0,3

Япония

9,8

3,6

5,6

0,3

0,3

lt;)')СР

11,5

4,7

6,0

0,4

0,4

1C

12,8

4,9

6,4

0,7

0,7

Источник: Social Expenditure Database and Education at a Glance. OECD, 2001. Цит. no: Рогов С. С. Социальное государство: Россия и мировой опыт.

Таблица 5

Структура госрасходов ведущих стран мира в 2004 г. (в % от ВВП)

/>Страны

Расходы на здравоохранение

Расходы на образование

Расходы на оборону

Выплаты

пенсий

Обслужи

вание

госдолга

Россия

3,3

3,8

3,9

5,8

4,1

Бразилия

3,4

4,0

1,4

9,8

11,4

Канада

6,9

5,2

1,2

5,4

2,5

Китай

2,0

н. д.

1,9

2,7

2,4

Франция

7,7

5,6

2,5

13,4

0,2

Германия

8,7

4,8

1,4

12,1

2,7

Индия

1,2

4,1

2,3

н. д.

2,6

Италия

6,3

4,7

1,9

17,6

5,3

Япония

6,4

3,6

1,0

6,9

1,5

Мексика

2,9

5,3

0,4

7,8

6,8

Великобритания

6,9

5,3

2,6

10,3

1,5

США

6,8

5,7

4,0

7,5

1,8

Развитые государства

6,7

5,6

2,6

н. д.

н. д.

Весь мир

5,9

4,4

2,5

н. д.

н. д.

Источник: World Development Indications 2006 (http://devdata.worldbank.org/wdi2006/ content.cover.htm); Цит. по: Рогов С. С. Социальное государство: Россия и мировой опыт.

от стандарта развитых стран, тем не менее оно выше, чем было в развитых странах в начале XX в.[256] Упомянутая тенденция набрала силу к 1990-м гг., когда в западноевропейских странах доля госрасходов в структуре ВВП достигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии и Германии, 33% в Японии и США. При этом социальные трансферты составили 28 % ВВП во Франции, 25 % в Италии, 21 % в Германии и Швеции, 15 % в Великобритании, США и Японии. В среднем за 1960—1996гг. госрас- ходы в странах Запада выросли с 27 % до 48 % ВВП. Таким образом, рост госрасходов в странах Запада был обусловлен увеличением именно социальных расходов.

Важной причиной увеличения доли государственных расходов в ВВП стала новая роль государства в сфере социального обеспечения и перераспределения доходов с помощью системы налогов и трансфертов. Общемировые государственные расходы в 2000г. составили примерно 25 % мирового ВВП, или 7,8 трлн долларов. Более 90 % этой суммы приходится на развитые государства, в которых проживает примерно 15% населения. «Это позволяет сделать вывод: чем более развитой является страна, тем более сильным является государство»[257].

Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о существенном изменении соотношения различных государственных функций и пользу активного участия государства в развитии социальной сферы. Именно государство (на которое приходится 87% всех социальных расходов) несет в странах ОЭСР основную ответственность за финансирование социальной сферы[258]. Рассмотрение затрагиваемых проблем и более широком контексте показывает, что стимулирование «экономики знаний» соответствует современному пониманию технологий эффективного экономического развития. Известно, что современный экономический рост отличает приоритетная роль интеллектуализации производства — интенсивность НИОКР определяет уровень экономического развития. Согласно прогнозам экспертов, в XXI в. интеллектуализация труда станет главным фактором глобальной конкуренции. На долю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании, образовании кадров и организации производства, в развитых странах приходится 70-85 % прироста ВВП. В связи с этим не случаен постоянный рост доли расходов на науку и образование в ВВП развитых стран, которая сегодня составляет 3%; при этом доля государства в этих расходах составляет 35—40%. Высокая степень участия государства в стимулировании НТП обусловлена спецификой инновационных процессов (значительная капиталоемкость научных исследований и высокая степень риска, зависимость от степени развития научной среды и информационной инфраструктуры, специфика требований к квалификации кадров, необходимость защиты интеллектуальной собственности и т. п.). Поэтому возрастание роли государства в политической и общественной жизни западных стран не в последнюю очередь обусловлено его ролью в обеспечении НТП. В случае России возрастание значения интеллектуализации экономики приобретает еще большее значение, гак как внедрение новых технологий, освоение которых обеспечивает экономический рост, является эффективным инструментом преодоления системного экономического кризиса. Это означает насущную необходимость инвестиций в человеческий капитал, являющийся основанием «экономики знаний».

