<<
>>

Административная реформа в России: предварительные итоги


Каковы результаты усилий по реализации АР в современной РФ? Думается, что зарубежный опыт реализации реформ госуправления может быть полезен при осуществлении реформ в нашей стране. Известно, что реформа у нас идет непросто; в течение двух лет сменилось четыре руководителя этого направления (Б.Алешин, Д.
Козак, А.Жуков, С.Нарышкин). Число федеральных структур вновь возросло. Де-факто признаны нецелесообразными меры по сокращению числа руководителей федеральных структур; согласно распоряжению М. Фрадкова частично было восстановлено число заместителей министров; возросло число вице-премьеров. Активизировалась деятельность Комиссии по реформе госуправления при Президенте РФ, которую с апреля 2006 г. возглавил глава Администрации Президента РФ С. Собянин. Однако неофициально по-прежнему констатируются неудовлетворительные итоги усилий, предпринятых в сфере АР. Уже по истечении двух первых лет после начала активной фазы реформы практически общепризнанным стало мнение о неудаче реформы. Так, ректор ГУ ВШЭ, член правительственной

Комиссии по реализации АР Я. Кузьминов был вынужден признать: «Мы получили ситуацию, в которой самое лучшее и логичное, что можно сделать, — вернуться в старое состояние... И, честно говоря, мне кажется, дело зашло в тупик»[239].
Среди причин неудач реформы Кузьминов называет недостаточное финансирование АР и отсутствие единой команды при ее реализации, слабость согласия в политической элите и недостаток политической воли в осуществлении АР. Значение этих факторов очевидно. Однако данный перечень вряд ли является исчерпывающим. На наш взгляд, одной из существенных причин неудач стала недостаточная концептуальная проработанность модели АР применительно к условиям России, и в частности вопроса о роли и функциях современного государства. В ходе реализации АР в России была, скорее, усвоена буква концепции НГУ, а не ее дух. По существу, была предпринята попытка реализации несомненно обоснованных и рациональных принципов в условиях, когда ряд ключевых предпосылок, определяющих востребованность этой модели, отсутствует. Это касается основных параметров системы госуправления в современной РФ.
С сожалением приходится констатировать, что современный управленческий аппарат в РФ весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свидетельствуют широко распространенная практика клиентелизма, закрытости и непрозрачности; неудовлетворительное качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции.
Несмотря на живучесть мифа об избыточной численности российской бюрократии на протяжении истории и в современной России, численность аппарата управления в РФ по отношению к населению несколько отличается от стандартов развитых стран[240]. Традиционно считалось, что российская бюрократия численно представляла собой несметную рать. Между тем, несмотря на это хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы была незначительной вплоть до второй половины XX в.[241] Много было сказано

