Оценка степени жесткости ограничений

[А,] Иерархический контроль осуществляется в рамках системы государственной службы. Он помогает ограничить масштабы оппортунизма отдельных государственных служащих или малых групп и коалиций государственных служащих, но имеет только ограниченное воздействие на своекорыстие государственных служащих в целом (третья колонка табл.

Таблица 1
Примечания: * — ограничения, вписанные в основном в неформальные институты; ** — степень жесткости ограничений измеряется по шкале от —3 (этот фактор только способствует своекорыстию государственных служащих) до +3 (эффективное ограничение своекорыстия чиновников), включая 0 (нейтральное или незначительное влияние).

по сравнении? с ситуацией 1990-х гг., когда вышестоящие лица и органы недостаточно контролировали работу государственных служащих.

«Чувствуют, чувствуют ответственность. Да перед всем механизмом страшным государства. Мое поколение, по крайней мере. Предшествующее кажется нет. По крайней мере, они такие вещи отмачивали! Потом приходили к нам по старой памяти с просьбами. На них смотришь как на идиотов. Что с ума что ли сошли? Сразу посадят. Они даже не понимали. Да ладно, не такое делали» (31—40 лет, мужчина, бывший глава департамента на федеральном уровне, Москва).

«Нет такого, что кто-то с кого-то требует взятку, потому что передачу “Криминальная Россия” все смотрят... про все эти помеченные купюры все в курс? — здесь такого не бывает» (31-40 лет, женщина, глава отдела в федеральном министерстве, Москва).

По сравнению с советской системой иерархического контроля, нынешняя система все еще проигрывает. При прежней системе, возможностей для оппортунистического поведения подчиненных было меньше, а дисциплинарные санкции были более суровыми.

«Министр в своей отрасли командовал всеми, начиная от Москвы и заканчивая последним Пупкиным. Что он скажет, то и будут делать. Сейчас этlt;?го нет... Тогда была очень жесткая структурированная система и шаг влево, шаг вправо — расстрел» (старше 60 лет, мужчина, заместитель начальника отдела в федеральном министерстве, Москва).

Внедрение системы электронного правительства могло бы потенциально облегчать задачу слежения и контроля, сократив связанные с этим издержки. A2A (Администрация для Администрации — Administration to Administration) системы позволяют отслеживать исполнение приказов и движение документации в электронном виде[441]. Перспектива усиления контроля объясняет ряд случаев сопротивления введению централизованных компьютерных систем для обеспечения циркуляции документов. Наприм^Р? чиновники болгарской таможни сделали все возможное, чтобы отложить установку новой компьютеризированной системы в первой половин^ 1990-х гг., видимо, потому что это ограничило бы свободу их действий при собирании таможенных пошлин и, следовательно, возможности брДть взятки[442].

ее реализация идет медленнее, чем ожидалось из-за бесконечного количества конфликтов между федеральными министерствами по поводу того, какое из них получит наибольшую долю ее бюджета (16672 млрд руб. на 9 лет).

В конечном счете, негативные санкции никогда не достаточны, чтобы заставить государственных служащих действовать в интересах общества в целом. Негативные санкции могут ограничить возможности для оппортунизма, но одновременно с этим не мешают подчиненным вести себя подобным образом до тех пор, пока эта возможность полностью не исчезнет. Последнее маловероятно ввиду запретительно высоких издержек на мониторинг и контроль. Вот почему эффективность иерархического контроля не достигает максимума как в относительных — по сравнению с советским периодом — так и в абсолютных показателях (я ставлю «+2» в четвертой колонке табл. 1).

«В той сфере, с которой я сталкивалась, жесткая вертикаль власти существует только в негативном варианте — т.е. совершенно четко полномочий достаточно, чтобы препятствовать делать то, что верх делать не хочет. Но абсолютно недостаточно для того, чтобы побудить нижние этажи действовать в том русле, в котором действуют верхние» (41-50 лет, женщина, эксперт, Москва).

[А2] Контроль может так же осуществляться со стороны коллег. Группы, сформированные из чиновников, занимающих равное положение, могут ограничивать индивидуальную свободу действий своих членов, навязывая нормы группового поведения и следя за их исполнением. Вместо того чтобы вести собственную «игру» (ведя себя своекорыстно), от члена «команды» ожидается внесение вклада в благополучие группы. Механизмы контроля со стороны коллег имеют такой же потенциальный недостаток, как и иерархический контроль: в лучшем случае, они способствуют уменьшению индивидуального оппортунизма, но оказываются контрпродуктивными в отношении форм группового оппортунизма.

Как свидетельствует ряд экспертов, контроль со стороны коллег очень распространен в среде российского чиновничества. Бюрократы создают малые группы, чьи границы не обязательно совпадают с границами структурных подразделений, «команды» и «скамейки» (совокупность связанных неформальными связями лиц, начиная от руководителя и заканчивая секретарями), на основе общих интересов и ценностей, общего места рождения или учебы. Контроль в рамках этих групп сокращает масштабы своекорыстного поведения по отношению к другим членам «команды» и способствует установлению доверительных взаимоотношений между ними. Проявленная лояльность вознаграждается сторицей, поскольку значительно увеличиваются шансы продвинуться по карьерной лестнице вместе с лидером команды или скамейки и получить доступ к распределяемым им привилегиям.

«Доверие — это ключевое слово в команде... Лояльный член команды не заинтересован устанавливать новые недозволенные контакты по своей собственной инициативе. Поскольку они поставят под угрозу его статус в команде... Это значит, что все ожидают, что лидер обеспечит членам своей команды в долгосрочной перспективе определенную выгоду» (31-40 лет, мужчина, бывший глава департамента в федеральном министерстве, Москва).

«Для того, чтобы делать карьеру, нужно максимально замаскировать какие-то индивидуалистские качества. И максимально соответствовать духу команды. Понимать и разделять цели корпорации, т.е. структуры, в которой работаешь. Наступать в какой-то момент на свои какие-то личные интересы» (31-40 лет, женщина, глава отдела в федеральном министерстве, Москва).

В некоторых ситуациях контроль со стороны коллег способствует укреплению тенденций к усилению власти над через увеличение размера группы подчиненных. Ее расширение происходит за счет других, менее влиятельных групп государственных служащих. Иными словами, одна группа государственных служащих стремится расширить свое влияние не только за счет простых граждан, но также и за счет других групп чиновников.

«Нет, это не землячество. У Лужкова — не землячество. Это преданность людей по принципу “они со мной работали”. Сколько нужно проработать вместе, чтобы считалось... Ровно столько, чтобы научиться “заносить”. Как только увидят, что ты умеешь заносить — будешь в клане. В смысле? В смысле: умеешь зарабатывать деньги и заносить наверх. Тебе дают возможность заработать, но если ты забываешь занести наверх — все, ты никогда не будешь в клане. Не научишься это делать — все, ты никогда не будешь в структуре» (41—50 лет, мужчина, эксперт, Москва).

[А3] Потенциал насилия группы или индивида, контролирующего государство, потенциально может быть ограничен потенциалом насилия других групп или индивидов, борющихся за власть. Ч. Тилли видит differentia specifica государства «в ограничении или нейтрализации их (группы, контролирующей государство) соперников внутри... территорий, на которых они на протяжении долгого времени имеют очевидный приоритет, как обладающие силой»[444]. Три группы, в настоящее

время наделенные властью, настолько успешно ограничивают потенциал своих конкурентов и сокращают долю ресурсов, которая находится в их распоряжении, что серьезно подрывают потенциал насилия, которым располагают последние. К числу претендентов, чьи возможности оказались ограничены, относятся группа так называемых олигархов — бизнесменов, которые сделали свои состояния в 90-е годы (некоторые из членов этой группы были приговорены к тюремному заключению, другие были вынуждены покинуть страну); группа бывших спортсменов, которые «производят, продвигают на рынок и продают личную защиту»[445] бизнесменам, и которые контролировали ряд государственных органов на региональном и федеральном уровнях в 1990-е гг.[446]; и традиционная организованная преступность[447], чьи представители также имели некоторые политические амбиции.