Между тем в современной РФ мы видим несколько иные тенденции. На протяжении нескольких лет приоритетным объектом редукции иыступала социальная сфера — здравоохранение, образование, фундаментальная наука, социальное обеспечение. Именно в этом контексте можно рассматривать активизировавшиеся в начале 2004г. реформы, предполагавшие широкомасштабную маркетизацию социальной сферы и фактическое сокращение ее государственного финансирования. Речь идет о непродуманной системе монетизации льгот, реформе здравоохра- псния (по принципу «лечиться даром — даром лечиться»), науки (Российская академия наук рассматривалась как излишняя организация), культуры (репертуарные театры должны были быть сняты с бюджетного

довольствия) и образования (были предприняты попытки ограничения государственного финансирования 4-летним курсом обучения в вузах). Министр просвещения в правление Николая I князь Ширинский-Ши- хматов говаривал: «Польза философии не доказана, а вред от нее возможен», — и на этом основании закрыл все кафедры философии в университетах. Создается впечатление, что заветы министра позапрошлого века и сегодня живут в России.

По существу, социальные реформы означали уход государства из социальной сферы. Эта тенденция коррелировала с тенденцией сокращения доли федерального бюджета РФ в ВВП. Расходы федерального бюджета составили 17,9% ВВП в 2003г.; 16,2% в 2004г.; 16,5% в 2005 г.[259] Данные относительно консолидированного бюджета несколько отличаются: его удельный вес составляет порядка 30—32% ВВП[260]. При оценке этих цифр следует учитывать, что этот уровень ниже, чем в развитых странах Европы: в Великобритании этот показатель составляет около 35—37%; в Германии — около 32%; в Италии — 41%; во Франции — 40-42%; в Швеции — 37-40 %[261].

Между тем благоприятная конъюнктура цен на энергоносители создает предпосылки для использования полученных прибылей в целях структурной модернизации экономики в пользу высокотехнологичных отраслей и перехода к созданию «экономики знаний». Нет необходимости повторять хорошо известные данные относительно масштаба беспрецедентного профицита госбюджета РФ и объема золотовалютных резервов и Стабилизационного фонда. Согласно прогнозам Минфина РФ к 2009 г. Стабфонд превысит размеры федерального бюджета. Однако этот потенциал слабо используется для целей структурной модернизации экономики. Несомненно, было бы теоретически и практически неправомерно сводить роль субъекта модернизации только к роли государства, но очевидно, что эффективная модернизация вне государственной политики вряд ли возможна, о чем свидетельствует опыт экономического развития стран-лидеров.

В контексте упомянутых тенденций неудивительно отставание страны по целому ряду ключевых для развития параметров. В Индексе конкурентоспособности роста РФ занимает 70-е место; в Индексе технологического развития — 68-е; в Индексе человеческого развития — 57-е; в Индексе экономической свободы — 112-е. Согласно данным Всемирного экономического форума (ВЭФ) «Мировые информационные технологии 2005-2006» страна занимает 72-е место в списке 115 государств, обследованных с точки зрения готовности и способности внедрять новые информационные технологии. Три года назад РФ занимала в этом списке 55-е место, еще годом раньше — 52-е. Весьма симптоматично в данном контексте, что в качестве значимых причин отставания

страны в этой сфере в 2001—2005гг. эксперты называют реорганизацию системы образования и административную реформу[262].

Конечно, выдвижение национальных проектов корректирует вектор государственной политики. Рост социальных расходов в федеральном бюджете в 2007 г. колеблется от 38,1 % на образование до 72,1 % на национальный проект «Здоровье». Несомненно, это — существенный прирост. Однако приходится признать правоту наблюдателей, делающих акцент и анализе бюджета на его структуре. Самой большой статьей в показателях консолидированного бюджета на 2007 г. является «профицит бюджетных ресурсов» величиной в 1,58 трлн руб. Учитывая, что этот профицит перечисляется в Стабфонд, можно сделать вывод о неэффективном использовании значительных ресурсов. Второй по величине статьей расходов является национальная экономика (1,28 трлн руб.), которая более чем на 60% финансируется за счет бюджетов территорий. Третья и четвертая статьи — образование (1,23 трлн руб.) и здравоохранение (0,87 трлн руб.) — на 76 % финансируются территориями. Приоритетами собственно федерального бюджета являются расходы на национальную оборону (0,82 трлн руб.), национальную безопасность и правоохранительную деятельность (0,85 трлн руб.), которые в основном финансируются правительством. Социальная политика (0,75 трлн. руб.) и жилищно-коммунальное хозяйство (0,66 трлн руб.) являются следующими по величине расходов приоритетами бюджетной политики государства, финансируемыми в основном регионами. При этом абсолютная величина ассигнований из федерального бюджета на эти цели уменьшается соответственно на 2,9 и 6,8 млрд руб. Последними по величине являются расходы на культуру (0,21 трлн руб.) и на охрану окружающей среды (0,03 трлн руб.), также финансируемые преимущественно территориями2.

