Историко-методологические аспекты проблемы реформирования системы государственного управления

Российская бюрократия на протяжении столетий являлась излюблен- I юй мишенью отечественных писателей-сатириков, среди которых нельзя не упомянуть Н. Гоголя и М. Салтыкова-Щедрина.

Близкое по смыслу суждение принадлежит Р. Пайпсу, который в фун- даментальном труде «Русская революция» весьма критически оценивал деятельность Временного правительства как правительства интеллек- I уалов из внебюрократической среды, пришедшего на смену имперской бюрократии. Дореволюционная русская интеллигенция, констатировал он, «считала само собой разумеющимся, что русская бюрократия — это е I адо тщеславных и алчных тупиц. Однако последующие события продемонстрировали ошибочность интеллигентских представлений, ведь, придя к власти в феврале 1917 г., они за каких-нибудь два, от силы четыре месяца дали распасться государству и обществу — тому самому госу

дарству и тому самому обществу, цельность которых бюрократы все же худо-бедно сохраняли на протяжении веков»[219].

Советский период отечественной истории характеризовался значительным укреплением — численным и статусным — бюрократии, высший эшелон которой конституировал себя в качестве политической элиты. Впрочем, однозначная оценка советской бюрократии вряд ли адекватна; скорее, речь идет о сочетании противоречивых тенденций в эволюции управленческого аппарата. С одной стороны, уместно вспомнить позицию Й. Шумпетера, убежденного, что общество государственного социализма невозможно без бюрократии[220]. С другой, как и всякая монополия, бюрократическая тотальность имманентно несла в себе предпосылки разрастания и неэффективности[221].

Постсоветский этап эволюции политико-административного управления в России был ознаменован активными усилиями по укрощению отечественной бюрократии. В качестве важнейшего инструмента достижения эффективности управления в современной Российской Федерации предполагалась административная реформа (АР). Как известно, суть АР в Российской Федерации заключается в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. АР предполагает реформу госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на госслужбу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т.п.), бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам) и трансформацию системы органов исполнительной власти, которую зачастую имеют в виду прежде всего, говоря о содержании АР. Предметом рассмотрения в данной статье будут преимущественно концептуальные аспекты реформирования государственной службы и изменение роли государства в контексте этого процесса[222].

Попытки реализовать АР продолжаются уже несколько лет. И 1997 г. по распоряжению Президента РФ Б. Ельцина была образована комиссия, разработавшая концепцию АР под руководством М.Краснова. Итоги работы комиссии получили одобрение и были озвучены и Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 1998 г.

После избрания В. Путина Президентом РФ был издан Указ №824 oi 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы н 2003-2004 годах». Эти меры были направлены на повышение эффек- шнности деятельности системы федеральных органов исполнительной пласти, на создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В качестве приоритетных направлений административной реформы иыли определены: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение муОлирования функций и полномочий федеральных органов исполни- I ельной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в об- часги экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государс- i пенными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; за- иершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности федеральных органов исполнительной власти в регионах.

С целью реализации указа Правительством РФ была образована Ко- миссия по проведению административной реформы. Основными вехами к осуществлении реформы стали ликвидация избыточных госфун- кций (из подвергшихся ревизии 5 тыс. функций 20% были признаны и »Г)ыточными, еще 30 % — нуждающимися в уточнении); разделение ве- аомств на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные с образованием трехзвенной структуры правительства (министерства, службы, агентства); сокращение числа министерств с 23 до 14. Осенью .4)04г. Министерством экономического развития и торговли в Прави- u-льство РФ был внесен проект Федеральной целевой программы «Административная реформа», который после восьми месяцев обсуждения оыл отклонен и заменен одобренной осенью 2005 г.

Стремление осуществить АР в России соответствует идеям и прак- шке совершенствования государственного управления в мире. В период с середины 1980-х до конца 1990-х гг. в нескольких десятках стран был ре- али юван значительный объем широкомасштабных и комплексных про

грамм реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории Нового государственного управления (New Public Management)[223]. Ключевыми целями реформ госуправле- ния стали снижение государственных расходов, повышение способности государства к развитию и реализации политики, улучшение выполнения государством функций работодателя, повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества. Метасмысл реформ — в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как не соответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества. Как известно, ключевыми характеристиками рациональной бюрократии, по М. Веберу, являются четкая регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрократических структур, исключительно письменное делопроизводство с последующим хранением, обязательная квалификация бюрократического аппарата в сфере административного управления.

