Демократия, конституционное правление и федерализм

Правление посредством ассамблеи, таким образом, всегда зависит от норм, регулирующих работу этой ассамблеи. Гоббс полагает, что именно единство самого представителя, а не единство представляемых создает государство. Его точка зрения может вызвать серьезные возражения. При правлении посредством демократической ассамблеи — собрания, предста

витель (ассамблея) и представляемые (граждане) составляют один и тот же народ. Демократия недостижима до тех пор, пока не будет достаточного единства представителя и/или представляемого в вопросе определения сроков и условий правления, обеспечивающих демократичность правящей ассамблеи. Таким образом, мы сталкиваемся с возможностью того, что демократически настроенный народ, опираясь на «Правила мира», а также на взаимное соглашение, мог бы установить систему правления, в которой каждое должностное лицо было бы ответственным перед другими людьми за осуществление своих ограниченных государственных обязанностей.

В условиях простой прямой демократии важную роль играют формулировки вопросов, касающиеся как порядка работы собрания, так и наделения полномочиями тех, кто'действует от имени собрания. Вопросы, касающиеся права быть избранным в члены собрания, места и времени его заседаний, кворума, порядка голосования, процедурных правил и т.п., — все это определяет сроки и условия деятельности собрания. Наделение специфической властью по руководству деятельностью собрания, по осуществлению временных полномочий, по действиям от имени собрания при осуществлении исполнительных функций, по представительству от его имени во внешних делах и обеспечении общей обороны — все это затрагивает взаимоотношения между соответствующими органами. Демократическое устройство требует, чтобы такая власть в каждом случае была ограничена и ответственна перед собранием как органом, облеченным общественным доверием. Прерогативы самого собрания ограничиваются правилами, а прерогативы тех, кто выступает и действует от его имени, подчинены ограничениям, существующим во взаимоотношениях между органами. Эти ограничения могут быть надежными лишь постольку, поскольку демократии опираются на взаимоотношения между множеством различных органов. Опираться лишь на одного человека, который действует как единственный представитель демократии, очень рискованно, поскольку этот единственный человек станет полноправным сувереном — хозяином, который властвует над всем обществом.

Простая прямая демократия порождает трудный вопрос, который долгое время приводил к выводу о том, что демократия может существовать лишь на весьма ограниченной территории. Во-первых, территория ее действия ограничивается рас

стоянием, которое могут преодолеть граждане для участия в собрании. Во-вторых, все демократические собрания подвержены сильным олигархическим тенденциям. Первое условие не требует дальнейших пояснений.

Олигархические тенденции, присущие всем законодательным собраниям, о чем говорит Мэдисон в очерках № 55 и №58 «Федералиста», возникают по причине биологических ограничителей, действующих в отношении всех людей: никто не в состоянии слушать и понимать более одного выступающего в одно и то же время.

Сенат США, как орган меньших размеров, проводит более логичные и последовательные дебаты. Эти олигархические тенденции, присущие законодательным собраниям, действуют вразрез с намерениями участников этих собраний, а также вразрез с намерениями тех, кто верит, что для устойчивой демократии достаточно лишь проведения выборов.

Таким образом, простые прямые демократии всегда подвержены институционным срывам и неудачам, возникающим

Т.е. рядовые парламентарии. (Примеч. перев.)

вследствие узурпации полномочий теми, кто осуществляет прерогативы правления, и взаимоотношений между органами. Как утверждает Гоббс в своей работе «О гражданине», если народ молчаливо соглашается с узурпацией власти наиболее влиятельным лидером, наступает смерть демократии [49, р.97 ]. Демократия жива только до тех пор, пока правление посредством собрания сопровождается эффективным ограничением тех, кто осуществляет прерогативы руководства и выполняет обязанности представителей собрания.