Ни одна из этих групп никоим образом не заинтересована в построении современной системы государственной службы. Тем не менее, само их существование ограничивает свободу действий чиновников. С этой точки зрения, ослабление позиций перечисленных групп увеличило возможности для оппортунистического поведения государственных служащих.

«Тут абсолютно неравные стороны с точки зрения переговорной силы, с точки зрения всего договорного процесса. То есть чиновник есть центр, к которому приходят. Не чиновник приходит и предлагает: а вот давайте скоррумпируемся...» (31-40 лет, мужчина, бывший глава департамента в федеральном министерстве, Москва).

Группой, по-прежнему представляющей опасность для власть предержащих, являются их бывшие коллеги: представители тех групп, которые находились у власти в 1990-е гг., но потеряли ее. Они опасны, поскольку хорошо знают государственную машину изнутри и у них по-прежнему есть сторонники на различных уровнях государственной иерархии. Конфликт между представителями настоящей и прежней политической элиты наступает в России каждый раз, когда появляется необходимость в передаче власти[448].

«Они (власть предержащие) не боятся выборов, они боятся передачи власти, а это две разные вещи. По этой причине, например, они с такой тревогой реагируют на Касьянова (бывший премьер). Он близок к ним;

они понимают серьезность его намерений... Касьянов и Волошин (бывший глава президентской администрации) друзья. Последний действительно внушает страх, я на него работал. Есть также Ходорковский (один из олигархов, в настоящее время находящийся в тюрьме), он (Волошин) также работал с Ходорковским... Они (власть предержащие) боятся таких людей как Касьянов, Ходорковский или Березовский (другой олигарх, в настоящее время находящийся в вынужденной эмиграции в Великобритании), поскольку они знают этих людей и понимают их» (31—40 лет, мужчина, бывший глава департамента на федеральном уровне, Москва).

[А4] Геополитическая теория указывает на возможность ограничения потенциала насилия той группы, которая обладает государственной властью, на международном уровне. Пользуясь терминологией Тилли, ведение войны подразумевает продолжительное сравнение потенциалов насилия в международном масштабе. Р. Коллинз утверждает, что геополитическая теория оказалась очень эффективным инструментом для предсказания распада Советского Союза, ставшего результатом чрезмерной территориальной экспансии СССР и его расположения в центре континента, в удалении от морей[449]. Последняя война, которую Советский Союз вел на чужой территории — вторжение в Афганистан (1979—1989) — закончилась поражением как раз накануне крушения СССР. Распад Советского Союза способствовал усилению однополярного характера международных отношений и формированию их новой конфигурации, в центре которой находится страна, обладающая крупнейшим потенциалом насилия, т.е. Соединенные Штаты[450]. Необходимо отметить, что с тех пор Российская Федерация, основной преемник Советского Союза, сталкивалась только с незначительными угрозами своей безопасности на международном уровне[451]. Необходимость «оглядываться» на более крупную державу ограничивает свободу поведения чиновников в более или менее «периферийных» государствах.

«У силовиков, по крайней мере, в ФСБшной части, а это все распространяется на остальных, потому что культура расширяется... У них есть исторический страх перед Западом. Положить деньги на оффшор — это значит быть спаянным с западными спецслужбами и т.д. Это непатриотично, это опасно и они боятся этого...» (31—40 лет, мужчина, бывший советник чиновников высшего ранга, Москва).

[Б,] Некоторые стратегии помогают значительно сократить необходимость полагаться на физическое и психологическое насилие для ограничения степеней свободы лиц, наделенных властью. Первая из этих стратегий, конфронтация, предполагает использование метафоры, навеянной российским театром, только чеховское ружье надо заменить на

«уже дымящееся ружье». Чеховское ружье сначала появляется на сцене, а затем — в конце концов — выстреливает; «дымящееся ружье» потому и дымится, что из него сначала стреляют, а затем это становится предметом обсуждения. «Балансирование на грани войны есть преднамеренное создание распознаваемого риска войны — риска, полностью неподконтрольного»[452]. В реалиях современной геополитики давление на группу, наделенную властью, из-за рубежа, может быть таким же, если не более эффективным, средством ограничения свободы действий ее членов, как и противостояние в более явных формах.

По разным причинам (об одной из них будет кратко сказано в [Г2]) в современной России сложилась прямо противоположная ситуация. Ряд представителей экономически развитых государств западного полушария выражают свою поддержку российской властвующей элите (это принимает особенно яркое выражение в случае с Г. Шредером, бывшим канцлером Германии, и С. Берлускони, итальянским премьер- министром) и предпочитают «закрывать глаза» на потенциальные угрозы, связанные с властью над, как во внутрироссийских делах, так и в международных отношениях. От них как представителей модерных государств ожидается демонстрация того, что их поддержка имеет легитимный характер, и они исходят не только из прагматических соображений (например, из-за необходимости диверсифицировать источники энергетических поставок). Для решения этой дилеммы «они (могут) действовать таким образом, чтобы намеренно оставаться неинформированными. Они избегают определенной информации»[453], если она касается негативных аспектов власти над.

[Б2] Следующая стратегия использования угроз вместо применения силы предполагает замену полномасштабной войны на локальную и ограниченную. «Одна из функций ограниченной войны состоит в том, чтобы создавать предумышленный риск тотальной войны, чтобы запугать врага и сделать для него преследование его ограниченных целей недопустимо опасным»[454]. Стратегия ведения локальной войны может применяться группировками в рамках властвующей элиты или властвующей элитой в целом как во внутренней политике, так и в международных отношениях. Локальная война, равно как и конфронтация по ограниченному кругу вопросов, способствует сокращению возможностей для своекорыстного поведения властвующей группы только в том случае, если она инициируется ее противниками. К сожалению, в России эта стратегия гораздо чаще используется находящейся у власти группой для достижения противоположных результатов, а именно, для увеличения числа степеней свободы своих действий.

Две чеченские войны (декабрь 1994 — май 1996, август 1999 — по настоящее время) подтверждают этот вывод. Существует множество документальных подтверждений того, что первая из двух войн началась из-за борьбы с внутренними соперниками группы, ельцинской «семьи», тогда находившейся у власти. О.Лобов, секретарь Совета безопасности Российской Федерации, тогда сказал, что «нам сейчас нужна маленькая победоносная война, как на Гаити. Нужно поднять рейтинг президента. Вот весь интерес. Больше другого интереса нет»[455]. Тем не менее, обе войны имели ряд существенных «побочных эффектов». В частности, они способствовали распространению терроризма и превратились в затяжные военные конфликты, масштаб которых вряд ли можно считать «локальным».

«(Во властной элите) широко распространены опасения и страхи относительно ситуации в Чечне и соседних регионах» (31-40 лет, мужчина, бывший глава департамента на федеральном уровне, Москва).

Более того, войны спровоцировали некоторую критику со стороны властвующих элит за рубежом. Эта критика не была настолько сильной, чтобы ее можно было рассматривать в качестве примера ограниченной конфронтации: международное давление до сих пор не привело к значительным изменениям российской политики в Чечне.

[В,] Свобода прессы, если она существует, не позволяет находящейся у власти группе контролировать информационные потоки и искажать их в целях манипуляции. «Репортеры без границ», международная неправительственная организация, регулярно обнародует составляемые ею в большинстве стран мира индексы свободы прессы. Любой вид насилия, непосредственно затрагивающий журналистов (такой как убийство, заключение в тюрьму, физическое нападение и угрозы) и СМИ, выпускающие новости (цензура, конфискация материалов, обыски и притеснения), учитываются в этих индексах. Россия систематически оказывается в нижнем квартиле списка, т.е. среди 25% стран, занимающих наиболее низкие места. Ее индекс варьируется от 48 в 2002г. до 48,67 в 2005г. (показатель «0» соответствует абсолютной свободе, самый высокий показатель — отсутствию таковой)[456]. Только в трех постсоветских странах ситуация со свободой прессы постоянно оценивается как еще более тревожная, чем в России: в Туркменистане, Узбекистане и Беларуси. Азербайджан только однажды, в 2005 г., имел показатель ниже российского (51).

