§ 3. Легитимность и легитимация политической власти
«Легитимность» — термин, который широко применяется в современной политической науке и политической практике. Иногда его трактуют предельно широко, отождествляя с формальной юридической законностью. Однако это далеко не всегда так. Легитимность власти, действительно, означает законность, но законность субъективную. В силу тех или иных причин люди могут давать положительную оценку политическим институтам, концентрирующим в себе властные полномочия, признавать их право на принятие управленческих решений и быть готовыми добровольно им подчиняться. Такое взаимоотношение между властью и людьми принято называть легитимностью. Легитимная власть оценивается признающими ее людьми как правомерная и справедливая. Легитимность означает соответствие этой власти основным ценностным ориентациям большинства граждан. Термин «легитимность» в его нынешнем значении ввел в научный оборот немецкий социолог М. Вебер. В его методологии выделения типов легитимного господства обнаруживается ярко выраженный психологический подход. Характеристика типов легитимности власти у М. Вебера основана на его же концепции о типах социального действия. В самом общем плане «социальное действие» — это особенности, приемы поведения людей в различных сферах, результатом которого становятся все социальные отношения и институты. М. Вебер выделил несколько видов социального действия в зависимости от того, какими мотивами это действие определяется. Высшим видом социального действия ученый считал целерациональное действие. Иными словами, такое действие, которое мотивировано исключительно осознанными, рациональными интересами. В нем присутствует заранее поставленная цель, и путь к ее достижению вырабатывается при помощи рациональных инструментов — математических, технических, естественно- и общественнонаучных знаний, а также правовых норм. Ценностно-рациональное социальное действие осуществляется на основе осознанной веры в определенные этические, эстетические или религиозные идеалы. Третий вид социального действия М. Вебер связывал исключительно с эмоционально-чувственной мотивацией и называл его «аффективным». Наконец, четвертый вид социального действия социолог характеризовал как традиционный, где главным мотивом выступает привычка, бессознательное следование раз и навсегда установленным стереотипам поведения. Исходя из вышеперечисленных видов социального действия, М. Вебер выделил три типа легитимного господства. Первый тип был назван им легальным. Только в этом типе легитимность и формальная законность совпадают. Главным мотивом к подчинению власти является интерес, а в его основе лежит целерациональное социальное действие. В политической системе, построенной на легальном типе легитимности власти, подчиняются не какой-либо конкретной личности, а установленным законам, причем подчиняются этим законам не только те граждане, которыми управляют, но и те, которые призваны управлять (правящая элита, бюрократический аппарат, состоящий из чиновников). Формально-правовое начало здесь является определяющим. До тех пор пока все осуществляется в соответствии с законом, система полностью сохраняет свою легитимность. Легально-рациональный тип легитимного господства не может обойтись без специально обученных, компетентных чиновников, составляющих, по Веберу, рациональную бюрократию. Рациональная бюрократия предполагает такую технологию и структуру государственного управления, при которой весь управленческий процесс разбит на отдельные обезличенные операции, требующие профессиональных знаний, навыков и опыта. Чиновник такого типа управления должен соответствовать следующим критериям: быть лично свободным и подчиняться только служебному долгу, а не своим или чужим интересам; занимать четко определенное место в служебной иерархии; обладать определенной компетенцией (в данном случае твердо знать свои права и обязанности); работать на контрактной основе в условиях свободного выбора; занимать должность в соответствии со своей профессиональной квалификацией; получать регулярное денежное вознаграждение в соответствии с занимаемой должностью; иметь возможность подниматься вверх по ступеням служебной иерархии в зависимости от эффективности своей деятельности; рассматривать свою службу как основную профессию; не использовать свое служебное положение и вытекающие из него возможности в личных целях; подчиняться единой для всех служебной дисциплине. М. Вебер понимал, что в реальной жизни бюрократический способ управления отличается от идеального типа. Политическая практика показывает много примеров превращения чиновников в замкнутую касту, действующую не в интересах общества, а преимущественно в личных целях. Поэтому для нейтрализации негативных последствий бюрократизации власти и управления используются различные формы контроля над деятельностью чиновников со стороны политических институтов и общественного