Ограничения республики в размерах влекут за собой ее беззащитность перед агрессией со стороны более сильных соседей. Признавая эту существенную связь, Монтескье писал: «Небольшие республики погибают от внешнего врага, а большие — от внутренней язвы» . Но если и большие, и небольшие республики обречены на неудачу, то жизнеспособность демократической республики вообще жестко ограничена.

Монтескье полагал, что способом решения этой проблемы могла бы стать конфедерация. Небольшие республики могли бы объединиться вместе в конфедерацию, пока они не станут достаточно сильными, чтобы обеспечить свою безопасность от внешней агрессии. Поддерживая небольшие республики внутри конфедеративной республики, можно сохранить их достоинства. Если в какой-либо части конфедеративной республики возникнут коррупция и злоупотребления, можно будет изыскать средства для борьбы с ними с помощью других механизмов правления. Таким образом, Монтескье рассматривал конфедерацию как способ «сопротивляться внешней силе и преодолевать те трудности, которые возникают вследствие внутренней порчи» .

Попытка американцев, опираясь на концепцию конфедеративной республики Монтескье, создать Соединенные Штаты Америки в соответствии со Статьями Конфедерации, сопровождалась серьезными институционными неудачами. Диагноз этих неудач был поставлен Александром Гамильтоном, и была предложена альтернативная конструкция, которую я буду обозначать как федеральную республику.

Гамильтон, так же как и Гоббс, утверждает, что правление подразумевает способность создавать правила, обязательные

Шарль Монтескье. Избр. произв. М.; Госполитиздат, 1955. С. 268. Там же. С. 269.

нормы и обеспечивать проведение их в жизнь. Собрание конфедерации, которое при проведении законов в жизнь зависит от республик, входящих в ее состав, не является правительством в полном и точном смысле этого слова. Его решения не являются обязательными в качестве норм права, а представляют собой всего лишь простые рекомендации республикам-уча- стницам.

В свете этой формулировки задача, стоявшая перед Филадельфийским конвентом 1787 года, заключалась в установлении ограниченного общенационального правительства, которое распространяло бы свою юрисдикцию на всех индивидов на своей территории в рамках более общей федеральной системы правления. Ограниченное общенациональное правительство осуществляет прерогативы правления в рамках своей территории одновременно с ограниченными правительствами штатов, которые осуществляют независимые властные полномочия на своей территории. Штаты, в свою очередь, наделены ограниченными прерогативами в отношении единиц правления на местах, которые, в свою очередь, имеют ограниченные независимые полномочия по отношению к еще более локальным единицам. И конфедеративная республика Монтескье, и феде

ральная республика Гамильтона были попытками конституировать сложносоставные республики (compound republics), а не простые унитарные республики.

Основные расчеты, применимые к общей теории ограниченных конституций в рамках федеральной республики, можно изложить следующим образом. Каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенными в конституции, которая служит правовой хартией, закрепляющей разделение и распределение полномочий в этой единице правления. Определение в конституции сроков полномочий и условий их осуществления происходит в результате процесса принятия конституционных решений; тот, кто осуществляет полномочия правления, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закрепленные в конституции. Ключевой признак демократии, по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов. Если власть должна быть разделена и распределена на основе противоположных и соперничающих интересов, то все люди должны иметь доступ к некоторым полномочиям правления, и никто не должен обладать неограниченными полномочиями. Конечно, для того, чтобы закон мог эффективно проводиться в жизнь, необходима ассиметрия полномочий, однако неравенство может быть ограничено таким образом, чтобы каждый человек имел голос в процессе правления и никто бы не мог пользоваться неограниченной властью.

Граждане федеральной республики имеют такие же определенные и четкие роли в осуществлении правления, какие они имели бы в ассамблеях или собраниях при простой прямой демократии. Эти роли определяются нормами, наделяющими граждан правом участвовать в установлении ограничений на полномочия правительства, выбирать средства и пути своего прямого или косвенного участия в процессе правления и в других процессах конституционного выбора. Следовательно, основная идеология ограниченной конституции состоит в признании власти индивидов и наложении ограничений на правительственную власть. Такая конституция распределяет полномочия правления между различными структурами принятия решений, фиксируя объем этих полномочий и в то же время устанавливая ограничения на их осуществление, определяет условия прямого и косвенного участия граждан в осуществлении полномочий различных правящих структур. Я коротко остановлюсь на каждом из этих положений.

