§1.1. Антинаркотическая политика современной России: история становления, основные тенденции развития, структурные компоненты в контексте международной системы контроля за незаконным оборотом наркотиков
Одним из главных вопросов политологического понимания государственного контроля оборота наркотиков является идентификация данной деятельности из всей совокупности государственной политики и выяснение того, насколько оправдано выделение антинаркотической деятельности в отдельное и достаточно самостоятельное направление государственной политики.
С тех самых пор, как опий приобрел статус товара на международном рынке (16-17 век), борьба с наркотиками всегда входила в круг забот правительств, логично вплетаясь в различные направления государственной политики, прежде всего в ее международный, социальный и уголовный блоки. Присутствуя везде, тем не менее, эта деятельность долгое время не предъявляла претензий на автономное место в совокупности государственных усилий, не продуцировала мер особого политико-управленческого характера, используя предпочтительно технологии охраны здоровья и борьбы с преступностью, которых вполне хватало для минимизации тогдашних наркоугроз. Сто лет назад, в силу возрастающей угрозы тотального перехода проблемы наркотиков с уровня личности на уровень социума, государствам, прежде всего, на межнациональном уровне пришлось породить новые смыслы борьбы с данным явлением, придав им черты особой государственной политики и управления. Первым шагом в построении международной системы контроля за наркотиками стало создание в 1909 году Шанхайской опиумной комиссии. С тех пор, процесс формирования международной и национальных систем антинаркотической политики в виде принятия особого законодательства и политических решений, создания институтов идет беспрерывно. В тоже время реальный политический процесс не подтолкнул политическую науку к осмыслению антинаркотической деятельности как самостоятельного направления государственной политики. В частности, Е.Е. Тонков замечает, что «несмотря на значительное количество работ теоретического и прикладного характера, исследующих в различных аспектах проблемы противодействия наркотизации общества, отчетливо просматривается недостаточность фундаментальных исследований правовых и организационных форм деятельности государства в данном направлении, особенностей механизма политико-правового регулирования, соотношения политики и права в процессе формировании государственной политики противодействия наркотизации, возникающего при этом конфликта правовых ограничений и правовых возможностей».[15] Вопрос о самостоятельности антинаркотической политики остается открытым, в силу отсутствия научного анализа сущностных черт, выделяющего общее и особенное в данном политическом процессе и отграничения ее от близких политик.
Мы полагаем, что антинаркотическая политика рождается, в главную очередь, масштабом распространения наркотиков и не эффективностью иных, не политических мер. В потенциале наркореальность обладает огромным масштабом, выражающимся не только в численности людей, участвующих в обороте наркотиков, но и в отношении многообразия порождаемых ею явлений и смыслов. Незначительный уровень потребления наркотиков практически не продуцирует это многообразие культурных, экономических, социально-демографических, политических и других феноменов, ограничивая себя ущербом здоровью отдельных групп риска и появлением особого типа преступности. Но по мере роста числа потребителей и расширения обслуживающей это потребление индустрии, наркореальность начинает предъявлять государству все большую и большую совокупность своих фрагментов и тем самым ставит вопрос о необходимости перераспределения государственных ресурсов, привлекаемых для сжатия наркореальности.
В силу этих обстоятельств, мы полагаем, что для реализации поставленных перед настоящим исследованием целей необходимо попытаться дать ответ, что представляет собой антинаркотическая политика как направления деятельности государства, как это понятие соотноситься с иными имеющимися в литературе понятиями, как, например, «социальный контроль наркотизма», «уголовно-правовая политика противодействия наркотизации», «правовая антинаркотическая политика», определить ее субъектный и объектный состав.
Подходы исследователей к определению понятия антинаркотической политики заметно отличаются. К примеру, Н.А. Фролова и Г.В. Зазулин под антинаркотической политикой понимают «комплекс целей, задач, мер, идей, программ, методов, направленных с одной стороны на противодействие незаконному обороту наркотиков, а с другой - на восстановление человеческого потенциала».[16] Сборник материалов, подготовленных в рамках деятельности научно-экспертного совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ, содержит подход к антинаркотической политики как к постоянно осуществляемому, институциализированному процессу достижения задач снижения наркомании в обществе и уменьшению наркопреступлений.
Стратегия государственной антинаркотической политики РФ до 2020 содержит официальный взгляд российского государства на то, что такое антинаркотическая политика. Государственная антинаркотическая политика определяется Стратегией как «система стратегических приоритетов и мер, а также деятельность федеральных органов государственной власти, Государственного антинаркотического комитета, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, антинаркотических комиссий в субъектах Российской Федерации, органов местного самоуправления, направленная на предупреждение, выявление и пресечение незаконного оборота наркотиков и их прекурсоров, профилактику немедицинского потребления наркотиков, лечение и реабилитацию больных наркоманией».[17] [18]Также в Стратегии вводится термин антинаркотическая деятельность, которая представляет собой «деятельность по реализации государственной антинаркотической политики».[19]Данное исследование посвящено в первую очередь политико-управленческому аспекту противодействия наркомании и незаконному обороту наркотиков. В силу этого, аналитический потенциал, имеющихся в научной литературе подходов, требует своей оценки с точки зрения применимости в настоящем исследовании. Необходимо сказать, что помимо понятия антинаркотической политики, в литературе встречается и ряд других близких по своему содержанию терминов. В отечественной социологии выработан подход, рассматривающий проблему наркотиков в русле теории девиантного поведения и социального контроля девиаций и представленный в работах таких ученых как Я.И. Гилинский, И.Н. Гурвич, В.С. Афанасьев и ряд других. Социальный контроль рассматривается как «механизм самоорганизации (саморегуляции) и самосохранения общества путем поддержания в данном обществе нормативного порядка, устранения, нейтрализации или минимизации нормонарушающего (девиантного) поведения».[20] Потребление и незаконный оборот наркотиков девиантологией рассматриваются как одни из форм «нормонарушающего» поведения, не имеющие существенного отличия от иных форм девиации.
Как кажется, не подлежит сомнению, что социальный контроль наркотиков является базисом по отношению к политике государства в этой области. Но, тем не менее, в рамках данного подхода, кажется невозможным в полной мере проанализировать такие сущностные для данного исследование проблемы, как развитие ифункционирование специфического политико-управленческого аппарата в сфере борьбы с наркотиками, так и непосредственную деятельность субъектов политики и управления.