мнения. Другой тип легитимного господства, в котором мотивацию к подчинению М. Вебер видел в «нравственной привычке к определенному поведению», он назвал традиционным. Такой тип господства основан на вере в законность и даже священность издавна существующих порядков и властей и связан с традиционным социальным действием. На основе обобщения исторического опыта целого ряда стран Вебер выделяет две формы традиционного легитимного господства: патриархальную и сословную. Патриархальная форма организации традиционной власти имела место, по мнению Вебера, в Византии. Для нее характерны отношения личной зависимости в аппарате государственного управления. Хотя довольно высокие посты могут занимать как выходцы из социальных низов, включая вчерашних рабов, так и ближайшие родственники самого императора, все они являются бесправными слугами последнего. Примеры сословной формы, согласно взглядам Вебера, можно найти в феодальных государствах Западной Европы. Здесь механизм власти более обезличен. Нижестоящие звенья властной иерархии имеют большую автономию, а в основе самой иерархии лежат принципы сословной принадлежности и сословной чести. Такая форма традиционного господства создает условия для образования аристократии, в какой-то степени ограничивающей власть монарха. При традиционном типе легитимного господства и в особенности при его патриархальной форме чрезвычайно низка роль формального права. Личная преданность и верность начальнику имеют гораздо большее значение, чем знания и компетентность. Поэтому именно личная преданность является важным условием для продвижения по служебной лестнице. Третий тип легитимного господства получил определение харизматического. Под харизмой (от греч. charisma — дар) М. Вебер понимал некие особенные способности, дарованные некоторым индивидам и выделяющие их среди других людей. К харизматическим качествам социолог относил способность магического воздействия на окружающих, пророческий дар, выдающиеся силу духа и слова. Харизмой, по мнению Вебера, обладают герои, великие полководцы, маги, пророки и провидцы, гениальные художники, выдающиеся политики и, наконец, основатели мировых религий, такие как Будда, Иисус, Магомет. Для харизматического типа легитимного господства характерна совершенно иная мотивация подчинения, чем для традиционного. Если при традиционной легитимности мотивация основана на привычке, привязанности к обычному, то при харизматической легитимности она связана с сильным воздействием на психику и сознание людей чего-то нового, яркого, необычайного. Здесь речь идет об аффективном типе социального действия. Источником привязанности к харизматическому властителю, готовности следовать его указаниям является не традиция и формальные юридические нормы, а эмоционально окрашенная личная преданность ему и вера в харизму этого человека. Поэтому, полагал М. Вебер, харизматический вождь должен постоянно доказывать наличие этой самой харизмы. От легально-рационального и традиционного типов легитимного господства харизматический тип отличается отсутствием четких правил и норм, решения в этом случае принимаются из иррациональных побуждений. В реальной политической практике харизма вождя не всегда связана с каким-либо особым даром, она может быть следствием некритического восприятия его образа сторонниками и последователями. Нередко такая харизма возникает благодаря искусной демагогии и популизму. Пришедший к власти на основе подобной «искусственной» харизмы политический деятель может вскоре разочаровать своих приверженцев неспособностью выполнить обещания, реализовать зачастую утопические пожелания своих последователей. М. Вебер отмечал, что вождь, не сумевший доказать свою харизму, начинает ее терять. Для удержания власти такому лидеру не остается ничего другого, как прибегать к силе, репрессиям. Таков механизм возникновения авторитарных диктатур во многих странах третьего мира. Подобные примеры можно увидеть и на постсоветском пространстве. Нетрудно заметить, что количество видов социального действия и типов легитимного господства у М. Вебера неодинаково. Ценностно-рациональное социальное действие не имеет соответ- ствующего ему типа легитимности. Современные концепции легитимности это несоответствие устраняют. В процессе развития политической науки развивались и представления о легитимности. В качестве объекта легитимности стали рассматривать не только власть как субстанцию, но и ее институциональное выражение в виде политической системы в целом. По мнению известного американского политолога С. Липсета, понятие «легитимность» означает способность системы породить и поддерживать веру народа в то, что ее политические институты в наибольшей степени отвечают интересам общества. Другой, не менее известный, американский политолог Д. Истон считает легитимной такую власть или политическую систему, которая соответствует моральным принципам индивидов, их собственным