Однако в данном случае акцент делается скорее на искажении информационных потоков, чем на их ограничении. Искажения способствуют созданию виртуального мира, сформированного в соответствии с желаниями и интересами находящейся у власти группы. «Основным в “виртуальной политике” является то, что власть “изобретается”; поли

тические технологии формируют основную мифологию государства»[457]. Необходимо заметить, что создание дезинформации всегда было одной из «специальностей» советской и российской разведок[458]. В их арсенале находятся многочисленные технологии манипулирования.

«Просто информация, которую выдают в прессу, даже если это какая-то супер-пупер открытая структура, которая обо всем говорит... Информация дозируется» (21—30 лет, мужчина, заместитель директора департамента в федеральной службе, Москва).

«Если они много чего пишут, это значит, что в министерстве плохой пиар сидит и человек, нанятый на свою должность, плохо выполняет свои обязанности... На это я отреагирую именно так» (41—50 лет, мужчина, глава департамента в федеральной службе, Москва).

«В бюрократии важнейшую роль играет сокрытие информации, иногда временное сокрытие или, наоборот, ее слив...» (31—40 лет, мужчина, бывший глава департамента в федеральном министерстве, Москва).

Более жесткий контроль осуществляется над телевидением, тогда как контроль над печатными СМИ и прессой относительно слабее. Критика определенных решений правительства не обязательно вызывает беспокойство у цензоров, до тех пор, пока она не затрагивает саму модель властных отношений. Доступность международной прессы также увеличивает пространство для маневрирования и сокращает возможности для сознательного искажения информационных потоков.

«Я использовал газеты, чтобы тормозить приватизацию. Повлиять на решение государственных служащих через прессу можно. Как только вышла статья, мне позвонил из аппарата правительства человек и говорит, что получается, что мы с тобой коррумпированные? Я говорю, нет, тем более, что у меня на столе лежит письмо с просьбой от отмене решения. Он говорит — молодец. Давай пропихнем» (31-40 лет, мужчина, бывший глава департамента в федеральном министерстве, Москва).

«В ряде случаев средством давления могут быть публикации в “Financial Times”, и такого рода примеры есть. Примеры есть и с “Газпромом” и с некоторыми другими государственными компаниями: отыгрывались такие решения, которые получали очень плохое паблисити на Западе» (41—50 лет, женщина, эксперт, Москва).

В соответствии с оценками наших экспертов, контроль над печатными СМИ оказывается жестче на региональном уровне, где существует меньше альтернативных источников информации. На этом уровне находящейся у власти группе часто удается превратить СМИ в дополнительный механизм воспроизводства власти над. Таким образом, оценка, содержащаяся в табл. 1 (+1: мягкое сдерживание), относится только

к федеральной прессе. На региональном уровне ее знак меняется на противоположный (-1).

«Конкретно в (регионе X) — сегодня нет. [Пресса] практически не влияет [на процесс принятия решений]. При существующей сегодня власти... практически все СМИ стали подконтрольными власти и соответственно они все неопозиционны, сегодня практически нет. “XX” и то, она не особо кусачая... Причем удивительно, но, скажем, в общественном сознании, нет, не в общественном сознании, а скажем так, в сознании политической элиты и бизнес-элиты такие руководители регионов рассматриваются как слабые политические деятели, почему-то. Которые не смогли и не умеют воздействовать» (31—40 лет, женщина, эксперт, Кемерово).

[TJ Анализ доминирования через наложение рыночных интересов предполагает обращение к макроэкономическим показателям. Экономисты считают, что чем ближе рынок к модели совершенной конкуренции, а это подразумевает большое число покупателей и продавцов, сходные характеристики продаваемых товаров и услуг, отсутствие барьеров на входе и выходе, тем меньше у любого участника обмена возможностей для влияния на рыночную цену и извлечения сверхприбыли, и наоборот. Такие показатели, как коэффициент концентрации (CRN, или доля N крупнейших фирм в конечном выпуске продукции) дают нам, пусть приблизительную, оценку интенсивности доминирования через наложение интересов. Например, если CR4 колеблется в пределах 25—50% (четыре крупнейшие компании производят от 25% до 50% продукции в данной отрасли), тогда каждая из четырех компаний имеет некоторую власть на рынке и они образуют нежесткую олигополию. Значение коэффициента выше 50% указывает на существование жесткой олигополии. Чем ближе значение к 100%, тем ближе рынок к модели монополии и тем сильнее рыночная власть.

На первый взгляд, складывающаяся после 2000г. ситуация в ключевых отраслях промышленности в России не дает поводов для разговора развитии монополистического капитализма. Только в трех отраслях промышленности из десяти: черной металлургии (38,6%), цветной металлургии (34,4%) и топливной промышленности (26,5 %), значения CR4 указывают на наличие нежесткой олигополии[459]. Однако, если пристальнее взглянуть на отрасль промышленности, обеспечивающую львиную долю ВВП России, т.е. добычу и переработку нефти и газа, то открыва-

Таблица 2
Источник: подсчеты произведены автором на основе официальных данных Центрального диспетчерского управления топливно-энергетического комплекса (ЦДУ ТЭК; http://about.onlinebroker.ru/news.asp? news_id=l 10106.10amp;pg=2; проверено 9.3.2007; http://analit.onlinebroker.ru/stock/intraday.asp? news_id=100107.1 lamp;pg=10; проверено 9.3.2007); в число восьми крупнейших нефтяных компаний входят ЛУКОЙЛ, Роснефть, ТНК — ВР, Сургутнефтегаз, Газпромнефть (бывшая Сибнефть), Татнефть, Славнефть и Юкос.

ется совершенно иная картина. Газовый сектор монополизирован Газпромом, в то время как нефтяная промышленность имеет черты очень жесткой олигополии (табл. 2)[460].

Неконкурентная структура производства дает владельцам бизнеса значительные возможности для реализации своих индивидуальных и групповых интересов. Эти интересы имеют важную политическую компоненту: искажения процесса конкуренции на рынке могут быть результатом политического вмешательства (например, предоставления государственным органом преференций тому или иному бизнесу). «“Чистые” экономические монополии, с логической точки зрения, могут существовать, но встречаются крайне редко и являются нестабильными; с другой стороны, монополии, основывающиеся на политической и экономической власти, встречаются часто и стабильны»[461]. В таком контексте вопрос, кому принадлежит бизнес, пользующийся преференциями, становится решающим. По данным на 2005г., российское правительство официально контролировало 50,01 % акций Газпрома[462]. Государство официально контролирует три из восьми крупнейших нефтяных компаний: Роснефть, Газпромнефть и Славнефть. Все остальные ключевые игроки действуют под непрямым, но жестким контролем

государственных служащих. Одним из способов осуществления этого контроля является государственная монополия на трубопроводы. Государственные служащие превратили монополистический характер нефтяной и газовой промышленности в средство укрепления своей власти, как свидетельствует один из наших экспертов:

«Все нефтяные компании далеко не святые. Они добывают больше нефти, чем показывает официальная статистика. Они имеют стимул добывать больше, продавать больше, а затем... делить прибыль? Отнюдь, деньги идут в “Единую Россию” (партию, которая контролирует федеральный и большинство региональных законодательных органов власти). У нее есть специальный бюджет. До трех миллионов недекларируе- мых тонн сырой нефти (ежегодно[463]) проходят через специальную фирму, попадают в нефтепроводы, продаются, а деньги передаются в бюджет «Единой России». Эти деньги не фигурируют ни в одном официальном бюджете» (41—50 лет, мужчина, эксперт, Москва).

«А что касается нефти и газа — ну, это уже и так госструктуры по сути... Тут понятно, что управление, по сути, осуществляется разными кланами администрации» (41-50 лет, мужчина, глава отдела в федеральном агентстве, Москва).

[Г2] Источником другого потенциального ограничения власти над являются международные рынки. Чем более открытый характер имеет экономическая система, тем меньше шансов у наделенных властью извлекать ренту и контролировать возможности, доступные тем, кто находится в зависимом положении. Вместе с тем открытость (измеряемая, например, величиной торговых барьеров) может как уменьшать, так и увеличивать число степеней свободы действий государственных чиновников. Контроль над отраслью экономики, обладающей крупнейшими запасами углеводородов в мире, ставит высокопоставленных российских чиновников в привилегированное положение на международной арене и ограничивает оказываемое на них внешнее давление (см. [Б,]). Они последовательно отклоняют любые попытки смягчить свое квази- монопольное положение в отношении поставок газа в Западную Европу. Например, Российское правительство, начиная с 2000г., отказывается подписывать Протокол о транзите, являющийся приложением к Энергетической хартии. Цель Протокола — развитие конкуренции как средства, способного «обеспечить безопасный, эффективный, непрерывный и беспрепятственный транзит» и предоставить недискриминационный доступ к транзитной инфраструктуре всем потенциальным поставщикам углеводородов[464]. Если бы Протокол был подписан, то использовать поставки газа и транзитные тарифы в качестве рычага в международных отношениях, как это наблюдалось в ходе конфликта между Россией и Украиной осенью 2005 г., стало бы значительно сложнее.

Степень экономической зависимости от международных рынков позволяет лучше предсказать поведение государственных чиновников. Если государство является ключевым игроком на международном рынке (таков статус России, по крайней мере, на европейском рынке газа), то чем более открытой является такая экономика, тем больше возможностей у государственных служащих для извлечения ренты и конвертации ее в ресурс для укрепления своей власти над. Со второй половины 1990-х гг. существует явно выраженная связь между изменениями мировых цен на нефть и экономическим ростом в России[465]. Более того, доходы от экспорта углеводородов облагаются значительными, как формальными, так и неформальными, налогами[466]. Российские чиновники перераспределяют эти доходы и одновременно лоббируют принятие России во Всемирную торговую организацию.

Зависимость экономики от международных рынков можно определить, измерив соотношение международной торговли, сумму экспорта и импорта, и ВВП страны. И все-таки это несовершенный индикатор для измерения доминирования через наложение рыночных интересов: высокие объемы международной торговли могут привести нас к неверному выводу, что степени свободы при выборе политических курсов ограничены, в то время как на самом деле их много ввиду доминирующего положения страны в качестве покупателя или продавца. Размер экономики также имеет значение: маленькие экономики обычно более зависимы от мирового рынка. Анализ степени зависимости российской экономики в сравнительной перспективе показывает, что она близка к среднемировому уровню. Отношение объемов внешней торговли товарами к ВВП в 2005 г. составило 48% (ср. 47% в среднем по мировой экономике). Это значительно выше, чем показатель 1990г. (16,5%), тем не менее, начиная с 2000 г., когда этот показатель достиг максимального значения (58 %), наметилась тенденция к его снижению[467].

[Д,] Если система характеризуется наличием структурного перекоса, то тогда одна из взаимодействующих сторон обладает значительно большей степенью свободы, чем другая. Это может быть результатом обладания специфическими активами. Экономисты называют актив специфическим, если возможности для его альтернативного использования ограничены, т.е. в любой другой комбинации он будет приносить меньший доход[468]. Владелец специфического актива может вести

себя оппортунистически: он или она угрожает вывести свои активы, если партнеры не согласятся на перераспределение прибыли, квазиренты, в его пользу. И наоборот, чем менее специфичны активы, тем меньше возможностей для своекорыстного поведения имеют участники сделки.

Специфичность активов принимает ряд форм. Одна из них представляет собой физическую специфичность. Она наличествует, если производство требует особого технологического решения или использования уникального оборудования. Физическая специфичность влияет на структуру международного рынка нефти. В частности, существует несколько сегментов рынка, на которых торгуются отдельные сорта нефти, содержащие различное количество серы: Brent (смесь нефти, добываемой в Северном море и в Северной Африке), West Texas средняя и сернистая (WTI/WTS), Dubai, Iranian легкая и тяжелая, Urals (нефтяная смесь из России), и так далее. Уровень содержания серы определяет требования к оборудованию, которое должно быть установлено на нефтеперерабатывающих заводах. Это создает зависимость от конкретного поставщика: после приспособления оборудования для определенного типа сырой нефти становится слишком дорого адаптировать его для другого сорта нефти. Традиционные потребители нефти сорта Urals имеют заведомо более слабую переговорную позицию по отношению к российскому правительству, которое контролирует экспорт нефти. Например, тот факт, что единственный болгарский нефтеперерабатывающий завод, расположенный в г. Бургас, использует нефть сорта Urals, определяет то, что некоторые решения, принимаемые болгарским правительством, обусловлены позицией, которую занимает российское правительство[469]. Иными словами, контроль над специфическим ресурсом, нефтью сорта Urals, дает группам, находящимся у власти, дополнительную степень свободы в достижении своих целей в отношениях со своими традиционными потребителями.

[Д2] Структурный перекос системы может также принимать форму гегемонии. Эта концепция, впервые предложенная А. Грамши, применима к ситуации доминирования над формально независимыми акторами, которые соглашаются со своей подчиненной позицией, поскольку считают, что сопутствующие ей выгоды будут больше, чем в случае сохранения ими независимого статуса. Это означает восприятие подчинения как меньшего из двух зол, при этом независимость видится большим[470].

По сравнению с принуждением, когда подчиненный минимизирует возможные потери, в случае гегемонии он ожидает получить некоторую выгоду. В соответствии с его пониманием выигрыша он оказался бы в более выигрышном положении, не бросая вызов обладающим властью, чем в противоположном случае, когда за самостоятельность пришлось бы платить упущенными возможностями.

Подтверждением этого вывода можно считать ситуацию в Кузбассе. Бизнесмены могут работать в регионе и получать прибыль до тех пор, пока они принимают правила игры, устанавливаемые региональной администрацией. Условием получения прибыли является принятие status quo. Бизнес не может максимизировать прибыль, поскольку от него требуют тратить ее часть на финансирование различных проектов, продвигаемых региональной администрацией (наравне с уплатой обычных налогов). Если бизнес не принимает эти правила игры, то делается все возможное для его «выдавливания» из региона. В некотором смысле этот случай позволяет увидеть вектор дальнейшего развития всей России. Гегемония чиновников состоит в установлении правил игры, которые работают на сохранение их господствующих позиций. Те, кто принимает их, могут рассчитывать на получение прибыли. Те же, кто не принимают, несут убытки. Никаких перспектив возникновения контргегемонии, которая позволила бы изменить сложившееся положение, пока не предвидится.

«Работать здесь будет тот, кто будет учитывать интересы региона. Мотив я вижу один. Если ты эффективный собственник и понимаешь, что такое интерес региона, работай — флаг тебе в руки. Если нет — будут проблемы. Это правильно. Вот здесь бизнес вынужден проявлять свою социальную ответственность. Если не будет, он места лишится...» (51— 60 лет, мужчина, глава комитета в региональном парламенте, Кемерово).

«Им (бизнесу) хочется хорошо жить, много зарабатывать. А последствия ведения бизнеса — это и экология, и безработица — побоку, и социальные программы в сферу их интересов не входят. Поэтому заключаются такие договора (о социально-экономическом партнерстве; в этих договорах и оговариваются условия “добровольного” участия бизнеса в инициируемых администрацией проектах). Мера это, конечно, вынужденная, незаконная. Но в области есть уже традиция» (41-50 лет, женщина, глава департамента в региональной администрации, Кемерово).

«Одна сторона делает документы, по которым все это партнерство живет, а другая просто подчиняется. Если бизнес это устраивает, он просто говорит: да — да, я подлежащее, а вы — надлежащее» (31-40 лет, мужчина, бывший глава департамента на федеральном уровне, Москва).

[Е,] Если рынок приближается к модели совершенной конкуренции, тогда власть государственных служащих можно обосновать, представляя обязательство выплачивать налоги в качестве платы за предоставляемые государством услуги. Экономисты утверждают, что экономические агенты особенно заинтересованы в установлении и защите государством прав собственности, поскольку четко определенные и защищенные права собственности помогают сократить степень неопределенности в сделках, создать стимулы для более эффективного использования ресурсов и избежать «трагедии ресурсов, находящихся в общей собственности», т.е. чрезмерной эксплуатации ресурсов, находящихся в открытом доступе[471]. Создание инфраструктуры, рассчитанной на то, чтобы специфицировать и защитить права собственности, предполагает передачу агентами части

полномочий представителям государства[472]. В итоге свобода действий получающего властные полномочия таким образом актора становится ограниченной: подчиненный считает сложившуюся схему властных отношений приемлемой до тех пор, пока наделенное властью лицо обязывается уважать и защищать права собственности. В этой ситуации подчинение власти выгодно, поскольку оно позволяет индивиду аккумулировать богатство и получить контроль над материальными объектами.

Готовность российских государственных служащих сдерживать свои обещания относительно уважения прав собственности вызывала серьезные сомнения в прошлом и по-прежнему кажется проблематичной. Власть над делает любые права собственности весьма условными. Это порождает феномен власти-собственности: власть над людьми дает власть над материальными объектами, зафиксированную в правах собственности[473].

«Почему люди часто стремятся получить власть, а не деньги? Потому что власть помогает делать деньги. Если ты получаешь власть, ты получаешь деньги... Любой, кто контролирует административные ресурсы, имеет деньги» (31—40 лет, женщина, эксперт, Кемерово).

«Я не знаю, когда это закончится. Сейчас во власть приходит бизнес именно с той целью, чтобы переделить собственность, получить некие куски этой собственности» (41—50 лет, мужчина, бывший советник высокопоставленных чиновников на федеральном уровне, Москва).

Ряд эмпирических исследований показывает, что нарушение прав собственности государственными служащими является основным препятствием для того, чтобы в настоящее время делать бизнес в России[474]. К. Гэдди и Б.Айкес утверждают, что незащищенность прав собственности побуждает владельцев ресурсов максимизировать краткосрочную выгоду в ущерб долгосрочной прибыли. В нефтяной промышленности, например, это ведет к истощению старых нефтяных месторождений и недостаточному инвестированию в разведку и обустройство новых[475].

Фонд Heritage Foundation ежегодно проводит исследование степени защищенности прав собственности в сравнительной перспективе, составляя свой «Индекс экономической свободы». В России наблюдается негативная тенденция: уровень защиты и принуждения к соблюдению прав собственности правительством изменился с «3» (по пятибалльной шкале это соответствует среднему уровню) в 1995—2001гг. до «4» (низкий уровень, права собственности слабо защищены, судебная система неэффективна, распространена коррупция и возможна экспроприация собственности) в 2002—2006[476].

Дело ЮКОСА — насильственное перераспределение прав собственности, последовавшее за уголовными обвинениями, вынесенными владельцам крупнейшей российской нефтяной компании — М. Ходорковскому и П. Лебедеву, — свидетельствует о том, что риск экспроприации собственности особенно высок в нефтегазовом секторе промышленности в силу его важности для воспроизводства власти над. Оба бизнесмена были арестованы в октябре 2003 г.; в сентябре 2005 г. суд признал их виновными в уклонении от уплаты налогов, мошенничестве и ряде других экономических преступлений и приговорил каждого к восьми годам тюремного заключения[477]. В конечном счете, ключевые активы ЮКОСА были перераспределены в пользу контролируемой государством компании Роснефть. ЮКОС перестал быть лидером в нефтяной промышленности (в 2006 г. компания оказалась на восьмом месте по объему добытой сырой нефти), в то время как Роснефть из аутсайдера (в 2004 г. она занимала восьмое место среди восьми крупнейших компаний) превратилась в одного из лидеров (в 2006 г. Роснефть вышла на второе место; объем добытой ею сырой нефти увеличился на 245 % в период с 2004 по 2005 г.). Придерживаться того мнения, что «нападение на ЮКОС... является исключением из правил, как по форме, так и по содержанию»[478], равносильно игнорированию репутации российского правительства касательно использования насилия, унаследованного со времен Советского Союза. Если деловое сообщество рассматривает эту показательную экзекуцию как достоверную угрозу, тогда свобода действий государственных чиновников возрастет, хотя им даже не приходится приводить эту угрозу в исполнение регулярно[479].

[Ж,] В России действуют очень старые бюрократические традиции, но они имеют (если имеют вообще) мало элементов, характерных для рационального процесса принятия решений. «Принятая в российской администрации манера мышления и действия... существует в стране на протяжении века при трех, если не более, различных режимах»[480]. Эту непрерывность власти над, тем не менее, не легко понять: формы оппортунизма государственных служащих постоянно меняются. У стороннего наблюдателя складывается впечатление, что не существует никаких правил принятия решений, и попытки предугадать принимаемое административное решение потому лишены всякого смысла. Отсутствие четко прописанных должностных обязанностей и правил документооборота еще больше усложняет задачу предсказания поведения бюрократов.

«Что касается существования системы или схемы принятия решений, то она просто не существует» (31—40 лет, мужчина, эксперт, Москва).

«Когда еще первый раз здесь работали с X, мы пытались создать регламенты. Вот так тупо: точка принятия решения и отсюда: если так — то да, если так — то нет. Просто чтобы исключить человеческий фактор. Вот, собственно, свести все к стандартным, рутинным процедурам. Пы- тались-пытались, но не успели, зато сейчас мы уже написали порядка 25 регламентов — фактически на все функции... И чего там дальше обсуждать? Процедуры — понятны, функции — определены, вот бумаги зашли, вот бумаги вышли. Писали-писали эти алгоритмы для того, чтобы свести случайный фактор для каждого работника надзора к нулю... Сейчас написали — они есть. Но сначала-то их не было... Вообще нигде» (51—60 лет, мужчина, заместитель директора федеральной службы, Москва).

«Я знаю только одно исключение. Газета X опубликовала ряд статей

о              нашем министерстве, написанных очень проницательным журналистом. Журналист смог понять, каким образом бюрократ обоснует принимаемое им решение, и соответственно, предсказать его» (31—40 лет, мужчина, бывший глава департамента в федеральном министерстве, Москва).

Отсутствие «рациональных» бюрократических традиций можно объяснить высокой текучестью кадров на нижних ступенях бюрократической лестницы (начиная с низшей позиции специалиста и заканчивая должностью заместителя начальника отдела) в сочетании с ограниченными возможностями вертикальной мобильности и продвижения на средний и высший уровень иерархии (к среднему уровню относится начальник отдела и заместитель главы департамента, к высшему — глава департамента, заместитель министра, министр). 70% тех, кто начинают карьеру на государственной службе, не рассчитывают, в конечном счете, занять должность выше начальника отдела[481]. Они ставят перед собой только краткосрочные цели: завязать полезные знакомства, приобрести определенные знания, а затем, через 3—4 года, попытаться найти работу в бизнесе.

«А вырасти он может... ну, теоретически, конечно же, до бесконечности, а практически — до замдиректора департамента, не больше... Нуда... Директор департамента — это уже совсем другое... (41—50 лет, мужчина, заместитель начальника отдела в федеральном министерстве, Москва).

«Поэтому на самом низком уровне текучка вообще, что здесь, что в налоговых органах — просто огромная... Люди приходят, например, просто поучиться посчитать баланс, например, а потом уходят... А остаются считанные единицы, которые и становятся начальниками отделов» (21— 30 лет, заместитель главы департамента федеральной службы, Москва).

«Вот такая была школа и люди шли на нулевую зарплату просто чтобы нахвататься связей и получить соответствующую запись в трудовой книжке» (41—50 лет, мужчина, начальник отдела федеральной службы, Москва).

Недавно была предпринята попытка сформировать новые административные традиции. В президентском указе №885 «Общие принци

пы служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2004 г. перечисляются некоторые моральные стандарты, включая приоритет прав индивида и гражданина; уважение к закону, беспристрастие, необходимость избегать конфликта интересов и т.д.[482] В указе не прописаны никакие механизмы претворения в жизнь этих принципов; наоборот, в нем указывается, что следование им является добровольным (нарушение их не может являться причиной увольнения государственного служащего, см. статьи 33 и 37 Федерального закона «О государственной службе в Российской Федерации» от 24.7.2004). Таким образом, велика опасность того, что эти моральные стандарты не будут соблюдены в повседневной жизни, как часто случалось в прошлом со стандартами, навязываемыми сверху[483]. Истинный «моральный кодекс» государственных служащих включает в себя совершенно иные моральные установки и нормы: прагматизм как высшая ценность (противоречие в этой фразе только кажется очевидным, принимая во внимание особенности власти над, достигаемой за счет наложения интересов); угодничество перед вышестоящими в сочетании с абсолютным игнорированием мнения нижестоящих, Их\ игнорирование большинства институциональных ограничений (из-за их нежесткого характера) и т.д.

«Понимание корпоративной этики, стремление играть по правилам, гибкий позвоночник. То есть угадывать и исполнять моментально желание начальства. Самостоятельная инициатива не приветствуется. Креатив тоже» (41-50 лет, мужчина, эксперт, Санкт-Петербург).

«Для этой культуры, мне кажется, характерно... ну, как сказать... совершенно невероятная гибкость...» (41-50 лет, женщина, эксперт, Москва).

«Единственное, что объединяет государственных служащих, эта их любовь к Франклину (его изображению на американской банкноте). Ничего больше» (31—40 лет, мужчина, эксперт, Москва).

[Ж2] Большой массив данных, как количественных, так и качественных, позволяет предположить, что требования закона не могут жестко ограничить поведение государственных служащих в России. Например, Transparency International ежегодно составляет индекс восприятия коррупции в государственном секторе и политике в сравнительной перспективе. Российский показатель никогда не был высоким, т.е. эксперты и бизнесмены, как резиденты, так и нерезиденты, не считают, что принцип верховенства закона соблюдается. Более того, начиная со второй половины 90-х гг., когда были предприняты первые попытки реформировать государственный аппарат, не наблюдается никаких

признаков улучшения. Показатели 1997—1999гг. и 2005 г. одинаковы: балла по десятибалльной шкале, где ‘0’ означает абсолютную коррумпированность государственной системы; в 2006 г. Россия получила балла[484]. Как писал российский этнограф и лингвист В. Даль во второй половине XIXв. «закон определяет власть каждого должностного лица, а верховная власть выше закона»[485]. Следует отметить, что показатели некоторых других постсоветских государств, в частности, стран Балтии, сильно изменились и свидетельствуют о том, что государственная служба в этих странах все больше подчиняется принципу верховенства закона (например, показатель Эстонии улучшился с 5,7 балла в 1998 г. до 6,7 балла в 2006 г.). Только у пяти постсоветских государств показатель в 2006г. был ниже, чем в России: в Узбекистане, Беларуси, Таджикистане, Туркменистане и Кыргызстане.

Проведенные нами экспертные интервью подтверждают недостаточный характер ограничений, накладываемых законом, но помогают получить более детализированное представление о ситуации. Государственные служащие нижнего и среднего звена придерживаются буквы закона, что достаточно легко достигается с помощью жесткого иерархического контроля [А,]. Задачу отслеживания их приверженности принципам и духу закона решить с помощью методов административного контроля значительно труднее.

«Закон действительно не является значимым параметром за исключением формы. Вот, как бы решение должно чему-то соответствовать — по форме. По форме — да, по содержанию — боюсь, что нет» (41—50 лет, женщина, эксперт, Москва).

«Что такого в депутатском запросе? На него главное — ответить не позднее определенного срока. Вот и отвечаем: уважаемый Пал Палыч, рассмотрели твой депутатский запрос и сообщаем: ничего мы такого плохого про Касьянова не знаем. С уважением, дата и подпись. Все... Формально процедура не нарушена, в срок уложился — и все» (31-40 лет, мужчина, бывший глава департамента на федеральном уровне, Москва).

Рядовые граждане обладают ограниченными возможностями для контроля над исполнением законов «снизу». Число судебных исков к государственным служащим является менее показательным, чем число выигранных дел. Появившаяся возможность передать дело на рассмотрение Европейского суда по правам человека увеличивает шансы на успех, тем не менее, эта процедура является слишком трудоемкой и дорогостоящей, чтобы радикально изменить ситуацию[486].

«Да, известны эти случаи. Иногда... э-э... достаточно успешно. Но это дай бог если 10—15% от общего числа. Как правило, мне известны успешные иски по отстаиванию постановлений правительства XX в градостроительной сфере, по уплотнительной застройке, так называемой» (41—50 лет, мужчина, эксперт, Санкт-Петербург).

Еще в меньшей степени закон ограничивает возможности высокопоставленных чиновников. Они не чувствуют себя ограниченными даже буквой закона: власть, которой они обладают, позволяет им изменять закон, применяя его выборочно или превращая его в средство для достижения своих целей. Закон в таком случае следует рассматривать «как форму или измерение социальной власти»[487]. Вместо того чтобы нарушать закон, когда он ограничивает их свободу действий, чиновники предпочитают изменить его в соответствии со своими желаниями, вводя новые законы и аннулируя старые. Это может быть сделано двумя путями: либо путем издания (исполнительной властью) указов, как это делалось в 90-е гг., либо путем контроля законодательных органов власти со стороны исполнительной власти. В текущей ситуации высшие чиновники — представители исполнительной власти — могут делать и то, и другое: соотношение числа принятых законов к числу изданных указов в 2000—2003 гг. возросло по сравнению с периодом 1996—1999 гг., но незначительно (1,23 против 1,04[488]); исполнительная власть контролирует большинство в российском парламенте через представляющую ее партию «Единая Россия».

«А у нас каждая новая волна чиновников фактически полностью переписывает всю законодательную базу» (41—50 лет, мужчина, начальник отдела в федеральном агентстве, Москва).

«[Регион X] был очень часто первопроходцем или скажем, а-а-а-а инициатором каких-то законодательных вот вещей, да? Безусловно, можно сделать вывод, что [регион X] там, допустим, шел по пути нарушений каких-то там законов, скорее всего не нарушений законов, а используя какие-то а-а-а-м, отсутствие каких-то законов вот» (31—40 лет, женщина, эксперт, Кемерово). />Закон избирательно применяется по отношению к врагам высших государственных чиновников, которые считают себя стоящими над законом. Подтверждением этого служит их манера ездить и совершать перелеты. Число автомобильных аварий и катастроф в воздухе, в которые были вовлечены высокопоставленные чиновники, постоянно увеличивается с начала нового тысячелетия[489]. Некоторые губернаторы, федеральные министры и другие государственные чиновники погибли либо

получили серьезные травмы в этих авариях. Один из наших экспертов (41—50 лет, мужчина, Москва), который близко знаком с пилотом-инс- труктором, работающим с высокопоставленными государственными чиновниками (летать на самолете или вертолете является одной из форм «демонстративного потребления»[490]), предлагает следующее объяснение. Пилот свидетельствует, что его клиенты считают формальные правила абсолютно бесполезными и необязательными при полете, например, на вертолете. При выборе места посадки они могут руководствоваться только своими собственными предпочтениями, даже если это создает угрозу жизни для других людей и для них самих.

«Все происходит по принципу Франко [видимо, имеется в виду Оскар Бенавидес, перуанский диктатор в 1933—1940 гг., — А. О.], т. е. “друзьям — все, врагам — закон”. Закон очень жесткий» (31-40 лет, мужчина, эксперт, Москва).