Политико-управленческий анализ проблемы наркотиков исторически развивался в пределах криминологии и юриспруденции, а деятельность государства по противодействию незаконному обороту рассматривалась в рамках общей уголовно-правовой политики, т.е. «политики в области уголовного законодательства»[21]. Необходимо заметить, что с одной стороны использование понятия «правовой политики» в широком смысле, как деятельности государства по созданию эффективного механизма правового регулирования, в целях достижения наиболее полного обеспечения прав и законных обязанностей граждан,[22] [23] безусловно, способствует рассмотрению таких частных вопросов политики, как уголовноправовое противодействие наркотизации, в системе неких универсальных принципов, с другой же стороны, приводит к размыванию категорий, малоконкретному и узко отраслевому толкованию общественных отношений в данной области. Также, представляется очевидным, что в силу своей многоаспектности, явление, включающее в себя молодежный наркотизм, наркоманию, наркопреступность и наркосубкультуру, не может быть адекватно проанализировано исключительно в категориях уголовно-правовой политики, так как «если борьба с наркопреступностью является составной частью деятельности государства по обеспечению законности и правопорядка, то понятие противодействия наркотизации общества существенно шире и включает комплекс мер не только юридических, но и политических, социальных, медицинских и т.д.». Так, к примеру, А.В.Федоров, находясь в пределах правового осмысления антинаркотической политики, делает серьезную попытку выйти за отраслевые рамки, фиксируя, что государственно-правовая антинаркотическая политика «определяет построение и функционирование системы государственных органов, осуществляющих контроль за оборотом наркотиков, противодействие их незаконному обороту и координацию соответствующих видов деятельности, основные направления, цели и средства такого контроля и воздействия на наркопреступность путем формирования уголовного, уголовно-процессуального, оперативно-розыскного и административного законодательства, регулирования практики его применения, а также путем выработки и реализации мер, направленных на предупреждение наркопреступлений, связанных с наркотиками, административных правонарушений, сокращение спроса на наркотики, другие аспекты, включая вопросы профилактики наркомании, лечение от наркозависимости и реабилитации, прошедших такое лечение, что позволяет говорить о ее комплексном (межотраслевом) содержании».[24]
На наш взгляд использование понятие «антинаркотическая политика» и близкого ему понятия «государственно-правовая политика противодействия наркотизации», обладает рядом преимуществ по сравнению с указанными выше подходами.
В решении поставленных перед данным исследованием задач оно, с одной стороны, формулирует область действия изучаемого направления политики, с другой же, позволяет методологически единообразно рассмотреть усилия различных по характеру деятельности общественных институций в их совокупности, одновременно подчеркивая ведущую роль государства, в данной сфере, как ядра политической системы.Как видится, прежде чем приступить к анализу антинаркотической политики, необходимо, используя основные методологии современной теории государственной политики и управления, определить специфику и границы данного среза общественных отношений. В качестве таковых методологических конструктов для нас выступают, прежде всего, субъектнодеятельностный, системный, структурно-функциональный, кибернетический, ситуационный и конфликтологический подходы.[25] С помощью методов, выработанных в рамках этих подходов, используя наиболее сущностные для данное исследования методологические построения, попробуем определить такое сложное явление как государственная антинаркотическая политика.
Деятельностный подход сосредотачивается на анализе генезиса политики, основываясь на «широких объяснительных возможностях понятия деятельности в раскрытии специфики общественного бытия»[26], которые обусловлены тем обстоятельством, что «деятельность пронизывает всю систему общественных отношений, составляя способ их функционирования и развития».[27] Политическая реальность, в данном случае, является результатом востребованного «конструирования, обеспечиваемого и реализуемого человеком».[28] Тем не менее, необходимыми условиями реализации политики как сферы общественной жизни является «возникновение государственно-административного аппарата и обособлением управленческой деятельности в особую профессию людей, связанную с контролем и распределением власти».[29] Г осударство, таким образом, становится специфическим агентом управления, характеризующей чертой которого становится наличие и реализация аппарата легитимного господства и принуждения.
Основываясь на методологии деятельностного подхода к анализу антинаркотической практике, кажется целесообразным, рассматривать государственное антинаркотическое управление как специфическое направление деятельности органов власти, основанное на легитимном принуждении, в целях организации и удовлетворения общественных интересов и потребностей, в части борьбы с угрожающими сохранению и умножению общественного блага явлениями наркомании и наркопреступности.В рамках применения общей теории систем к анализу политики и управления формируются системный и структурно-функциональный подход. Политика и управление рассматриваются здесь как система элементов обладающих внутренней взаимосвязью, рождающих принципиальное новое отношение, не сводимое к простой сумме этих элементов. Структурно-функциональный подход позволяет раскрыть условия функционирования и жизнедеятельности системы государственной антинаркотической политики. В литературе выделены следующие основные компоненты системы политики: 1. субстанциональный, 2. институциональный, 3. процессуальный компоненты.[30] Субстанциональный элемент, в качестве которого выступает власть государства, занимает центральное место в системе политики, в силу своего императивного характера, который проистекает из присущей любой власти характеристики легитимного господства, рассмотренной нами ранее. К институциональным компонентам относятся государственные институты и органы, осуществляющие государственную политику. Так же к этой компоненте следует отнести и юридические нормы, воплощенные в законах, кодексах, ведомственных приказах и проч. Совокупность структурных связей и взаимодействий институтов государственной политики формируют процессуальные компоненты системы государственной политики.
Кибернетический подход, рассматривая функционирование политических систем через такие понятия как «информация», «прямая» и «обратная» связь, «закрытая» и «открытая» система открывает широкие объяснительные возможности в контексте целей и задач данного исследования, ориентированного, в основном, на анализ такого явление как общественное мнение и его диалектического взаимодействия с антинаркотической политикой, которое представляет собой получение системой антинаркотической политики импульсов гражданского общества в виде требований, поддержки и реализует свой потенциал посредством обратной связи, воздействуя с целью изменения или поддержания существующего статуса общественных отношений.[31] Более подробно система этих отношений, технологии управления будут рассмотрены в последующих разделах.