о              взрывном росте численности постсоветской бюрократии. Действительно, в 1990г.
численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. чел.; в 2002г. — 1259 тыс. чел. без учета военных, аппарата МВД и спецведомств[242]. Однако исследования экспертов ГУ ВШЭ показывают, что наибольший прирост численности аппарата в постсоветской РФ (на 6%) был достигнут между 1994 и 1995 гг. В целом же с 1994 по 2001 г. число аппаратчиков всех ветвей власти возросло на 16 %2.
Эксперты не считают этот рост аномальным, поскольку он был обусловлен формированием новых рыночных институтов. К началу 2000 г. плотность госслужащих на тысячу человек постоянного населения колебалась от 4 чел. в Ингушетии до 58 в Эвенкии, а средняя плотность по стране составляла 7 чиновников на тысячу человек населения, что меньше, чем в таких странах, как Австрия, Швеция, Великобритания, США, Франция3. Если обращаться к конкретным примерам, то в Голландии (территория которой равна по площади Московской области) на 35 тыс. фермеров приходится 10 тыс. сотрудников Министерства сельского хозяйства. В США численность Минсельхоза на федеральном уровне и уровне штатов — 110 тыс. чел. В РФ штат Минсельхоза — 400 чел., вместе с агентством — 1000 чел.
К 2005 г. число сотрудников органов государственной власти всех уровней, по данным Росстата, выросло на 10,9%, достигнув 1462 млн чел. В 1994г. их было около одного млн. При этом население страны за тот же срок сократилось примерно со 148 до 143 млн чел. В результате доля чиновников в населении страны выросла с 0,7 % до 1 %. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель не выглядит избыточным. Численность управленцев в Западной Европе также росла: в период с 1950 по 1980г. доля госслужащих в общей численности занятых выросла с 11 % до 23 %, в США за тот же период — с 9,7%
до 15,2%. В 1982г. наиболее высоким этот показатель был в таких странах, как Швеция и Норвегия (по 32 %), за ними следовала Великобритания (22 %), во Франции и США этот показатель составил 17 %].
«В целом удельный вес управленцев в странах ОЭСР составляет примерно 10 % занятых, тогда как в странах Восточной Европы и постсоветских государствах — 3,9 %. В целом удельный вес управленцев в структуре работающего населения в странах ОЭСР примерно в 2,5 раза больше, чем в постсоветских странах Восточной Европы. Это несколько противоречит неконсервативным ожиданиям негативной корреляции между экономической эффективностью и параметрами управленческого класса», — отмечают эксперты[243].
Очевидно, даже с поправкой на различия в исчислении приводимых данных существующая в России численность бюрократов ближе к соответствующим показателям стран среднего уровня развития. Поданным Мирового банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили — 1%, Китая — 1,6%, Польши — 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии — 6,1% населения, США — 6,8%, Швеции — 11,7 %[244]. Р. Брим и В. Гимпельсон отмечают: «Численность российских управленцев удивительно отличается от традиционного представления о ее огромности. В действительности Россия, чей управленческий аппарат составляет 1,2% от числа работающих, занимает 36-е место среди 37 обследованных стран. Только Молдова с показателем 0,8% имеет меньшую численность чиновников. Российская бюрократия проблематична во многих отношениях, однако численность не является одним из них»[245].
Новейшей тенденцией является заметный прирост численности управленцев в РФ в последние годы: начиная с 2002 г. этот показатель ежегодно увеличивался на 4,5%; в результате к 2007г. численность аппарата госуправления возросла по сравнению с 2000 г. на 25,7 %[246]. И если применительно к первому постсоветскому десятилетию эксперты Мирового банка отмечали, что «сокращение числа государственных служащих может оказаться неразумной и малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность»[247], то сейчас на первый план выходит задача эффективного использования управленческого персонала. Известный лозунг «Не числом, а умением» по-прежнему актуален в России.