представлениям о том, что является справедливым или правильным в сфере политики. Типология легитимности, по Д. Истону, основана на его представлении о том, что политическая система может иметь два вида поддержки — диффузную и специфическую. Под диффузной поддержкой он понимает поддержку фундаментальных, базовых идей и принципов, которые лежат в основе данной политической системы. Причем такая поддержка оказывается независимо от конкретных результатов функционирования самой системы, поскольку носит преимущественно аффективный характер, то есть связана с эмоциональным восприятием оправдывающих систему идей и принципов. Специфическая поддержка понимается как поддержка конкретных решений правительства, отдельных институтов политической системы в зависимости от эффективности их деятельности. Такая поддержка основана на рациональном расчете и является результатом осознанного выбора индивидов. В качестве источников легитимности Д. Истон называет идеологию, политический режим и политическое лидерство. Исходя из этого, он выделяет и три типа легитимности: идеологическую, структурную и персональную. Идеологическая легитимность основана на убежденности граждан в правильности тех идейных ценностей, на которых основывается политический режим и представляющие его институты. Чем больше граждан разделяют ценности и нормы, характерные для данного политического режима, тем большей степенью легитимности он обладает, и наоборот, чем меньше таких граждан, тем ниже уровень легитимности. Структурная легитимность основана на убежденности граждан в оптимальности структуры институтов политической системы и выполняемых ими функций, на уверенности в правильном распределении ролей в структурах власти и одобрении юридических норм, на которых базируется данная система. Нетрудно заметить, что структурная легитимность в понимании Истона сходна с легально-рациональной легитимностью в понимании Вебера. Точно так же можно провести аналогию между персональной легитимностью по Д. Истону и харизматической легитимностью по М. Веберу. Персональная легитимность, по Истону, основана на вере индивидов в личные качества политических лидеров, на уверенности в их способности наилучшим образом распорядиться властью. Но если Вебер считал, что «харизма», присуща лишь выдающимся историческим деятелям, то Истон исходил из того, что массовую поддержку могут получать политические лидеры и не обладающие в действительности особыми качествами. Как показывает политическая практика, власти могут добиться весьма заурядные личности, и они могут пользоваться достаточно устойчивой и широкой поддержкой населения, следовательно, иметь персональную легитимность. В современной политической науке получила известность концепция легитимности политической власти в изложении французского политолога Ж. Шабо. Легитимность он определяет как адекватность реальных или предполагаемых качеств управителей (а также тех, кто намеревается ими стать) подразумеваемому или ясно выраженному согласию управляемых. Ж. Шабо выделяет четыре типа легитимности: демократическую, идеологическую, технократическую и онтологическую. Демократическая легитимность присуща политическим системам, функционирующим на основе базовых демократических принципов: коллегиальное принятие решений, учет воли большинства, соблюдение прав и свобод человека. Демократическая легитимность относительна и должна дополняться другими типами легитимности. Прежде всего, это технократическая легитимность, понимаемая Шабо как степень профессионализма и компетентности тех, кто находится у власти и принимает решения. Лидеру недостаточно только завоевать поддержку избирателей, необходимо оправдать оказанное доверие эффективной управленческой деятельностью. Идеологическую легитимность Шабо понимает практически так же, как и Истон, связывая ее с функционированием советского и других тоталитарных режимов. Наиболее трудна для восприятия концепция онтологической легитимности Ж. Шабо. Политолог указывал, что в данном случае «речь идет о выявлении соответствия политической власти объективному порядку, вписанному в человеческую и социальную действительность, продолжении порядка, установленного в космической внечеловеческой действительности». Иными словами, существование любой политической системы оправдано до тех пор, пока она не вступает в противоречие с наиболее универсальными законами развития природы и общества. При всем многообразии концепций легитимности власти все они имеют и немало схожих аспектов. Различия же между ними объясняются сложностью самого феномена легитимности. Наряду с теоретической проблемой легитимности политической власти существует практическая проблема ее легитимации, то есть обретения легитимности в глазах общества. Легитимация власти в ряде случаев может совпадать с легализацией — принятием основополагающих юридических актов, прежде всего конституций. Механизмом легитимации могут быть выборы или референдумы, с помощью которых выявляется уровень поддержки населением лидеров, партий, институтов, нормативных актов или решений. Идеологическая легитимация власти бывает необходима не только в тоталитарных системах, на те или иные идейные ценности для оправдания своих действий и решений опираются и руководители самых демократических стран. Политическая власть, особенно высокого уровня, часто персонифицирована. Поэтому для сохранения авторитета и, следовательно, легитимности власти необходимо поддерживать и укреплять авторитет представляющих ее политических лидеров. В условиях авторитарных, тоталитарных режимов харизматическая или, используя терминологию Истона, персональная легитимация может принимать форму «культа личности», однако более цивилизованные примеры такой же легитимации наблюдаются и в условиях демократии. Для легитимации власти большое значение имеет эффективность решений и действий тех, кто ею обладает. Политический режим, не имеющий достаточной легитимности, может обрести ее, если будет способствовать успешному решению стоящих перед обществом проблем и тем самым удовлетворению потребностей и чаяний большинства населения. В качестве эмпирических индикаторов степени легитимности власти могут рассматриваться следующие признаки. 1. Уровень принуждения, используемый властью для осуществления своей политики (легитимная власть может вообще обходиться без прямого насилия, нелегитимная власть часто просто «сидит на штыках»). 2. Наличие или отсутствие попыток незаконного свержения данного правительства или политического лидера. 3. Наличие или отсутствие массовых акций гражданского неповиновения, а также сила такого неповиновения. 4. Результаты выборов, референдумов, а также данные социологических исследований, если последние достоверны. Наряду с процессом легитимации власти в политической практике может происходить и обратный процесс — делегитимации власти, то есть утраты тех факторов, которые определили ее легитимность. Делегитимация власти может стать результатом целого ряда причин: + следствием противоречия между эгоистическими устремлениями правящей элиты и господствующими в данном обществе идейными ценностями; + следствием противоречия между официально провозглашенными демократическими принципами и реальной политической практикой, связанной с ограничением прав и свобод населения, давлением на средства массовой информации, преследованием оппозиции; + следствием повышения неэффективности деятельности бюрократического аппарата и усиления его коррумпированности; + следствием раскола внутри правящей элиты из-за утраты уверенности в оправданности ее претензий на власть; + следствием конфликта между ветвями власти. Кризис легитимности может наступить также тогда, когда политическая система перестает воспринимать требования основных общественных групп, когда в ней отсутствуют или прекращают функционировать механизмы, защищающие интересы широких народных масс. Процессы легитимации и делегитимации власти можно проиллюстрировать примерами из истории коммунистического политического режима в нашей стране. Как для любого тоталитарного режима, для власти большевистской партии в России особое значение имела идеологическая легитимность. В процессе легитимации коммунистического режима можно обнаружить две основные составляющие. Первая связана с постепенным вытеснением всех чуждых коммунистической идеологии взглядов, вторая — с приспособлением самой коммунистической идеологии к реальностям и традициям российского общества. Искоренение инакомыслия началось на второй же день после Октябрьской революции, но продолжалось достаточно длительное время, поскольку пришлось решать целый комплекс связанных с этим задач. Необходимо было устранить носителей чуждых марксизму-ленинизму идейных течений, одновременно сформировать новый идеологический и пропагандистский аппарат. На решение этой задачи ушло как минимум два десятилетия. Однако только одного этого для установления тотального идеологического контроля над обществом было бы недостаточно. С точки зрения режима, необходимо было также установить информационную блокаду, превратить СССР в информационно закрытое, изолированное от остального мира общество. Постепенно советские люди все более и более отгораживались не только от окружающего мира, но и от своего прошлого. Но идеология не могла долго оставаться единственным легитимирующим фактором коммунистического режима в СССР. Она подкреплялась факторами иного порядка. Можно говорить и об определенной экономической эффективности этого режима. Были решены задачи индустриальной модернизации в техникотехнологическом и социально-культурном отношении. Аграрная Россия превратилась в ракетно-ядерную сверхдержаву, запустила первый искусственный спутник Земли и осуществила первый полет человека в космос. Не следует забывать и о том, что начиная с середины 50-х гг. XX в. наблюдалась устойчивая тенденция роста уровня