Методологию анализа адаптивности системы продолжает ситуационный подход. «С точки зрения концепции государственного администрирования оптимальных организационных структур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственного управления, специфические приемы, которые должны использовать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно варьироваться». В качестве переменных внешней среды, к которым должна быть готова адаптироваться системы называются такие факторы: 1. политический процесс, 2. состояние экономики, 3. научнотехнический прогресс, 4. социокультурные изменения, 5. влияние групповых интересов. В нашем же случае основной переменной, как видится, выступает наркоситуация. Наркоситуация как объект управления не входит в круг внутренних компонентов системы политики, так как относится к внешнему объекту воздействия со стороны системы антинаркотической политики. Тем не менее, необходимо учитывать то, что «все параметры субъекта управления определяются, в конечном счете, объектом, ориентированы на то, чтобы обеспечить эффективное воздействие на объект, на достижение определенной цели».[32] [33] [34] В противном случае, «отсутствие корреляции между реальными свойствами объекта управления и характеристиками того или иного вида политики обрекают последнюю на субъективизм и неисполнение заявленных целей».[35] [36] В этой связи, система антинаркотической политики интересует нас с точки зрения своей адекватности настоящей наркоситуации, эластичности, т.е. наличию внутренних механизмов перераспределения ресурсов, мобильности и ставит такие проблемы 36 как мониторинг и прогнозирование наркоситуации. Постепенно, исследователи этой области приходят к возможности использования конфликтного подхода для объяснения происходящих здесь явлений. В пользу этого говорят исследования таких авторов, как Зазулин, определяющего сущность антинаркотической политики через противостояние различных социальных групп,[37] и Тонков, который ключевой проблемой антинаркотической политики выделяет конфликт между возможностью (правом) и ограничением в проблеме оборота наркотиков.[38] Конфликтологический анализ данного явления позволяет, во-первых, подходить к наркоситуации с междисциплинарных и универсальных позиций конфликта, т.е. негативного способа взаимодействия людей, преследующих свои непосредственные цели и реализовывающие свои интересы; во-вторых, незаконный оборот наркотиков рассматривать как действия индивидов, направленных на разрушение объединения людей не связанных с потреблением наркотиков; в третьих, рассматривать участников незаконного оборота как объединение индивидов, противодействующих достижению обществом и государством, тех целей и задач, которые они ставят перед собой, а значит перед каждым индивидом; в-четвертых, рассматривать потребляющих наркотики как сторону социального конфликта, а сегодня активную сторону, потому что вместе с ними в орбиту конфликта вовлечены силы, с достаточно серьезной финансовой поддержкой; в-пятых, определяет место и роль государства в существующем конфликте, заключающимся не только в противодействии нелегальному производству и обороту наркотиков, но и в координации властных и разрозненных усилий общества в борьбе с потреблением наркотиков и со всем тем, что его порождает.[39] В пользу широких возможностей данного подхода говорит тот факт, что существующая на сегодняшний момент система международного контроля за оборотом наркотиков сформировалась во многом как ответ на возросшую конфликтогенность этой сферы. Обобщая методологические подходы к анализу антинаркотической политики, мы полагаем необходимым сформулировать следующее ее понятие: антинаркотическая политика представляет собой: 1. специфический государственно-административный аппарат, нацеленный на противодействие социально опасному обороту наркотиков; 2. профессиональную деятельность, выражающуюся в государственном антинаркотическом управлении, как специфическом направлении деятельности правительства, основанном на легитимном принуждении, в целях организации и удовлетворения общественных интересов и потребностей, в части борьбы с угрожающими сохранению и умножению общественного блага явлениями наркопотребление и наркопреступности, 3. совокупность целей и принципов, отражающих национальные интересы России в части борьбы с социально опасным оборотом наркотиков, стратегических направлений их достижения и систему мер, их реализующих. Антинаркотическая политика формируется в ходе конфликта между социальными группами, в котором зоной разногласий является власть на право устанавливать соотношение между возможностью (правом) и ограничением в обороте наркотиков, и осуществляется в рамках динамически развивающейся системы взаимодействия различных элементов (институтов), в результате которого возникает новое качество, не сводимое ни к сумме этих элементов, ни к специфической деятельности каждого из них в отдельности. Эффективность системы антинаркотической политики детерминирована степенью сбалансированности, упорядоченности связей, интеграции ее элементов, адаптивности системы к основной переменной, в качестве которой выступает наркоситуация (состояние социально опасного оборота наркотиков в определенный момент времени, отслеживаемое через набор объективных показателей (индикаторов)). Данное определение вводит новое понятие: социально опасный оборот наркотиков. Необходимость введения данного понятия диктуется тем, что близкое, широко используемое понятие незаконного оборота наркотиков (НОН), хотя и верное с точки зрения международного права, тем не менее, в некоторых случаях не позволяет адекватно рассмотреть значимые характеристики антинаркотической политики ряда стран и подойти к определению антинаркотической политики с единых позиций, руководствуясь не только конкретным содержанием национальных законодательств в этой части. Такая ситуация возникает, к примеру, тогда, когда некоторые государства не включают механизмы запрета по отношению к потреблению, хранению, распространению ряда наркотиков, но вместе с тем используют другие методы воздействия (экономические, информационные и др.) на это явление, с целью его предупреждения или минимизации. Другое близкое понятие - наркотизм, включает в себя помимо прочего такое явление, как табакокурение и алкоголизм. Примером такого подхода может быть определение наркотизма данное исследовательской группой Э.Ф. Нигамедзянова: «под наркотизмом мы понимаем относительно распространенное, статистически устойчивое многоуровневое социальное явление, выражающееся в стремлении некоторой части населения к изменению своего психического состояния посредством приема психоактивных (наркотических и иных изменяющих сознание средств)».