Как соотносятся эти цифры с объемом финансирования современных государственных функций в странах-лидерах? Известно, что расходы на здравоохранение должны составлять от 5 % (минимально допустимый уровень, рекомендуемый Всемирной организацией здравоохранения) до 10% (уровень наиболее благополучных стран) ВВП. Расходы на науку — от 1,5% до 3% ВВП. На образование — от 5% до 7% ВВП. В проекте консолидированного бюджета России на 2007г. расходы на образование составляют около 4% ВВП, на здравоохранение — около 2,8 % ВВП. Если суммировать все отраженные в консолидированном бюджете ассигнования на социальные нужды (3,764 трлн руб.), то их совокупный вес в ВВП составит 12%. Прибавив к ним межбюджетные трансферты (1 трлн руб.), направляемые главным образом на поддержку отраслей социальной сферы и социальные программы, мы получим социальные расходы государства величиной 15,5% ВВП. Это существенно меньше среднего уровня финансирования социальных функций

государства не только центральными правительствами развитых стран (21,6%), но и правительствами стран с переходной экономикой (18%)'. Таким образом, объем финансирования национальных проектов определяет, скорее, коррекцию ситуации, а не ее радикальное изменение.

Достижение среднемирового уровня социальных расходов в РФ предполагает их увеличение на 5% ВВП. Эта величина примерно соответствует профициту в проекте федерального бюджета, который планируется на будущий год в размере 1,5 трлн руб., или 4,8% ВВП. Таким образом, повторяется экономическая модель, известная по российской истории экспорта зерна в начале XX в.: «Недоедим, но вывезем». Кроме того, анализ параметров бюджета РФ на 2008-2010гг. показывает тенденцию сворачивания финансирования нацпроектов в предстоящие три года, в результате чего амбициозные начинания превращаются в федерально-региональные программы[263].

Означает ли вышеизложенное, что следует отказаться от реализации идей АР в России? Отнюдь нет. Более того, реформа государственного аппарата и принципов его организации в РФ является более насущной задачей, чем в развитых странах[264]. Отечественная бюрократия повседневно и неустанно дает бесчисленные основания для упреков в безответственности, бесконтрольности, некомпетентности, клиентелизме, произволе, бездеятельности. Она, увы, очень далека даже от веберовского идеала, не говоря уже о соответствии современным представлениям об «отзывчивой» бюрократии.

Вышеизложенное означает, что при реализации АР в России необходимо учитывать конкретные параметры реформируемого объекта именно для того, чтобы в максимальной степени реализовать концептуальные идеи АР как направленной на обеспечение прозрачности, гибкости, отзывчивости, подотчетности гражданам системы государственного управления.

<< | >>
Источник: А. Олейник  О. Гаман-Голутвина. Административные реформы в контексте властных отношений: А28 Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. 2008

Еще по теме Перспективные проблемы реформирования системы государственного управления в России:

  1. 1.2. Принципы и задачи системного анализа в организации антикризисного управления
  2. 1.6. Государственное управление наукой
  3. 8.2. Задачи и функции органов государственной статистики
  4. ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ В СВЕТЕ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 131-ФЗ ОТ 06.10.2003
  5. 1.3. Концепции развития и специализации юридического образования в современной России
  6. Возможные пути совершенствования системы территориального управления России
  7. ПРИЛОЖЕНИЕ № 1 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЛЕМЫ И НОВЫЕ ПОДХОДЫ В ИХ РЕШЕНИИ
  8. А.Н. Аринин МОДЕРНИЗАЦИЯ РОССИИ КАК УСЛОВИЕ МЕЖЭТНИЧЕСКОЙ СТАБИЛЬНОСТИ
  9. 1.6. Государственное управление наукой
  10. Реформирование РАН и РАМН: российский учёный-«шпион»
  11. Перспективные проблемы реформирования системы государственного управления в России
  12. О СОЦИАЛЬНОМ МЕХАНИЗМЕ ПОСТКОММУНИСТИЧЕСКИХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ В РОССИИ
  13. МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
  14. 2.1. Государственная политика в сфере управления земельными ресурсами в Забайкальском крае
  15. § 2.3. Проблемы, основные направления совершенствования и перспективы развития нормативно-правового обеспечения экономической политики современного Российского государства
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -