Организация общественной экономики

Отсутствие исключаемости, совместное потребление, отсутствие определенных количественных показателей и соответствующего способа измерения, а также небольшие возможности индивидуального выбора — таковы основные проблемы в организации общественной экономики.

Более того, ни одно решение не срабатывает само по себе. Рынки обладают важными характеристиками саморегуляции и самоуправления; но все рыночные системы зависят от внерыночных механизмов принятия решений по обеспечению и соблюдению прав собственности, гарантированию контрактов, а также от других общедоступных возможностей. В их число обычно входят общие средства обмена, общие системы мер и веса, общественные коммуникации и т.п., которые используются всеми участниками рынка.

Рассматривая организацию общественной экономики, мы обсудим целый ряд связанных с этим проблем. Прежде всего, мы обозначим некоторые основные элементы общественной экономики, включая исходные посылки и термины, а также охарактеризуем деятельность единиц коллективного потребления и производства. Во-вторых, остановимся на некоторых свойствах общественных благ, которые вызывают особые проблемы во взаимоотношениях между единицами коллективного потребления и производства, в каждой отдельной отрасли промышленности, предоставляющей общественные услуги. В- третьих, рассмотрим некоторые возможности для повышения эффективности и поощрения тенденций к саморегуляции в общественной экономике.

НЕКОТОРЫЕ ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ТЕРМИНЫ. Нам представляется продуктивным рассматривать в качестве основной единицы анализа отдельного человека, исходя при этом из того, что блага и услуги ограничены и представляют для людей определенную ценность. Мы можем очертить рамки принятия решений, которые структурируют возможности и ограничивают действия людей в их взаимоотношениях друг с другом. Это даст нам возможность проанализировать последствия выбора людьми тех или иных стратегий, направленных на укрепление их собственного благосостояния.

Общественное благо, как было сказано выше, — это товар или услуга, являющиеся объектом совместного пользования или потребления, когда исключаемости добиться трудно или стоимость этого слишком велика. Основные трудности организации общественной экономики, следовательно, лежат в потребительской сфере экономических взаимоотношений. Органы государственного управления, подобно семьям, ведущим домашнее хозяйство, можно рассматривать прежде всего как единицы коллективного потребления. После того, как мы опреде

лим основные аспекты коллективного потребления со стороны государственных организаций, мы сможем обратиться и к производственной стороне экономических взаимоотношений. Государственные учреждения и частные предприятия можно также рассматривать как своего рода производственные единицы, в задачу которых входит обеспечение благами и услугами. Мы будем различать эти две стороны как «единицы коллективного потребления» и «производственные единицы». Более общая единица — государство, может включать в свою внутреннюю структуру обе эти стороны. Коща же государственная служба выступает как коллективный потребитель, она может заключать контракт с другим государственным учреждением или частным предприятием на производство общественных услуг для лиц, находящихся в пределах ее юрисдикции.

единицы коллективного потребления. При организации единиц коллективного потребления следует учитывать проблему, связанную с уклонением отдельных лиц от несения своей доли затрат.

Некоторые формы частных организаций также обладают правом использовать принуждение для взимания установленных сборов со своих членов. Ассоциации домовладельцев и кондоминиумы могут быть организованы так, что люди, покупающие часть дома или квартиру в многоквартирном доме, должны обязательно состоять в этих ассоциациях, пока они владеют данным домом или квартирой. Внутренние правила ассоциаций домовладельцев или кондоминиумов содержат положения о выборах должностных лиц, выступающих от имени их членов, и дают им право взимать сборы, эквивалентные налогам, за предоставление совместно используемых услуг и оборудования. Каждый владелец собственности соглашается платить эти сборы и принимает на себя обязательства, изложенные во внутренних правилах, являющихся неотъемлемой частью договора О покупке дома или квартиры. Если внутренние правила являются обязательными и члены ассоциации

признают за выборными лицами право взимать сборы, то ни один проживающий в данном доме человек не может пользоваться выгодой от совместных усилий, не платя при этом свою пропорциональную долю расходов. При хорошей организации, ассоциации домовладельцев и кондоминиумы могут сами обеспечить себя услугами полицейской охраны, спортивными и общественными сооружениями, а также предпринимать другие усилия к выгоде и пользе своих членов. В этом смысле их можно рассматривать как своего рода квазиуправленческие единицы.

Там, где права собственности уже определены и люди хотят обеспечить взаимовыгодные и полезные услуги, обычно требуется какая-то форма управляющей организации для урегулирования отношений владельцев собственности или жильцов посредством большинства голосов.

В то время как доходы, полученные от продажи товаров, произведенных частным образом, дают информацию о спросе на эти товары, принудительная уплата налогов говорит лишь о том, что налогоплательщик предпочитает уплатить налог, нежели попасть в тюрьму. При этом практически невозможно получить информацию о предпочтениях потребителя в отношении благ и услуг, предоставляемых при налоговых льготах, для учета расходов на эти услуги. Как следствие, возникает необходимость в альтернативных механизмах, регулирующих политику цен, с тем чтобы определить и сформулировать коллективные требования, основанные на предпочтениях потребителя в отношении конкретного количества и/или качества общественных благ и услуг.

Будучи правильно организованной, эта единица коллективного потребления включает в рамки своей юрисдикции тех, кто извлекает соответствующую пользу из совместно исполь

зуемых общественных благ и услуг, и исключает тех, кто таковой не получает. Эту единицу следовало бы наделить правом принимать оперативные решения, не основанные на единогласии: это необходимо для того, чтобы не допустить уклонения от участия в общих затратах. Она может занимать ограниченно монопольное положение, представляя интересы потребителя. Такая единица будет обладать правом применять принудительные санкции, не отвечая при этом критерию, иногда используемому для определения органа управления как института, осуществляющего монополию над законным использованием силы в обществе в целом.

К выбору конкретных правил голосования, расходов и уровня услуг следует подходить с конституционной точки зрения. Каковы наиболее вероятные последствия при выборе определенной организационной структуры? Предпочтительной является такая совокупность правил, которая позволит принять оптимальное, с точки зрения интересов гражданина-потреби- теля, решение. Предполагается, что граждане сами лучшие и единственные судьи в том, что касается их собственных интересов. Такие правила обеспечивают деятельность механизмов для выявления спроса в отсутствие рыночных цен и выработки на этой основе решений о предоставлении определенных услуг.

Если возможно действовать в соответствии с таким набором правил, которые приводят к превышению доходов над затратами каждого отдельного человека, причем затраты справедливо распределяются среди тех, кто получает доход, то у каждого отдельного человека будет стимул принять такую форму коллективной организации, не уклоняться от участия в общих затратах и способствовать получению совместно потребляемого блага. Члены такого сообщества будут единодушны в принятии коллективных мер по обеспечению совместных общественных благ и услуг.

производственные единицы. Производственная единица, в отличие от единицы коллективного потребления, способна объединить технические стороны производства для обеспечения благами и услугами, отвечающими требованиям единицы коллективного потребления. Для организации соответствующей производственной единицы необходим менеджер, способный взять на себя предпринимательскую ответственность, объединяя разные стороны производства, организуя и контро-

лиру я деятельность производственного коллектива, который обеспечивал бы надлежащий уровень блага или услуги.

Единица коллективного потребления может предоставлять общественное благо или услугу с помощью своей собственной производственной единицы. В этом случае единица коллективного потребления и производственная единица могут служить одной и той же группе населения.

В качестве альтернативы организации собственной производственной единицы единица коллективного потребления может принять решение о заключении контракта с частным поставщиком на предоставление общественных благ и услуг. В этом случае государственные должностные лица будут переводить решения о количестве или качестве общественных благ и услуг в конкретные требования, касающиеся гарантий от завышения цены поставщиком, конкретных условий контракта, стандартов, применяемых при определении наценок, а также возмещения возможного ущерба. В этом случае единице коллективного потребления понадобится собственный менеджер, действующий в качестве торгового агента, который принимал бы претензии от потребителей услуг и контролировал действия поставщика этих услуг. Единица коллективного потребления действует здесь как менеджер или организатор предоставления услуги, а частный предприниматель выступает в качестве ее производителя или поставщика.              ,

Мы установили, что организация функций потребления в общественной экономике отличается от организации функций производства. Первую мы называем обеспечение снабжения, а вторую — производство. Некоторые общие характеристики

единиц коллективного потребления и производственных единиц представлены в таблице 3. Разнообразные виды муниципальных услуг в Соединенных Штатах, в том числе уборка улиц, уборка снега, сбор и вывоз мусора, полицейская служба и пожарная охрана, обслуживание инженерных коммуникаций, службы планирования и строительство общественных сооружений, а также многое другое, в большинстве случаев обеспечиваются частными поставщиками.

Таблица З

ЕДИНИЦЫ КОЛЛЕКТИВНОГО ПОТРЕБЛЕНИЯ И ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ ЕДИНИЦЫ

Продолжение таблицы

Третья возможность — это установление общих для всех жителей стандартов услуг, которые оставляют за каждым домовладельцем право принимать решение о том, какой именно частный поставщик должен обеспечивать его услугами. Эти услуги могут быть предоставлены разными поставщиками, получающими определенные льготы, или же одним поставщиком конкретной услуги, действующим в соответствии с условиями, выдвигаемыми единицей коллективного потребления. Сбор твердых отходов — это услуга, часто предоставляемая именно на таких условиях. Подобные услуги достаточно индивидуализированы, степень их совместного использования или потребления весьма ограничена. Для ее учета достаточно применения общих стандартов ко всем домовладельцам и поставщикам.

Четвертая возможность — это взимание налогов для пропорционального распределения общих затрат и предоставление каждому домовладельцу ваучера (письменного поручительства) , позволяющего делать самостоятельный выбор между альтернативными производителями и набором предоставляемых услуг. В области образования, например, ваучер может быть выдан каждому ребенку или его родителям и опекуну. Решение о выборе типа школы и программы обучения в таком случае принимает семья, а не школьная администрация. Услуги, предоставляемые по ваучеру, имеют характеристики, сходные с платными общественными благами, потребление которых приносит пользу и другим людям. Польза для общества от получения отдельным человеком образования отличается от пользы, получаемой при этом самим человеком. В таком случае оправдан вклад всего общества в получение образования

каждым отдельным его членом. Если в этом случае польза от принятия решения школьной администрацией равна или превышает пользу от принятия решения семьей, то система ваучеров будет оправдана. Ваучеры используются для улучшения жилищных условий (например, для оплаты части расходов на жилье), услуг в области здравоохранения («Медикэйд» можно рассматривать как одну из таких форм) и даже питания (талоны на продовольствие). Последние, хотя их обычно считают благом, предоставляемым частным образом, можно сравнить с получением образования, поскольку положение, когда никто в обществе не голодает и не сомневается в своем физическом выживании, выгодно всем.

Пятая возможность — это заключение единицей коллективного потребления контрактов с производственной единицей, созданной другими единицами правления. Многие муниципалитеты, действуя в качестве единиц коллективного потребления, заключают контракты с другими муниципалитетами или иными единицами правления относительно предоставления услуг в области пожарной охраны, полицейской службы, водоснабжения, образования, библиотечного обслуживания и множества других общественных услуг.

Шестая возможность — это опора единицы коллективного потребления на собственную производственную единицу при частичном использовании общественных услуг других потребительских и производственных единиц. Так, ее собственная производственная единица может пользоваться услугами других производителей для получения составных элементов, необходимых для собственного производства. Или та же самая единица может действовать в качестве закупочного агента для обеспечения дополнительных услуг и контроля над их предоставлением. Она может даже действовать как сопроизводи- тель, предоставляя ряд различных услуг, являющихся результатом совместных усилий множества производственных коллективов. И действительно, любая отдельная единица коллективного потребления может опираться на усилия нескольких производителей в предоставлении конкретного набора благ и услуг для совместного потребления или использования. Она может также кооперироваться с другими единицами коллективного потребления, предоставляющими дополнительные финансовые средства для обеспечения определенного уровня предоставляемых услуг.

Возможности для получения общественных услуг суммированы в таблице 4.

Таблица 41

ВОЗМОЖНОСТИ ДЛЯ ПОЛУЧЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ УСЛУГ

* Совместно с Э.С.Савасом.

14-275              209

Продолжение таблицы

индустрии общественных услуг Стоит только предста- вить себе возможности для организации единиц коллективного потребления и производственных единиц, как становится очевидным их многообразие. В такой системе, наряду со множеством частично совпадающих по объекту регулирования уровней управления, может присутствовать большое число автономных единиц правления. Огромное количество частных предприятий и добровольных ассоциаций могут быть интегрированы в общественную экономику. Разделение властей внутри каждой единицы правления существует в той мере, в какой все лица, принимающие решения, действуют в пределах своих конституционных или иных законных полномочий. Каждый гражданин является членом различных единиц коллективного потребления, организованных в рамках групп, объединенных общими интересами, и обслуживает его целый ряд различных

государственных и частных производственных единиц, предоставляющих конкретные общественные блага и услуги.

В таких обстоятельствах гражданина обслуживает не «правительство», а разнообразные индустрии общественных услуг. Любая индустрия общественных услуг состоит из единиц коллективного потребления, являющихся организаторами, и производственных единиц, являющихся поставщиками определенных типов тесно связанных общественных благ или услуг, которые совместно потребляют или используют конкретные сообщества людей.

Таким образом, общественный сектор в федеральной системе, включающий в себя множество единиц правления, можно рассматривать как состоящий из большого количества индустрий общественных услуг, в том числе индустрии полицейской службы, индустрии образования, индустрии водоснабжения, индустрии пожарной охраны, индустрии социального обеспечения, индустрии здравоохранения, индустрии транспорта и т.д. Государственный компонент в некоторых индустриях, таких как индустрия полицейской службы, пропорционально больше, чем в других, таких как здравоохранение или транспорт. Но важной составляющей большинства индустрий общественных услуг является частный компонент.

Более того, каждая индустрия характеризуется четкими производственными технологиями и видами предоставляемых услуг. Это облегчает координацию оперативных механизмов внутри самой индустрии и позволяет различным индустриям быть достаточно независимыми друг от друга. Индустрия водоснабжения, например, основана на технологиях, которые облегчают сотрудничество органов различных уровней, позволяя учитывать как общественные, так и частные интересы. Эти технологии в индустрии водоснабжения существенно отличаются от технологий индустрии полицейской службы или индустрии образования. Индустрия водоснабжения в любом отдельном районе непременно включает в себя крупные производственные службы в этой области, например, такие, как Инженерный корпус США, занимающийся крупными дамбами и водохранилищами; средних производителей, таких как городские окружные управления или управления графств, отвечающие за акведуки и средние водохранилища; городские отделы водоснабжения, смешанные и частные компании, специализирующиеся на оборудовании и системах платной подачи воды. Ка

чество и стоимость водопроводной воды, подающейся в дома и спортивно-оздоровительные учреждения, а также судоходство, регулирование стоков и т.п. зависят от совместной деятельности различных государственных органов, учреждений и фирм, функционирующих в индустрии водоснабжения.

Функциональный подход к федеральной системе правления включает анализ взаимодействия этих разнообразных единиц коллективного потребления и производственных единиц, которые работают в мультиорганизационном режиме, составляющем основу общественной экономики, где координация достигается путем сотрудничества между доступными конкурирующими альтернативами. Для достижения такой координации не нужна разветвленная бюрократическая структура. Хотя со стороны такое положение может представляться хаосом, при ближайшем рассмотрении становится очевидным наличие высокопродуктивной общественной экономики, обладающей многими характерными чертами рыночной экономики, когда множество различных единиц правления действуют как единицы коллективного потребления, Отражающие интересы различных сообществ.

Такие системы мультиорганизационных взаимоотношений функционируют в институционально богатой структуре нормативно упорядоченных взаимоотношений, в которой многие оперативные направления разрабатываются как на основе формальных договоренностей, так и неформального взаимопонимания. Различные формально организованные добровольные ассоциации представляют собой стандартную организационную среду для регулярного получения соответствующей информации, обсуждения проблем, представляющих взаимный интерес, и участия в урегулировании потенциальных конфликтов. Даже при ограниченном коллективе сотрудников они способны организовывать информационное обеспечение, проводить проблемные исследования по интересующим вопросам и мониторинг развития в других областях.

Учет политических соображений и мотивов при частичном совпадении юрисдикций имеет очень важное значение, а соответствующая информация, равно как и предложения относительно надлежащих политических курсов заслуживают самого внимательного совместного обсуждения. При возникновении сложных конфликтов, а также в случае упорного уклонения от принятия взаимоприемлемых решений, можно прибегнуть к

помощи суда. В целом такого рода структура представляет собой сложную конфигурацию нормативно упорядоченных взаимоотношений.

Примером таких норм может служить двухтомный сборник под названием «Документы проекта Центральной долины» [152], содержащий ряд контрактов, меморандумов, судебных решений, выдержек из статутов и законов. Эти документы составляют всего лишь часть того, что можно было бы считать правовой базой индустрии водоснабжения в Калифорнии.

В любой структуре взаимоотношений такого рода общественная политика скорее спонтанно формируется, нежели «устанавливается» или «проводится в жизнь», как это принято в условиях контрольно-командной системы управления. Тот, кто берет на себя ответственность за предоставление услуг и развитие общественной сферы в демократических обществах, должен научиться сосуществовать и сотрудничать с окружающими его людьми. Взаимоотношения развиваются успешно, когда они строятся на основе взаимного уважения и сотрудничества, и складываются плачевно, если в основе лежит принуждение.