[40] Мы полагаем, что такое широкое толкования объекта антинаркотической политики не позволяет в полной мере отразить суть данного направления государственной политики. Практическим же значением данного понятия является то, что оно позволяет с единых позиций рассматривать антинаркотическую политику различных стран, оставляя возможность вариативности антинаркотической политики, ее основополагающих принципов и конкретных стратегий ее реализации. Все эти моменты и обусловили введение данного понятия. Под социально опасным оборотом наркотиков мы понимаем любые действия с не интернированными в культуру (не имеющими длительной, исторически сложившийся традиции употребления тем или иным этносом) наркотическими средствами и психотропными веществами, за исключением предназначенных для научных и медицинских целей. В тоже время необходимо отметить, что иногда понятия незаконного оборота наркотиков и социально опасного оборота наркотиков могут совпадать, - к примеру, это относится к российской ситуации, где все перечисленные действия являются незаконными. В связи с этим, представляется целесообразным в рамках данного исследования, которое, прежде всего, посвящено антинаркотической политике современной России, использовать при рассмотрении последней понятие незаконного оборота наркотиков, в силу того, что оно является устоявшимся в среде специалистов и имеет правовой статус - как понятие, зафиксированное в российском законодательстве. Сложной проблемой, требующей специального изучения, остается вопрос о месте антинаркотической политики среди других видов и направлений государственной политики. Несмотря на то, что в силу ее значительности и объема, решение данной научной задачи в рамках настоящего исследования невозможно, тем не менее, кажется необходимым обозначить несколько позиций по этой проблеме. Исторически приспосабливаясь к появлению новых наркоугроз, а, по сути, к расширению наркореальности, государство было вынуждено распределять антинаркотическую работу по всему «телу» государственного аппарата, в силу чего политика в данной области приобрела ряд характеристик общих с другими отраслями политики, что серьезно затрудняет ее анализ в этом отношении. Как видится, антинаркотическая политика располагается на срезе социальной и уголовно-правовой (антикриминальной) политики. В области наложения социальной и антинаркотической политики располагаются такие ее направления как профилактика наркопотребления, лечение и реабилитация наркозависимых, в общем срезе с уголовной политикой, антинаркотическая политика полагает предупреждение и пресечение наркопреступности, исполнение наказания. В тоже время, антинаркотическая политика не является простой суммой данных заимствованных сфер, а формулирует свою собственную особую часть, детерминирующую общие с другими политиками части. В первом приближении мы можем выделить здесь такие направления, как формирование собственного методологического аппарата, стратегии антинаркотической работы, координацию органов государственной власти в части ее реализации, подготовку собственных кадров.[41] Антинаркотическая политика выделяется как отдельное направление деятельности государств через определенные, не линейно развивающиеся стадии. В литературе рассмотрены структурные характеристики, позволяющие рассматривать процесс формирование отдельного направления политики. Так следуя логике неоинстуционального подхода к анализу политической системы можно выделить такие характеристики, как наличие нормы (закона), наличие структуры, отвечающей за специфическое направление деятельности правительства, приоритетно реализующей государственную политику в этой ее части, наличие политических решений, законченность неформальных процедур в ее практическом срезе. По наличию и внутреннему содержанию этих элементов можно судить о степени сформированности данного специфического направления деятельности органов власти. Построения системы международной антинаркотической политики и системы национальных политик, таким образом, фактически является историей формирования этих элементов. Рассмотрим этот процесс подробнее. Несмотря на тот факт, что человечество знакомо с наркотиками довольно таки давно, система международного контроля за наркотиками появилась не столь давно. Первая предпосылка построения такой системы возникла в момент, когда наркотические вещества начали проникать из регионов, где исторически в культуре сложились традиции их потребления, в страны, где они до сих пор не были известны, и где эти вещества не были интернированы в культуру. В случае с Европой - эта эпоха Великих географических открытий (XV-XVII века). Вторая предпосылка заключается в том, что наркотик постепенно приобрел новое качество. Примерно в эту же эпоху он перестал быть исключительно средством духовных практик и стал товаром, то есть продуктом труда, произведенным для обмена или продажи. Данные предпосылки сами по себе конечно еще не могли породить новую международную повестку дня, связанную с оборотом наркотиков. Для этого необходим был инцидент, который продемонстрировал бы международному сообществу негативный характер этих изменений. В конце XVIII века британская Ост-Индская компания при негласной поддержке официальной Великобритании начала опиумный бизнес в Китае, приведший к настоящей эпидемии среди китайского населения, что вызвало негативную реакцию китайского правительства. В течение всего XIX века противоречие между коммерческими интересами Британии и антиопиумной политикой Китая только нарастало, что привело к двум, так называемым, опиумным войнам. Во многом озабоченность мирового сообщества ситуацией в Китае породила осознание необходимости создания системы международного контроля за оборотом наркотиков. Конкретной мерой построения данной системы стало создание в 1909 году усилиями 13 государств (в том числе и Российской Империи) Шанхайской опиумной комиссии, которая явилась, тем самым, первым международном органом, координирующим борьбу с наркотиками. В 1912 году в Гааге была подписана международная Конвенция об опиуме, а в 1924 году во вторую Конвенцию по опиуму были добавлены пункты контроля за распространением кокаина и марихуаны. В дальнейшем эту деятельность осуществлялась под эгидой Лиги Наций, с созданием ООН, эти функции перешли к ней. Глобальный характер распространения наркотиков в мире привел к осознанию необходимости переосмысления проблемы, переставшей быть сугубо медицинским феноменом. Потребовалось качественное приращение борьбы с наркотиками политико-правовыми инструментами. Это побудило международное сообщество к созданию под эгидой ООН института, который закреплял бы международные обязательства государств бороться с наркоугрозами. Таким институтом стала «Единая конвенция о наркотических средствах» 1961 года, которая стала «выполнять функцию “конституции” международного контроля за наркотиками».[42] [43] Согласно Конвенции, подписавшие ее страны обязуются бороться против всяких действий с наркотиками, направленных на иные цели, кроме научных и медицинских. . Появление на международном рынке новых наркотиков - таких, как психостимуляторы и галлюциногены, - привело к принятию в 1971 году дополнительного документа - «Конвенции о психотропных веществах», включивших эти вещества в список запрещенных препаратов. Качественное развитие наркобизнеса и связанная с этим необходимость усиления международного сотрудничества в борьбе с наркопреступностью и отмыванием денег, полученных в результате незаконной торговли наркотиками, привели к принятию в 1988 году «Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ». Вместе эти Конвенции составляют нормативно-правовую основу международной системы контроля за оборотом наркотиков. Конвенции имеют большое практическое значение для осуществления антинаркотической политики, они вводят по всему миру систему государственного контроля за оборотом наркотиков, составляют единую основу для законодательства по наркотикам в большинстве стран, выполняют ряд других не менее важных функций.[44] Необходимо упомянуть, что СССР, а затем и Россия, как его правопреемница, присоединился ко всем этим Конвенциям. Таким образом, на международном уровне антинаркотическая политика уже в середине XX века имела основные черты, чтобы обрести статус самостоятельного направления: нормативную базы (Конвенции ООН 1961, 1971, 1988 гг.), специализированные институты (структуры ООН) и конкретные политические решения. Несмотря на сформировавшуюся единую базу для большинства национальных политик в отношении наркотиков, модели реализации международных положений на сегодняшний момент принципиально различны, в силу разного соотношения сил в конфликте государства и наркорынка на внутренней арене.[45] Главным их отличием являются пропорции между правом и ограничением, сформировавшиеся как решения конфликта, выделенного Тонковым. Например, можно встретить такие варианты моделей реализации: «незапретительно-поощрительная, запретительно-ограничительная, лицемерная (фарисейская)»[46]. Тонков проводит детальную классификацию основных моделей антинаркотической политики по трем группам: а) к первой группе «жесткой политики» относятся те страны, в которых борьба с наркоугрозой ведется самыми суровыми репрессивными средствами, вплоть до смертной казни, а законодательство в отношении распространителей наркотиков максимально ужесточено; б) вторая группа «жесткого контроля» представлена государствами, которые осуществляют строгий контроль за всеми видами наркотиков, активно противостоят наркомафии, но не предпринимают крайние меры; в) либеральную группу представляют Голландия и Швейцария, руководствующиеся принципом «уменьшения вреда» наркотиков посредством вывода некоторых (так называемых «легких») видов наркотиков из нелегального оборота.[47] В рамках стран Европы эти модели можно свести к двум основным: либеральной и рестриктивной (ограничительной). Ключевым основанием разделения этих двух моделей служит отношение к личному потреблению наркотиков без назначения врача. Либеральный вариант (Голландия) антинаркотической политики характеризуется отношением к потреблению наркотиков как к личному делу индивида, разделение наркотиков на «мягкие» (продукты переработки конопли) и «наркотики неприемлемого риска» (героин, кокаин, ЛСД), что привело к снятию ответственности за потребление и легализацию, с некоторыми ограничениями, торговли в специализированных местах «мягкими» наркотиками. Рестриктивный вариант антинаркотической политики (Швеция) предполагает наличие ответственности, вплоть до уголовного преследования, за потребление наркотиков без назначения врача, недопустимость разделения наркотиков на «легкие» и «тяжелые», стратегию можно охарактеризовать формулой: «трудно потреблять, легко получить помощь». Необходимо отметить, что развитие международной системы контроля за оборотом наркотиков продолжает оставаться сферой конфликтного взаимодействия.[48] В последние десятилетия заметно усилились позиции сторонников легализации наркотиков - это привело к подписанию так называемой Франкфуртской Резолюции в ноябре 1990 года. Основным постулатом, на котором основываются подписавшие резолюцию, является тезис о том, что война с наркотиками проиграна и принесла больше бед, чем сами наркотики.[49] Ими предлагается пересмотр существующей на сегодняшний день антинаркотической политики, в целях декриминализации и легализации наркотиков, организации свободной торговли некоторыми видами наркотиков и широкого внедрения программ снижения вреда, таких как заместительная терапия с применением метадона, обмен шприцев, комнаты «безопасного потребления»[50]. Необходимо заметить, что так называемые программы «снижения вреда», по сути своей, являются миной замедленного действия под Конвенциями ООН, так как фактически становятся «способом изменение статуса наркомана с нелегального на легальный»[51], делают приемлемым личное потребление наркотиков без назначения врача, а значит и легитимным по факту приобретение и хранение наркотиков. Достаточная поддержка идеям реформирования Конвенций ООН высказывается и в научном сообществе.[52] [53] Как ответ на эту инициативу ряд городов Европы инициировал проведение в 1994 году международной конференции против легализации наркотиков, результатом которой стало подписание Стокгольмской Декларации и учреждение организации «Европейские Города Против Наркотиков» (ECAD), первоначально объединившей 24 города Европы. Участники конференции высказали свое непримиримое отношение к идеям легализации, в какой бы то ни было форме, как к губительным и 53 противоречащим международным нормам права. Международная система антинаркотической политики продолжает развиваться, и в этой связи, необходимо заметить, что эффективность данной системы напрямую зависит от того, насколько участники международных отношений будут придерживаться взятых на себя обязательств. Нам кажется принципиально важным, чтобы развитие международной системы контроля должно идти строго в русле Конвенций ООН, как основы международной и национальной антинаркотической политики, а любые попытки торпедирования этих соглашений должны быть признаны пагубными и неприемлемыми. Россия, по крайней мере, в последние годы, старается этой позиции придерживаться. Историю отечественной антинаркотической политики исследователями принято разделять на три этапа.[54]. Провести границу между этими периодами можно по признаку того, каким образом решался конфликт, выделенный Тонковым, между правом и ограничением. Забегая вперед, можно отметить, что в целом, российской антинаркотической политики свойственен рестриктивный тренд, за исключением небольшого периода отхода от этих позиций, занявшего немногим менее полтора десятка лет. Первый этап - период контроля (1915 - 1990 гг.). Толчком к принятию царским правительством мер по борьбе с наркотиками стала обеспокоенность общественности распространением опия на российском Дальнем Востоке. Результатом этой обеспокоенности стало представление о развитии производства опиума в Приамурье, поданное Председателю Совета министров Российской Империи П.А. Столыпину, который одновременно являлся председателем Комитета по заселению Дальнего Востока. Итогом стал изданный Николаем II «Указ о мерах по борьбе с опиекурением на Дальнем Востоке».[55] Политика контроля получила свое продолжение и после Октябрьской революции. В 1924 году выходит Декрет об уголовной ответственности за распространение наркотиков, Постановлением Совета народных комиссаров 1938 года устанавливались регламенты потребления, сбыта и перевозки наркотиков, ядовитых и сильнодействующих веществ. В период с 1952 по 1962 годы в уголовные кодексы союзных республик постепенно были введены статьи, предусматривающие ответственность за сбыт, хранение и транспортировку наркотиков. В 1963 году СССР присоединяется к упомянутой Конвенции 1961 года. Мерой по реализации международных обязательств СССР, вызванных присоединением к Конвенциям, стал Указ Президиума Верховного Совета СССР 1974 года «Об усилении борьбы с наркоманией», ставший основой советской антинаркотической политики. «Указ имел ярко выраженный комплексный координирующий характер и являлся для регионов документом не рекомендательным, а обязывающим, имеющим силу закона».