[3,] В императорской России вера была одной из составляющих того перечня мер, которые ограничивали всевластие правителя, по крайней мере, на уровне деклараций. В соответствии с уже цитированным мною определением власти, данным В.Далем: «Великая власть от Бога. Всякая власть от Бога. Всякая власть Богу ответ дает». Спорным остается вопрос, была ли религиозная вера действительно эффективным сдерживающим механизмом (государство жестко контролировало Священный Синод, основной орган Русской православной церкви, но в советское время государство, в частности КГБ, увеличило свое влияние на все ключевые назначения в высших кругах церковной иерархии)[491]. В постсоветское время возросшая экономическая зависимость православной церкви от государства[492] не позволяет ей занимать более или менее критическую позицию по вопросам государственного управления. Традиции, существующие на общенациональном уровне, с функциональной точки зрения отличны от традиций государственной службы. Если последние касаются претворения в жизнь уже сформулированных правил, то первые являются набором убеждений, которые разделяют и властвующий, и подчиняющийся. Однако в российском случае вряд ли можно говорить о преемственности национальных традиций. Рассуждая о своих жизненных приоритетах, принципах идеального общества и сравнивая их с реальными характеристиками общества, а также оценивая ресурсы и условия, которые важны для достижения целей — население придает малую значимость традициям (указывая их в качестве последней или предпоследней из одиннадцати предложенных альтернатив)[493].

Результаты проведенного фондом «Общественное мнение» в 2002г. исследования, задачей которого являлось выявление событий в истории

страны, по поводу которых россияне испытывают стыд или гордость, представляют собой более яркий пример отсутствия преемственности в российских традициях.

Наиболее подходящим для обозначения данного явления можно считать термин «великий разлом»: россияне исключительно неоднозначно относятся к истории своей страны в целом и к ее отдельным периодам в частности (см. табл. 3). Период до революции 1917г. получил 11,7% голосов: 7% респондентов упомянули его а качестве отрезка истории, который может служить источником национальной гордости, а 2,7% респондентов — как источник стыда (если характеристика касалась более длительного периода времени, как в случае «отсутствия уважения к обыкновенным людям», то она проецировалась на соответствующее число исторических периодов). 80,2 % респондентов упомянули сталинизм (+56/—24,2), 49,2% — постсталинскую эпоху (+35/—14,2), 11,7% — 1990-е гг. (в отрицательном контексте). Кроме 1990-х гг. (негативные оценки традиций, связанные с этим периодом времени, носят всеобщий характер), все остальные исторические периоды вызывают весьма неоднозначные чувства. Иными словами, традиции вряд ли могут способствовать нахождению такого набора убеждений, который разделяет большинство россиян, независимо от своего положения в государственной иерархии.

Необходимо отметить, что такая негативная традиция, как отсутствие уважения к личности, характерна для всех периодов российской истории. Однако лишь небольшая доля респондентов акцентировала свое внимание на этом. Большинство россиян в начале 1990-х гг. одобряли, по данным Всероссийского центра исследования общественного мнения (ныне Левада-центр), традицию «иерархического эгалитаризма»: они отвергали лишь то неравенство, источником которого не является существующая власть[494]. Нулевой (0) вклад, означающий незначительное влияние данного фактора на действия государственных служащих, можно приписать доктрине естественного права как обоснованию сложившихся властных взаимоотношений. Доктрина естественного права, которая рассматривает властные отношения как обусловленные самой человеческой природой, глубоко укоренена в европейской мысли и получила наиболее широкое распространение в эпоху Просвещения[495]. Научная доктрина, завоевавшая популярность как среди государственных служащих, так и среди обычных людей, может ограничить свободу действий чиновников, поскольку их власть является легитимной до тех пор, пока они действуют в соответствии с научными предписаниями. «Научный коммунизм» — хорошо известный, но не единственный пример. По мнению некоторых ученых, развитие раннего капитализма в Англии в значительной степени было связано с популярностью работ

Источники гордости и стыда в истории России,% упомянувших их респондентов

Источник: ФОМ (http://bd.fom.ru/report/cat/man/shame_pride/d020608; проверено 2.7.2007); Опрос населения в 44 регионах России; размер выборки: 1500 респондентов.

А. Смита, Д. Бентама и Дж.Таундседа среди некоторых групп английского населения и их представителей в парламенте, а также со специфическим раскладом сил в парламенте[496]. Обращение к научной доктрине для обоснования сложившихся властных отношений ведет к господству экспертного мнения.

Следует сказать о тех неявных, но все же важных различиях между приоритетом, отдаваемым экспертному мнению, и принципами рациональной бюрократии. Во-первых, рациональная бюрократия «свободна от ценностей», в ее основе лежит уважение к техническим правилам и процедурам принятия решений (по этой причине существование рациональной бюрократии, по мнению М. Вебера, совместимо с совершенно различными политическими режимами), в то время как поведение экспертов лучше рассматривать как ценностно-рациональное. Если руки бюрократов связаны процедурами, то действия экспертов производны от идеологии, воплощенной в научной доктрине. Во-вторых, эксперты не обязательно преданы структуре, в которой они работают, и не считают свою работу, иногда временную, своим призванием. А Вебер ставит призвание быть государственным чиновником (Beruf) в центр своего анализа бюрократии[497].

В условиях доминирования через наложение интересов появляется большой спрос на услуги особого рода экспертов, технократов. Технократ — это «политик, который преследует цели, вписанные в рамки традиционного нормативного экономического анализа»[498]. Неудивительно, что власть экспертов рассматривалась в качестве наиболее популярной альтернативы демократии в большинстве восточноевропейских и постсоветских стран в середине 1990-х гг. Например, идея передачи власти экспертам была одобрена 56% жителей Румынии и 90% жителей Словакии[499].

Технократы составляют только небольшую долю среди государственных служащих в современной России. Большинство из них пришли на государственную службу в 90-е гг., когда риторика господства капитализма приняла наиболее яркие формы. Присутствие технократов делает государственную службу более предсказуемой с рациональной точки зрения. Однако технократы, или «специалисты» далеки от того, чтобы стать основной властвующей группой, как с количественной, так и с качественной точек зрения.

«Я, в отличие от многих товарищей, не верю в тотальную коррупцию. Существуют и задачи и люди, с которыми вполне возможно разговаривать на профессиональном языке. И решать вопрос исходя из объективных интересов той работы, которой они занимаются» (31—40 лет, мужчина, эксперт, Москва).

«Пришел [на госслужбу] по конкурсу, совершенно со стороны человек, и даже плохо представляющий, в чем состоят функции государственного чиновника. Быстро сделал карьеру и не я один. Такая была процедура, которая поддерживала молодых толковых людей» (31—40 лет, мужчина, бывший глава департамента в федеральном министерстве, Москва). Целью референдума и гражданских инициатив является придание абстрактно сформулированного приоритета общих интересов над частными (уо1огИ:ё gёnёrale) операционального и конкретного характера. «Референдум означает, что решения, принимаемые законодателями, должны подвергнуться оценке населения, и быть либо одобрены, либо отвергнуты им... Инициатива означает, что люди имеют право не только голосовать по предложенным вопросам, но также инициировать введение новых законов или внесение поправок в конституцию, а также изменять или отменять прежние, если этого требует определенное количество людей»[500].

В соответствии с российскими законами граждане и группы граждан не имеют права инициировать изменения в законодательстве (ср.: из 216 поправок, принятых в Швейцарии между 1874 и 1985 гг., 51,4% стали результатом гражданских инициатив)[501]. В конституции Российской Федерации перечислены субъекты, имеющие право выступать с законодательной инициативой: к ним относятся президент, верхняя палата парламента, члены верхней и нижней палат парламента, правительство и региональные парламенты субъектов Российской Федерации (статья 104). Право Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда выступать с законодательной инициативой ограничено сферой их компетенции. С другой стороны, россияне имеют право потребовать проведения референдума по важным вопросам. Первый закон о референдуме был принят 16 октября 1990г., второй — 10 октября 1995 г., третий — 28 июня 2004 г. (последняя редакция закона является ныне действующей). Каждая последующая версия закона превращала проведение референдума во все более сложную задачу. Для того чтобы провести референдум, инициативная группа должна получить одобрение со стороны определенного числа соотечественников. Первый закон устанавливал порог в 10 миллионов человек (статья 10), не вводя требований, касающихся их места проживания. Второй закон увеличил порог до 20 миллионов человек (статья 8); в нем также было указано, что они должны представлять, по крайней мере, 10 регионов Российской Федерации (из 88). В последней редакции закона (статья 141) требование к необходимому количеству подписей не изменено, но сказано, что они должны быть собраны не менее чем в сорока регионах страны (т. е. не менее 50 000 подписей в каждом). Не стоит и говорить, что эти изменения сужают возможности для коллективной инициативы, исходящей снизу. Необходимость в полномасш

табной координации и организации означает, что шансы на успех имеют только те предложения, которые поддержаны самой властной элитой.