Конституционные акты, традиционно именуемые «биллями о правах», обычно налагают определенные ограничения на правительственную власть и наделяют полномочиями — неотчуждаемыми правами — индивидуума как личность и гражданина. Эти права включают свободу коммуникации, защиту собственности, обеспечение соблюдения договоров, право на объединения, в том числе религиозные, находящиеся вне пределов правительственного контроля, право на надлежащую правовую процедуру. Следует особо подчеркнуть, что это не частные права, которые реализуются людьми на уровне межличностных отношений. Свобода слова и печати имеет большое значение в поддержании открытой публичной сферы для общения между людьми в демократическом обществе и обсуждения общественных дел — сферы, неподконтрольной прави

тельственной власти. Такие свободы чрезвычайно важны для независимого осуществления гражданами своих публичных прерогатив и не сводятся лишь к сугубо частным взаимоотношениям и вопросам индивидуального сознания. Право на надлежащую правовую процедуру также предполагает, что граждане обладают возможностью контроля над деятельностью должностных лиц через судебную власть, что позволяет им требовать от должностных лиц, в том числе и от судей, добросовестности и непредвзятости в работе. Право на надлежащую правовую процедуру означает также законное ограничение прерогатив должностных лиц. Право на судебное разбирательство с участием присяжных, в свою очередь, означает, что процессуальный закон должен включать положения о присяжных и, тем самым, о прямом участии граждан в судебном процессе. Правовое обеспечение договоров означает, что граждане могут вступать в соглашения для определения правил, которые регулируют их взаимоотношения, являясь обязательными и подлежащими исполнению. Таким образом, граждане сами могут устанавливать сроки и условия действия взаимных соглашений, являющиеся для них обязательными в деловых взаимоотношениях. Поскольку договорные соглашения являются обязательным источником права, то, следовательно, статуты законодательных органов не представляют собой единственный его источник. Конституционные гарантии права граждан на ношение оружия недвусмысленно подразумевают, что в таком обществе не может существовать монополия на орудия насилия.

Я считаю конституционные гарантии, связанные с полномочиями личности и гражданина, неотчуждаемыми правами, которые подтверждают, что в демократическом обществе индивиды прежде всего правят собой сами. Если в своей основе власть исходит от отдельных граждан, которые устанавливают сроки и условия правления и знают, в чем состоит смысл правления, то, значит, они способны нести и основную ответственность за управление своими собственными делами, учитывая в то же время интересы других людей. Можно доверять им в том, что они способны управлять своими собственными делами и регулировать большую часть общественных и экономических взаимоотношений посредством добровольных объединений. В демократических обществах люди, действуя индивидуально и добровольно вступая в союзы с другими людьми, управляют

своими собственными делами, не будучи объектами постоянной опеки со стороны государства. Следовательно, первичная ответственность за управление в демократических обществах лежит не на правительствах. Правительства осуществляют только дополнительную власть, которая необходима для принятия коллективных решений, касающихся общественных благ, в том числе — блага общих систем права, которыми совместно пользуются сообщества индивидов.

Строение конституционных механизмов в американской федеральной республике включает также раздельное наделение властью разных структур принятия решений в каждой единице правления. В любом обществе, где существуют различия между законодательными, исполнительными и судебными механизмами правления, они ясно подразумевают существование разделения труда и разделения властей при осуществлении правления. Конституции наделяют полномочиями множество лиц, действующих в законодательных, исполнительных и судебных механизмах правления. Достоинства такого регулирования были определены и проанализированы Локком в его «Втором трактате о правлении» [66 ].