[56] На основании ст.11 данного Указа в Административный кодекс РСФСР была внесена норма, предусматривающая привлечение к штрафу или административному аресту за потребление наркотиков без назначения врача или хранение, приобретение наркотиков без цели сбыта.[57] Таким образом, шаг за шагом, к началу 90-х годов прошлого века сложилась взаимосвязанный комплекс мер борьбы с наркотиками: уже описанные нами административная и уголовная ответственности, а также принудительные и добровольные меры медицинского характера, выразившиеся в создании, начиная с 1964 года, системы лечебно-трудовых профилакториев (ЛТП). Второй этап - период либерализации антинаркотической политики (1990 - 2002 гг). В 1990 году на волне общедемократических процессов Комитет Конституционного надзора СССР принял Заключение «О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией» , тем самым положив начало периоду либеральной антинаркотической политики в России. В Заключении Комитета, в частности указывалось, что потребление наркотиков относится к неотъемлемому праву человека, который ни перед кем не обязан бережно относится к собственному здоровью[58] [59]. Соответственно, меры принудительного характера вступали в противоречие с этой новой тенденцией. «Предыдущие правовые положения утрачивали свою силу, тем самым разрушалось необходимое для координации антинаркотической политики единое правовое пространство, и создавались условия для доминирования узковедомственных отраслевых интересов»[60]. Как следствие, в 1991 году Верховным Советом РСФСР было отменено административное наказание за потребление наркотиков без назначения врача и уголовная норма за повторное потребление наркотиков в течение года после административного наказания. Система лечебно-трудовых профилакториев значительно себя дискредитировавшая в общественном сознании своим применением в отношении советских диссидентов была ликвидирована в 1993 году без какой либо адекватной замены, в силу чего лечение и реабилитация наркозависимых на некоторое время из пространства антинаркотической политики выпала. Как справедливо замечает Зазулин «необходимые для реформирования российской экономики либеральные принципы необоснованно (преждевременно) были распространены на такие сферы внутренней государственной политики и управления, как противодействие наркотизации населения».[61] Принятая Верховным Советом в 1993 году Концепция государственной политики по контролю за оборотом наркотиков в РФ (далее Концепция) содержала положения, которые должны были лечь в основу новой государственной антинаркотической политики и тем самым компенсировать возникший организационный и управленческий провал, вызванный рассмотренными выше решениями. В частности, в ней указывалось необходимость создания Комитета при Президенте или при Правительстве РФ для преодоления «ведомственной разобщенности, отсутствия системности и взаимосвязи в функционировании»[62] государственных органов, осуществляющих практический контроль за наркотиками. Фактически, Концепцией ставилась задачи построения антинаркотической политики как отдельного направления деятельности правительства. К сожалению, в течение 10 лет эти концептуальные основы оставались на бумаге, а их управленческий потенциал оставался не реализованным. В 1994 г. была создана Правительственная комиссии РФ по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту, Субъектам Федерации было рекомендовано создать свои подобные комиссии. К сожалению, создание системы комиссий, участники которых, не будучи освобожденными сотрудниками не работали в них на постоянной основе, а решение принимались исключительно рекомендательные, не принесло ощутимых результатов. До некоторой степени компенсацией потерянных инструментов антинаркотического управления стали федеральные и региональные целевые программы, первая из которых была принята Правительством РФ в 1995 году. По сути, такая система антинаркотической политики, состоящая из органов государственной власти, координируемых Правительственной комиссией на федеральном уровне, межведомственными комиссиями на уровне Субъектов Федерации и муниципалитетов, и набора Целевых программ, как комплекс мер антинаркотического управления просуществовала до административной реформы 2004 года. На протяжении всех последующих лет наблюдался неуклонный рост, как числа потребителей наркотиков, так и количества совершаемых преступлений, связанных с оборотом наркотиков. «В январе 2001 года было зарегистрировано более 269 тыс. наркоманов, то есть в 9 раз больше, чем в 1990 году, научные исследования показывают, что не менее 2.5 миллионов россиян вовлечены в наркоманию [...] число преступлений, связанных с незаконной торговлей наркотиками, увеличилось в 15 раз»[63]. Обострение наркоситуации невозможно было далее игнорировать, и в 1996 году в Государственную Думу РФ поступил проект Закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». Принципиальным являлось то, что данный закон впервые «устанавливал правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности».[64] Важно, что одной из ключевых позиций законопроекта было возвращение запрета на потребление наркотиков без назначения врача. Но пройдя все стадии законодательного процесса, законопроект так и не был подписан Президентом. В том же году, в процессе принятия нового Уголовного кодекса, некоторыми фракциями Государственной Думы были предприняты попытки декриминализовать хранение и приобретение наркотиков в небольших размерах, однако, благодаря диаметрально противоположной позиции Постоянного комитета по контролю за наркотиками Минздрава России во главе с Э.А. Бабаяном, они не увенчались успехом.[65] В 1998 году приобретающая характер эпидемии ситуации с наркопотреблением в России вынудила принять проект закона 1996 года. «Таким образом, законодательство сделало первые шаги в «новом» старом направлении - в направлении выполнения Конвенций ООН по наркотикам»[66]. Период либерализации антинаркотической политики был завершен 1 июля 2002, когда вступил в силу новый Кодекс об административных правонарушениях РФ, в который была возвращена статья, предусматривающая наказание за потребление наркотиков без назначения врача. В продолжения взятого курса, 11 марта 2003 года выходит Указ Президента РФ №306[67] «Вопросы совершенствования государственного управления в РФ», создавший Г осударственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств - Госнаркоконтроль (позже преобразованный в Федеральную службу (ФСКН России)) - специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, на который была возложена функция координации антинаркотической политики. Настоящий этап развития отечественной антинаркотической политики - возвращение к рестриктивной позиции государства в отношении социально опасного оборота наркотиков. Логика перемен, завершивших предыдущий этап российской антинаркотической политики, продолжается и в настоящее время. Понимание того факта, что ФСКН России, назначенная основным координатором антинаркотической политики, объективно, в первую очередь по причине ее равного статуса с объектами координации, не может эффективно справляться с этой задачей, способствовало возобновлению поиска нового режима координации, при принципиальном сохранении федеральной службы. В 2006 году субъектный состав антинаркотической политики был дополнен возрождением Правительственной комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту. Целесообразность воссоздания комиссии вызвало некоторые сомнения. В частности, председатель постоянной комиссии Законодательного собрания С.