«Никогда [инициатива при принятии важных решений не исходила снизу]. За последние 15 лет. Снизу решения исходили при Горбачеве и в ранний Ельцинский период. После 93-го года и даже еще раньше — после 92-го — с этим покончено» (41—50 лет, мужчина, эксперт, Санкт-Петербург).

«Очень важный фактор была протестная активность населения. Если вспомнить 90-е годы, то она была очень высокая, она иногда зашкаливала. Ну, там, шахтеры, например, перекрывали железную дорогу, Транссибирскую магистраль, поезда по ней не могли ходить по нескольку часов в день. Вот это играло роль» (41-50 лет, мужчина, бывший советник высокопоставленных чиновников на федеральном уровне, Москва).

Ссылки (настоящие или мнимые) на приоритет общих интересов в политическом дискурсе все чаще подменяются политическими технологиями и использованием административных ресурсов. С этой точки зрения общие интересы не существуют и не могут существовать, они превращаются в фикцию, пустую абстракцию. Население при таких условиях превращается не более чем в массу, становящуюся объектом манипуляции со стороны различных организованных групп, в основном групп, наделенных властью. «Почти каждая значительная политическая сила, и некоторые незначительные, являются субъектами политической манипуляции»[502]. С точки зрения чиновника, массовые протесты могут быть какими угодно, но только не спонтанными. Они считают, что все массовые акции носят заказной характер, т. е. организуются либо самими чиновниками, либо группами, которые стремятся подорвать их власть.

«Инспирировать общественную активность может любой, имеющий рычаги власти, имеющий деньги. Часто все эти предложения поддержки идут опять же от каких-то государственных структур, от каких-то людей, которые пытаются, таким образом, пролоббировать свои интересы» (51— 60 лет, мужчина, глава комитета в региональном парламенте, Кемерово).

[И,] Прилагательное «харизматический» применяется к «носителям телесных или умственных характеристик, которые являются «экстраординарными»[503]. Необходимость того, чтобы харизматический лидер обладал этими качествами и, более того, чтобы они признавались и провозглашались таковыми подчиненными, потенциально ограничивает возможности для своекорыстного поведения государственных служащих.

В России причинно-следственные отношения, как представляется, имеют обратную направленность: власть над обеспечивает доступ к техникам навязывания воли, например, манипуляции, которые помогают убедить подчиняющихся в экстраординарных способностях господствующих. Усилия, прилагаемые некоторыми высокопоставленными чиновниками исполнительной власти для создания сексуального образа, ис

пользуя политические технологии и контроль над средствами массовой информации (см. [В,]), подтверждают этот вывод. Высокопоставленные государственные служащие могут быть заинтересованы в таком образе в ходе проведения избирательной кампании (сексуальность ведет к росту их поддержки среди избирателей противоположного пола). Харизму можно сравнить с плебисцитарной автократией: «Вместо признания, которое рассматривается как следствие легитимности, оно рассматривается как ее основа»[504]. С другой стороны, поскольку харизма дает ее носителю независимый источник легитимной власти, она не приветствуется у чиновников низшего и среднего звена. В этом смысле российская государственная служба не является исключением.

«Харизма активно вредна. Это же конкуренция! Это одно из самых плохих качеств, по-моему, для чиновника» (31—40 лет, мужчина, эксперт, Москва)

«[Харизма] — это «минус». Если человек самодостаточный, влиятельный, то он рано или поздно поймет, что либо его пользуют, либо — это не его игра» (41-50 лет, мужчина, эксперт, Санкт-Петербург).

[И2] Свободные выборы, регулярно проводимые на конкурентной основе, часто считают единственным и самым эффективным ограничением свободы действий властвующей элиты. По крайней мере, «экспортный» вариант демократии, продвигаемый международными организациями и западными правительствами, часто принимает «реалистическую» форму: довольно легко организовать формально свободные выборы и пригласить на них внешних наблюдателей. В то же время, если формально свободные выборы не дополнены и усилены другими ограничениями власти над, существует большой риск расхождения между формой и содержанием. Вот почему «реалистическая» демократия часто превращается в плебисцитарную автократию[505]. Формально-свободных выборов недостаточно, чтобы ограничить властную элиту: они являются необходимым, но недостаточным условием достижении этого результата. Концепция управляемой демократии, как искаженная и превращенная (пользуясь марксистской терминологией) форма демократического устройства, позволяет нам сделать несколько полезных наблюдений. Она означает, что «формирование патрон-клиентских отношений в рамках устоявшейся вертикали власти гарантирует, что реализация своего права на выбор подчиняющимися классами не угрожает господствующей в обществе или государстве элите»[506].

Задача «управления» демократией требует применения так называемого административного ресурса в качестве источника влияния на голоса избирателей. Список административных ресурсов, используемых в России, включает командно-приказные методы (руководители

требуют от своих подчиненных голосовать за определенную партию или кандидата и применяют административные меры к тем, кто их ослушивается); манипуляцию результатами выборов (подтасовка голосов на выборах); бюджетное финансирование электоральных проектов, поддержанных властной элитой; произвольное включение и выключение электричества и отопления в домах (тем самым посылается сигнал, что уровень комфорта избирателей зависит от их поддержки определенной партии или кандидата) и т.д.[507] «Заказные» политические выступления (см. [35]) также способствуют достижению на выборах того результата, который желателен для находящихся у власти групп.

«На выборах общественные организации — это наш инструмент, причем это не тупое использование и не эксплуатация, скажем так, доверия... это нормальная конструктивная работа» (41—50 лет, мужчина, высокопоставленный чиновник в правительстве Москвы).

Международные наблюдатели характеризуют недавние избирательные компании в России как конкурентные, но несправедливые. Например, Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека прислало своих наблюдателей как на президентские выборы в 2004г., так и на парламентские выборы в 2003 г. По их мнению, президентские выборы «в целом, были хорошо проведены, но при этом отсутствовали элементы истинного демократического соревнования», в то время как «парламентские выборы были хорошо организованы, но не соответствовали многим международным стандартам»[508].

Организация «Freedom House» оценивает уровень развития политических прав и гражданских свобод по всему миру вот уже более 35 лет. Результаты их ежегодного исследования предоставляют материал, на основании которого можно судить о том, в какой степени выборы в определенной стране свободны и справедливы. «Freedom House» применяет два индекса: один для оценки политических прав, другой для оценки гражданских свобод. Первый индекс составляется на основе списка вопросов том, существует ли в стране справедливое выборное законодательство, обеспечиваются ли равные возможности для проведения избирательной кампании, справедливое проведение голосования, честная обработка бюллетеней и подсчет результатов выборов; существует ли значительный оппозиционный электорат, действительная оппозиция и обладает ли она реальным шансом увеличить свою поддержку и получить власть в ходе выборов; есть ли у людей право объединяться в различные политические партии или другие политические группы по своему выбору и открыта ли система для развития этих соревнующихся партий и групп или, наоборот, создает препятствия для них и т.д. Сочетание двух индексов позволяет довольно точно оценить степень свободы и справедливости проводимых выборов. По сравнению со многими другими постсоветскими странами, в частности, государствами Балтии, Россия не показала никакого про

гресса по шкале «Freedom House» с момента обретения ею независимости в 1991 г. Наоборот, российский показатель вырос (т. е. изменился в худшую сторону) с 3,0 (частично свободная политическая система) в 1992г. до 5,5 (несвободная система) в 2005—2006гг., что хуже показателя Советского Союза в конце 1980-х гг. (4,5 в 1991, 5,5 в 1990 и 1989г.)[509]. В 2006г. только три постсоветских государства, в частности, Туркменистан, Узбекистан и Беларусь имели показатели хуже, чем у России.