Ключевая конституционная проблема состоит в том, каким образом эти структуры связаны друг с другом. Мы полагаем, что ограничения, там, где они имеются, являются и сдержками; а там, где существует ряд взаимных ограничений, вполне уместно говорить о разделении властей, сопровождаемом «сдержками и противовесами». Если имеются ограничения на осуществление законодательной власти, если должностные лица, осуществляющие исполнительные полномочия, ограничены в своих действиях нормами права и если судьи независимы при вынесении решений по спорам, связанным с применением права, то существует нечто вроде системы сдержек и противовесов. Власть в таком случае используется для сдерживания другой власти посредством противоположных и соперничающих интересов. Мы можем предположить, что в таком обществе создаются условия, благоприятные для публичного обсуждения дел сообществ с различными интересами в соответствии с установленными правилами, облегчающими надлежащий правовой процесс. В этом случае нормы права служат мерой для упорядочения соответствующих взаимоотношений.

Третий ряд положений, обычно включаемых в архитектонику демократических конституций, обеспечивает соединение

и связь между полномочиями граждан и полномочиями правительственных структур принятия решений. Эти положения определяют, каким образом граждане, прямо или косвенно, участвуют в различных структурах и процессах правления. Положения о судах присяжных означают, что граждане непосредственно участвуют в принятии судебных решений. Тот же принцип применим и к следственным и надзорным полномочиям большого жюри. Выборы становятся тем путем, благодаря которому граждане либо косвенно участвуют в осуществлении полномочий правления, отбирая тех, кто непосредственно реализует правительственные прерогативы, либо же участвуют прямо, через различные инициативные формы и референдумы.

Эти узы участия как бы привязывают осуществление правительственной власти к тому же самому сообществу людей, в котором индивиды осуществляют свое право действовать самостоятельно и свободно в организации общества в широком смысле слова. Структурные характеристики обычая и права сцеплены друг с другом способом, с помощью которого: 1) конституционные права индивидов занимают автономное положение относительно прерогатив правительства и 2) индивиды участвуют, прямо или косвенно, в процессах, затрагивающих формальные правительственные структуры принятия решений. Связи, основанные на участии, — это средства, с помощью которых распределенная власть разделяется при управлении обществом. Индивиды управляют собственными делами, участвуя на добровольной основе в регулировании своих взаимоотношений как в обществе в целом, так и в более формализованных институтах правления. В этих обстоятельствах обычай, соглашение и право гармонируют друг с другом таким образом, который позволяет считать общество самоуправляющимся. Члены общества осуществляют правление с помощью самых различных институтов, а не являются просто «объектами» управления в ситуации, когда государство «господствует» над обществом. Принципы самоуправления стоят выше принципов суверенитета Гоббса, и они требуют как использования одной власти для сдерживания другой, так и разделения властей в соответствии с нормами права.

Там, где принципы конституционного выбора снова и снова используются в процессе установления статуса всей совокупности единиц правления в федеральной системе, можно оценить достоинства суждения Монтескье о том, что конфедера

тивная республика способна избежать опасностей, которым подвержены как небольшая, так и большая республики. Новая формулировка этого тезиса, выдвинутая при разработке федеральной Конституции Американской республики в 1787 году, имела основополагающее значение для подтверждения жизнеспособности концепции Монтескье. Расчетная логика, положенная в основу федеральной республики, радикально отличается от расчетной логики теории суверенитета Гоббса. Тем не менее, применительно к природе человека, гипотетической ситуации жизни «человека в естественном состоянии» и постулируемым условиям организации человеческих сообществ сама по себе расчетная логика может служить теоретическим фундаментом для систем сложносоставных демократических республик в той же мере, что и для «Левиафана» Гоббса. Существует альтернативный путь для построения необходимой асимметрии, присущей взаимоотношениям «правило — правитель — управляемый»: индивиды как граждане могут иметь свою долю прерогатив правления, при условии, что и граждане, и должностные лица являются объектами верховенства права.