материального благосостояния большинства населения Советского Союза, которое могло также пользоваться и широким набором бесплатных социальных услуг, пусть и невысокого по мировым стандартам качества. Улучшение жизни советского народа было неплохим дополнением к обещанию всеобщего счастья в «светлом будущем» — коммунизме. И сам образ этого грядущего процветания был важным элементом идеологической доктрины и оправданием всех трудностей и бед повседневной жизни, легитимировал любые действия власти. Именно идеология для советского общества была силой, наиболее интегрирующей и легитимирующей существующую власть. Идеологическая эрозия в полной мере стала реальностью уже во времена руководства страной Л. И. Брежневым. Его правление было отмечено нараставшим разочарованием в прежних идеалах и ценностях. Прежде всего, оказались дискредитированы представления о коммунизме, который не наступил в обещанные сроки, а партийное руководство избегало прямых объяснений с народом по этому поводу. К тому же реальное повышение уровня жизни не всегда ощущалось психологически. Зачастую, наоборот, усиливалось недовольство своим материальным положением из-за сохранявшегося дефицита на многие товары и услуги. С обострением социальноэкономических проблем усилилась деградация во многих сферах общественной жизни. Стали отчетливо обнаруживаться коррупция и разложение партийно-государственного аппарата. А всеохватывающая коррупция, по мнению французского социолога М. Догана, является симптомом делегитимации режима. Но до полной его делегитимации в Советском Союзе было еще далеко, тем более что общество по большей части находилось в неведении относительно реально стоящих перед ним проблем. В начале «перестройки» советское общество в целом еще не было готово к серьезным и системным изменениям. М. Горбачев столкнулся не только с сопротивлением части консервативного аппарата, но и с инертностью массового сознания. Поэтому понадобилась помощь средств массовой информации, получивших, пусть и ограниченную «сверху», свободу критиковать существующие реалии для того, чтобы «расшевелить» общество. Но так называемая «гласность» стала первым камнем, сорвавшимся в пропасть и увлекшим за собой всю систему мифов, на которых покоилась господствовавшая идеология. Процесс деградации идеологии шел и в предшествовавшие годы, но рухнула она, не выдержав «перепада давления», вызванного открытием внешних и внутренних идеологических шлюзов. Параллельно с быстрым размыванием идеологического фундамента легитимности коммунистической власти обнажилась и экономическая неэффективность системы. В результате делегитимации прежняя экономическая и политическая система прекратила существование, открыв новый период развития нашей страны. Непростым был процесс легитимации власти в новой России после крушения коммунистического режима и распада СССР. Затягивалось принятие необходимых в новых условиях нормативных актов и, прежде всего, Конституции. Это привело к политическому кризису. Сложилась ситуация, когда формальная законность (легальность) и легитимность не только не совпадали, но в некоторых пунктах находились в конфликте между собой. Так было в сентябре — октябре 1993 г. во время уже упоминавшегося противостояния между президентом Ельциным и большинством Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. Б. Ельцин к тому времени еще не утратил полностью своей «харизмы», приобретенной им в борьбе с прежней системой, в том числе и популистскими приемами. В первые годы реформ «харизма» Ельцина была едва ли не единственным фактором, легитимировавшим происходившие перемены. По мере того как популярность Ельцина падала, власть искала иные средства своей легитимации. Например, был задействован идеологический фактор. Если в начале 90-х гг. XX в. в ходу были ссылки на либеральные ценности, то затем видные представители правящего режима использовали патриотические лозунги и риторику, заимствованную у оппозиции. В начале XXI в. возросла роль легально-рациональных факторов легитимации политической власти в России, в частности правовых норм. Легитимность и легальность власти теперь, в отличие от периода 80-90-х гг. XX в., практически совпадают. Передача президентских полномочий от В. В. Путина к Д. А. Медведеву в 2008 г. произошла полностью в соответствии с действующей Конституцией и другими законодательными актами. Но и сегодня задача легитимации власти не сводится лишь к исполнению формально-правовых норм. По-прежнему важным фактором легитимации политической власти в России остается эффективность ее деятельности. Поскольку наша страна, как и другие страны мира, переживает глобальный экономический кризис, сохранение политической стабильности и высокого уровня доверия населения к основным государственным институтам, а следовательно, уровень их легитимности будут зависеть от того, как все ветви власти справятся с непростыми социально-экономическими проблемами.