Широкомасштабные реформы системы госуправления в мире обусловлены целым рядом причин, среди которых следует назвать прежде всего глубинные сдвиги в системе социальных связей и технологической организации современного общества. Связь реформ госуправления с глобальными технологическими сдвигами не случайна: смена технологических парадигм, как правило, сопряжена с трансформациями инструментов управления, и прежде всего госуправления.

Изыскания американских политологов в области анализа истории госслужбы в США показали, что все реформы госслужбы в США совпадали по времени с новыми технико-экономическими парадигмами и длинными экономическими волнами.

обществом в ответ на новые технико-экономические парадигмы[224]. Упомянутая закономерность, несомненно, характерна не только для США. Формирование в последней четверти XX в. инфраструктуры информационного общества, пусть даже неравномерное как с точки зрения качества, так и с точки зрения плотности, конфигурации и роли информационных сетей, определило постепенный переход от иерархически организованных структур управления к сетевому принципу.

Ключевой целью реформ госуправления в мире стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире. Известно, что в течение последних десятилетий XX в. сосуществовали различные концепции государства. Среди них:

а)              государство благосостояния, предоставляющее обществу широкий спектр услуг; при этом приоритет отдается государственному производству услуг и государственному регулированию процессов решения общественных проблем;

б)              «малозатратное государство», исходящее из примата решения общественных проблем частным сектором; при этом роль государства ограничена выполнением своих основных задач;

в)              государство — партнер по переговорам с бизнесом и обществом.

Попыткой синтеза перечисленных подходов стала концепция «активизирующего государства», которая легла в основу философии реформ I осуправления в соответствии с моделью Нового государственного управления (НГУ). Эта концепция по-новому определяет отношения между государством и гражданами: от опеки оно переходит к партнерским отношениям. Задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии, ответственность разделяется между обществом и государством. Государство инициирует процессы решения общественных проблем н выступает в роли посредника, устанавливает пределы ответственности раждан в этих рамках.

Сутью реформирования госслужбы в духе НГУ в конечном счете стало делегирование ряда функций, осуществлявшихся государством, рыночным структурам, широкомасштабная маркетизация госуправления, ко- трая предполагает полиаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Глубинная трансформация системы госуправления на новых принципах повлекла за собой изменение принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку ка- югории (прибыль, издержки, конкуренция, расчет затрат и т. д.)[226].

Другим важнейшим аспектом НГУ является привлечение самодеятельных общественных организаций к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством.

Целью реформ госуправления в соответствии с моделью НГУ стало обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности связей государства с гражданами — потребителями госуслуг. По существу, НГУ представляет собой революцию в воззрениях на государство, которое из всеохватного Левиафана предстает поставщиком услуг. На место интерпретации государства как средоточия мирового разума и творца истории в гегелевском духе приходит сервисный подход, представляющий государство в качестве организации, ориентированной на оказание услуг гражданам. «Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и должны выполняться негосударственными институтами», — отмечают эксперты[227]. Стратегические функции остаются за госаппаратом, тогда как остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, возлагаются на коммерческие структуры.

Следует подчеркнуть, что революция во взглядах на роль госуправления совершилась не вдруг. Ей предшествовало, с одной стороны, осознание непомерной дороговизны и громоздкости welfare states, избыточной численности госаппарата. С другой стороны, возросла эффективность структур гражданского общества. Конечно, классические каноны веберовской бюрократии, такие, как рациональность; ориентация на формализованные процедуры, прозрачность, четкость, подотчетность обществу, устойчивость по отношению к коррупционным практикам остаются в силе. Но в рамках концепции «активизирующего государства» появляется новое понимание государственного управления. Во-первых, государство выступает как институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг. Во-вторых, оно создает необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждает граждан к самостоятельному решению проблем. В-третьих, оно является институтом надзора (осуществляемого на основе установленных правил) за общественной и, прежде всего, экономической деятельностью. Наконец, в-четвертых, государство производит работы и услуги для общества, если это диктуется, например, вопросами безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.

По существу, парадигма НГУ исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выполнить негосударственные органы, государство не имеет права вмешиваться. Модель «активизирующего государства» опирается на содержащуюся в концепции НГУ модель поручительства, согласно которой госучреждения

разделяются на две большие группы — «заказчиков» и «исполнителей» заказов. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественными организациями) за получение заказов на услуги. Эта функция «поручительства» усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг. Таким образом, модель «активизирующего государства» включает три элемента: а) предоставление гарантий и разделение ответственности; б) активизация граждан и общества в целом; в) эффективность и экономичность[228].