-Петербурга по вопросам правопорядка и законности Аркадий Крамарев замечает что «более практичным представляется предложение о создании Комиссии при администрации Президента Российской Федерации. Лишь власть Президента Российской Федерации в состоянии свести все концы с концами».[68] Эти доводы были услышаны и в 2007 году, Указом Президента РФ №1374 «О дополнительных мерах по противодействию незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров» в был создан Государственная антинаркотический комитет (далее ГАК).[69] Принципиальным моментом является и то, что такая реформа позволила запустить механизм координации не только на федеральном уровне, но и в субъектах федерации, и на муниципальном уровне, через создание в аппаратах глав Антинаркотических комиссий. Наконец, в 2010 году была принята вышеупомянутая Стратегия государственной антинаркотической политики РФ до 2020 года, фактически нормативно закрепившая понятие антинаркотической политики как специфического направления деятельности государства, а в марте 2013 года Распоряжением Правительства РФ была запущена государственная программа «Противодействие незаконному обороту наркотиков».[70] Таким образом, непростой процесс выстраивания антинаркотической политики в самостоятельное направление государственной политики РФ к настоящему времени достиг сформированности основных элементов: 1. специального закона, 2. специального ведомства. 3. специальных решений ГАКа В настоящее время основным законом, регулирующим вопросы наркотиков, остается Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах». В статье 4 закона сформулированы две главные цели антинаркотической политики России: 1. постепенное сокращения числа больных наркоманией; 2. сокращение количества правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ. В этом же документе определены основные принципы российской антинаркотической политики: государственная монополия на основные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков; лицензирование всех видов этой деятельности, координация на всех уровнях; приоритетность профилактики, запрет потребления без назначения врача; стимулирование антинаркотической пропаганды; опора на негосударственные организации и граждан; развитие международного сотрудничества в области противодействия незаконному обороту наркотиков; государственная поддержка научных исследований в области разработки новых методов лечения наркозависимости. Выделяется ряд направлений государственной антинаркотической политики, которые можно условно подразделить на три блока: административно-правовой (борьба с наркопреступностью, таможенное направление и т.д.), избавление от зависимости и реабилитация (социальная защита, здравоохранение и т.д.), профилактика наркозависимости и формирование здорового образа жизни (молодежная политика, физкультура и спорт и т.д.); то или иное направление антинаркотической политики может одновременно присутствовать в нескольких блоках. Среди этих направлений можно выделить и информационное направление антинаркотической политики, которой в большей степени посвящено это исследование; значение и характеристика данного направления будут даны ниже. Задачи и функции, возложенные на ФСКН России указом Президента и содержащиеся в Положении службы, позволяют судить о ней как об основной структуре антинаркотической политики. Основными задачами ФСКН России, в частности, является: 1. обеспечение контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществление мер по противодействию их незаконному обороту; 2. координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту; 3. участие в разработке и реализации государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту. В тоже время, необходимо отметить, что само направление антинаркотической политики и слагающие ее элементы продолжают развиваться - как в законодательном, так и в субъектном плане. Последние на сегодняшний день поправки в закон «О наркотических средствах и психотропных веществах» датируется 25 октября 2006 года (№ 170-ФЗ) и касаются дополнением настоящего закона понятиями «профилактики наркомании» и «антинаркотической пропаганды». В тоже время анализ современной российской антинаркотической политики не будет полон без выделения ряда недостатков, лежащих в плоскости ее функционирования как системы, без устранения которых представляется невозможным эффективное управление наркоситуацией. В ходе анализа современного состояния российской антинаркотической политики как системы, мы сосредоточимся на двух основных моментах - это анализ внутренней сбалансированности и упорядоченности компонент системы политики (институциональная, процессуальная) и степени адаптивности системы по отношению к наркоситуации. Рассматривая институциональную компоненту систему антинаркотической политики, необходимо отметить, что зачастую их участие в антинаркотической политики не отражается в Положениях регламентирующих их деятельность. Фактически, отнести некоторые органы власти к субъектам антинаркотической политики, до последнего времени мы могли только по признаку их участия в реализации и разработке Целевых антинаркотических программ различного уровня или присутствия в государственном антинаркотическом комитете и местных антинаркотических комиссиях. Долгое время не проработанным остается вопрос о степени субъектности муниципальных органов власти, представители которых часто замечают, что существующее законодательство, в первую очередь Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», не позволяет им в полной мере реализовывать антинаркотическую политику. Так, начальник отдела администрации г. Екатеринбург С.В. Ширшов отмечает, что «согласно этому закону целые направления, связанные с комплексной профилактикой наркомании, вышли из ведения муниципальных образований».[71] В Стратегии государственной антинаркотической политики субъектный состав исполнителей антинаркотической политики был, наконец, определен. К субъектам государственной антинаркотической политики Стратегии относит: • Г осударственный антинаркотический комитет РФ • Антинаркотические комиссии в субъектах РФ и в муниципальных образованиях • ФСКН России • Министерство здравоохранения и социального развития РФ • другие федеральные органы исполнительной власти • высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ, • органы исполнительной власти субъектов РФ • органы местного самоуправления Помимо данных субъектов государственной политики, реализуя принцип участия в ней гражданского общества, в Стратегия указывается возможность участия общественных и религиозных объединений в профилактике немедицинского потребления наркотиков и реабилитаций наркозависимых. Также Стратегия конкретизирует и объект государственной антинаркотической политики, который был обозначен нами как социально опасный оборот наркотиков как ряд социальных групп, могущих в нем участвовать. К таковым объектам Стратегия относит: • население страны, в первую очередь дети, подростки, молодежь и их семьи, особенно входящие в группы риска вовлечения в незаконный оборот наркотиков и их прекурсоров, а также лица, потребляющие наркотики в немедицинских целях, и их семьи; больные наркоманией, нуждающиеся в лечении и реабилитации, и их семьи; работники отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источниками повышенной опасности; • организации и учреждения, участвующие в легальном обороте наркотиков и их прекурсоров; • организованные преступные группы и сообщества, участвующие в незаконном обороте наркотиков и их прекурсоров. Таким образом, Стратегия фактически фиксирует государственный взгляд на природу и сущность государственной антинаркотической политики, определяет ее субъектный и объектный состав. Тем не менее, некоторые компоненты, из указанных нами, остаются не до конца проработанными. Состояние межведомственного взаимодействия мы можем квалифицировать как состояние конфликта второго порядка (отсутствие сотрудничества там, где проблему можно решить исключительно совместными усилиями). Этому видится ряд причин. В первую очередь это отсутствие, несмотря на появившиеся понятия, общего понимания сущностных характеристик объекта управления. Каждое ведомство, фактически оперирует собственными представлениями об объекте управления, описывая его в своих категориях и понятиях, которые вполне могут быть адекватны при исполнении ими своих узковедомственных задач, но в процессе переноса их на общее тело системы антинаркотической политики, уничтожают ее целостность. В конечном счете, это приводит к отсутствию на практике единой стратегии и духовно-идеологической основы управления наркоситуацией. Также необходимо отметить не проработанность основных механизмов координации, в первую очередь административных и финансовых рычагов, отсутствие нормативной базы взаимодействия, к примеру, совместных приказов и программ действия. Так, например, упомянутая государственная программа 2013 года по противодействию НОН имеет только одно исполнителя - ФСКН России, другие участники и соисполнители отсутствуют. Следует сказать и о том, что даже нормативно зафиксированные, принципы и задачи антинаркотической политики еще не стали, на сегодняшний день, основой деятельности субъектов управления наркоситуацией. Как видится, без устранения этих недостатков эффективной системы антинаркотической политики сформировать не удастся. С точки зрения степени адаптивности системы антинаркотической политики к основной своей переменной (наркоситуации), также необходимо отметить ряд черт. На наш взгляд, адаптивность системы антинаркотической политики находит свое отражение в трех основных моментах. [72] Первый момент - это наличие в системе технологий мониторинга и прогнозирование наркоситуации. Необходимо отметить, что за последнее время в этом направлении сделаны значительные шаги. В этой связи, на ФСКН России возлагается ряд специфических полномочий, зафиксированных в Указе Президента РФ № 976: 1. служба получает, обрабатывает, анализирует и реализует в пределах своей компетенции информацию о положении дел в области незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, а также незаконного оборота таких средств, веществ и их прекурсоров; 2. ведет единый банк данных по вопросам, касающимся оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту; 3. создает и использует информационные системы и банки данных в установленной сфере деятельности, ведет криминалистические учеты, осуществляет справочно-информационное обеспечение органов наркоконтроля. Постановлением Правительства РФ №31 от 23 января 2006 года создан электронный банк данных по вопросам касающимся незаконного оборота наркотиков.[73] В тоже время, нам видится необходимость систематизация сбора данных, которая может выражаться в выделение блоков, укрупненных характеристик наркоситуации и привязка к ним групп соответствующих показателей, что, на наш взгляд, должно позволить отслеживание наркоситуации в целом, а не изменение отдельных ее характеристик, способствовать более четкому прогнозированию направлению ее наиболее сущностных тенденций и повышению степени информативности переменных в оценке текущей наркоситуации. Также, нам видится необходимость выделения отдельного группы показателей (индикаторов), реально отражающих наличие или отсутствие межведомственного взаимодействия (конфликтов второго порядка). Специфическим свойством данной группы показателей должно являться отражение ими положение дел в тех сферах, где решение проблемы невозможно без совместного участия двух или более субъектов антинаркотической политики.[74] Вторая компонента адаптивности системы - это механизмы внутреннего перераспределения административных, финансовых и иных ресурсов в зависимости от изменения наркоситуации. Специалистами, в частности, подчеркивается опасность отсутствие механизма передачи кадрового состава, занимающегося борьбой с предложением наркотиков (наркобизнесом), в сферу борьбы со спросом (профилактика). Подчеркивается, что отсутствие данного механизма может вызвать продуцирование самими силовыми органами наркопреступности, в связи с необходимостью наличия показателей оправдывающих их 75 существование. Третья характеристика связана с взаимодействием системы антинаркотической политики с внешней средой, в первую очередь институтами гражданского общества. Такая характеристика явления как высокая латентность объекта управления и его сетевая структура[75] [76] делает невозможным эффективное антинаркотическое управление без активной поддержки социальных субъектов (граждан, общественных организаций, политических партий и т.д.) В рамках данного исследования, нас в первую очередь интересует наличие или отсутствия обратной связи - проблемы, в значительной степени, лежащей в плоскости информационной составляющей антинаркотической политики. Характеристики данного направления деятельности, технологии управления в этой сфере будут рассмотрены в следующих разделах. Рассмотрев на базе основных методологических подходов сущностные характеристики государственной антинаркотической политики, можно сделать определенные выводы относительно состояния этой сферы приложения государственных усилий в России. На сегодняшний момент основные компоненты, позволяющие судить об антинаркотической политики как о самостоятельном направлении государственной политики, сформированы. Тем не менее, процесс формирования системы далек от своего завершения. В этой связи, основными задачами органов государственной власти, отвечающих за данной направление деятельности, должно стать устранение недостатков, препятствующих построению целостной системы антинаркотической политики и институциализация особенных компонент антинаркотической политики: методологического аппарата, подготовки кадров и др. В тоже время, очевидно, что меняющийся характер социально-политических отношений, связанных с развитием системы массовой коммуникации, тяжелое наследство периода либерализации антинаркотической политики, приведшего по факту к тому, что объектом антинаркотической работы теперь должно стать все общество, должно привести к дальнейшему приращению инструментов антинаркотической политики. В первую очередь, такие инструменты, как мы предполагаем, лежат в информационной сфере, взаимодействие которой с проблемами социально опасного оборота наркотиков мы и рассмотрим в следующем параграфе.