Естественно, трансформация системы в более гибкую предусматривает подготовку кадров управления на новых принципах и постоянную переподготовку кадров как условие их соответствия меняющейся среде управления. «Обновленная модель управления меняет прежние представления о государственной службе. Отныне основным критерием работы госчиновника являются не столько его образовательный ценз и опыт работы, сколько достигнутые результаты»[229]. Постоянная переподготовка кадров управления и изменение мотивации и технологии их работы предстает предпосылкой и основой модернизации управления. Условиями успешного руководства все больше становятся личная инициатива, активизация работы подчиненных, делегирование им полномочий[230].

Реализация реформ госуправления в различных странах осуществлялась с учетом особенностей национальных моделей государственной службы[231]. Наиболее результативными реформы госуправления в духе ИГУ стали в странах, характеризующихся высокой свободой маневра. Последнее определяет сочетание государственных рычагов и институциональной восприимчивости, которые могут быть использованы в ходе реформ[232]. К категории стран, обладающих значительной свободой маневра, эксперты относят Новую Зеландию, Австралию, Великобританию,

Канаду, Финляндию, Венгрию. Россия (наряду с Германией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассматривается как обладающая низкой свободой маневра, что, по мнению экспертов, затрудняет осуществление реформ госуправления[233]. В ходе реформ в большинстве стран были достигнуты такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления, расширение сферы и качества использования меритократического принципа в карьерном продвижении управленцев.

Одним из наиболее зримых результатов стало существенное сокращение госаппарата. Если в Германии после объединения страны численный состав органов госуправления увеличился с 300 тыс. чел. в 1989г. до 381 тыс. чел. в 1992г., то в результате реформы в 1998г. он сократился до 310 тыс. чел. В системе федерального управления в период с 1993 г. до конца 1998 г. было ликвидировано 65 тыс. рабочих мест, что позволило сэкономить только в 1998 г. 5,4 млрд марок. В Финляндии в период с 1991 по 1996 г. число госслужащих, финансируемых из госбюджета, было сокращено на 43%, что привело к сокращению госрас- ходов в целом на 8% ВВП в 1999 г. по сравнению с 1991г. В США число федеральных госслужащих было сокращено на 17 % в период с 1993 по 1997 г.[234]

Однако, говоря об итогах реформ госуправления, нельзя не упомянуть об издержках. В частности, в ходе реформ системы государственного управления в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной по своей природе государственной службой и ее реорганизацией на рыночной основе. В Германии отмечается значительное сокращение объема госуслуг в ходе сокращения кадров. Профессор Немецкой школы управленческих услуг Р.Пичас отмечает: «Нельзя безоговорочно переносить на госсектор принципы рыночной экономики... Концепции, основанные на представлениях о «минимальном» государстве, нуждаются в тщательной проверке на совместимость с немецкой моделью социального государства... Административный менеджмент — это не предпринимательский менеджмент, он не исчерпывается заимствованными из рыночной экономики концепциями»[235]. Не случайно распространенная в середине 1990-х гг. в Германии концепция «малозатратного государства» (близкая по смыслу «минимальному государству») сменилась в конце 1990-х гг. концепцией «активизирующего государства»[236]. Среди других издержек следует отметить ослабление легитимности госслужбы, утечку квалифицированных кадров из госсектора, падение

общего престижа госслужбы. Кроме того, эксперты указывают, что мар- кетизация госуправления потенциально чревата частичной эрозией идентичности института государственной службы. Одной из причин этого является специфика организации и функционирования государственных учреждений, где «рынок» проявляет себя иначе, чем в экономической сфере. В частности, это нашло отражение в эрозии традиционной этики госслужбы[237].

Таким образом, осуществление реформ госуправления сопровождалось рядом издержек. В связи с этим специалисты, включая экспертов Мирового банка, которые готовили материалы для Комиссии Правительства РФ по обобщению опыта реформ НГУ, сдержанно оценивают результаты реформ в различных странах, отмечают неоднозначность ряда достигнутых результатов, их ограниченный характер по отношению к поставленным целям. «Несомненно, существует множество примеров конкретных улучшений в тех или иных конкретных услугах или в работе министерств и других организаций в каждом конкретном случае. Однако данных об общем влиянии реформ очень мало... Точные данные о фактических результатах, достигнутых большинством реализованных программ реформ, как правило, отсутствуют... Во многих случаях... наблюдается расхождение мнений о результатах программ реформ»[238].