Во многом неэффективность управленческого аппарата в РФ предопределена его недостаточным финансированием[248]. Эксперты отмечают несистемность предпринятых в рамках АР в 2004г. мер относительно финансирования госаппарата: повышение зарплаты коснулось в основном верхнего эшелона — министров, руководителей департаментов министерств и ведомств. Зарплата основной массы чиновников выросла максимум на треть[249], при том что оплата госслужащих в среднем в 2,5—3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. «Государство спасло чиновников от бедности, но все равно не платит им столько, сколько они стоят на рынке»[250]. Мы не говорим здесь о коррупции, которую не только не удалось побелить в постсоветские годы, но ее размеры существенно возросли.
С сожалением приходится констатировать слабость институтов гражданского общества в стране, не в последнюю очередь обусловленную недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы и, как следствие, чреватую ограниченностью способности самодеятельных организаций взять на себя выполнение значимых функций государства. Зачастую функции гражданского общества узурпируются структу- рами-симулякрами (например, организованной преступностью). Один из руководителей Министерства культуры признался, что министерство выходило к самодеятельным ассоциациям в сфере культуры с предложением принять на себя часть функций, ранее выполняемых министерством. Однако, к удивлению Минкульта, никакой инициативы и реального предложения с их стороны не последовало: «Скорее всего, из-за неготовности принять на себя дополнительную ответственность»4.
Действительно, в отличие от развитых стран, институты гражданского общества в России пока не очень эффективны. Как известно, условием эффективности гражданского общества является институ- ционально-нормативное (легитимность институтов и процедур гражданского общества) и ресурсное обеспечение институтов гражданского общества. И если первое в стране в целом обеспечено, то в отношении ресурсного обеспечения ситуация удручающая. Сказанное отнюдь не означает отказа от идеи опоры на самодеятельные организации. Вопрос в другом: без всемерного поощрения подобной деятельности она не обретет эффективности и должного размаха. Признание слабости институтов гражданского общества, их ресурсной базы диктует необ
ходимость тщательной проработки вопроса относительно того, какие именно функции и в каком объеме российское государство может делегировать самодеятельной инициативе. Небезосновательны опасения, что возникший в результате ухода государства вакуум может быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом коррумпированной бюрократии и коррумпированного бизнеса.
Таким образом, целый ряд ключевых параметров — численность управленческого аппарата, его эффективность и рациональность, низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано), качество гражданского общества, его способность и готовность взять на себя выполнение ряда функций государства — существенно отличают стартовые условия реализации АР в РФ от тех, что стимулировали осуществление аналогичных реформ в духе НГУ в развитых странах. Это определяет необходимость и целесообразность содержательной интерпретации существа парадигмы НГУ, с тем чтобы реализация соответствующей реформы в РФ соответствовала духу идей НГУ, а не его форме.
В еще большей степени это касается таких концептуальных оснований АР, как роль государства и его функции в современных условиях.
Начнем с функций. По существу, АР началась с призывов сократить избыточное число функций государства (назывались нереальные цифры: 500, 600, 800 и даже 5000 функций, якобы выполняемых современным российским государством, тогда как в теории и практике государственного управления их насчитывают от 5—6 до 10-12). Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежит расширительное толкование функций государства, отождествляющее функции и виды работ.
Проблема дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное различение весьма существенно, как концептуально, так и практически. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что функции государства в ряде сфер несколько уже, чем в развитых странах (например, в сфере борьбы с оргпреступностью), тогда как интересы, функции и полномочия административно-политической бюрократии в современной РФ гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосударственным. В этом контексте представляется чрезвычайно важным разграничение между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и активной ролью государства как политического и экономического актора. Если первая представляет собой препятствие для нормального функционирования социума, то вне активной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложений по «уходу государства» из управления может привести на практике к росту коррупции и падению исполнительской дисциплины в практике государс-
пенного управления. Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции административной реформы: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.
Трудно не согласиться с мнением Е. Гонтмахера: «Прежде, чем брать и руки ножницы и обрезать у государства «лишние функции», нужно было сесть и подумать, что мы ждем от государства, какова его роль в нашей стране, где оно должно присутствовать. Посмотреть, какие его функции можно отдать на уровень муниципалитетов, какие передать обществу. Этого не сделали. В результате у реформаторов осталась одна опция — взять положения о министерствах и вырезать из них лишнее. В этой работе быстро увязли, так как выяснилось, что положения о министерствах ничего не значат. Потом возникла идея разделить госфун- кции на три типа и создать три уровня исполнительной власти. Это было сделано в марте 2004 г. Что получилось: министры по-прежнему полностью контролируют подведомственные им агентства и службы. Разделения функций не произошло, а прохождение финансовых потоков и работа правительственных органов усложнились. Следующей, уже отчаянной попыткой стало решение делать ФЦП (федеральную целевую программу). Но МЭРТ само от нее отказалось, потому что там поняли: программа будет посмешищем. Идея с засланными комиссарами, наделенными чрезвычайными полномочиями, которые будут сидеть в министерствах и контролировать их работу, — это какой-то Октябрь 1917 года»[251].
Но главное заключается в том, что АР неявно интерпретируется как самоцель, тогда как она является, скорее, инструментом — поли- аспектным и многокомпонентным, но не самодовлеющим — достижения содержательных целей, среди которых наиболее существенной представляется обеспечение конкурентоспособности государства.
<< | >>
Источник: А. Олейник  О. Гаман-Голутвина. Административные реформы в контексте властных отношений: А28 Опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. 2008

Еще по теме Административная реформа в России: предварительные итоги:

  1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ
  2. ЗАКЛЮЧЕНИЕ. ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ИТОГИ И ТРУДНОСТИ ПОСТСОЦИАЛИСТИЧЕСКИХ ТРАНСФОРМАЦИЙ О. Гаман-Голутвина
  3. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В «ДОГОНЯЮЩЕЙ МОДЕРНИЗАЦИИ»: РЕФОРМЫ ПОСЛЕ 1789 ГОДА В ГЕРМАНИИ И «ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ» В РОССИИ В СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ Й. Цвайнерт
  4. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В КАЖДОЙ СТРАНЕ ПРОДОЛЖАЕТСЯ БЕСКОНЕЧНО
  5. 1. Реформы России 90-х гг. XX в.
  6. 93. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
  7. ПРЕДИСЛОВИЕ: АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ В КОНТЕКСТЕ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ[1] А. Олейник
  8. ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ И ЗАДАЧИ ЮРИДИЧЕСКОЙ АНТРОПОЛОГИИ.
  9. § 3. Судебно-правовая реформа в России и типология процесса
  10. 7.1. Необходимость, основные направления и последствия административных экономических реформ Н.С. Хрущева (1953-1964гг.)
  11. А.Г. КУЧЕРЕНА. АДВОКАТУРА В УСЛОВИЯХ СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ, 2009
  12. § 3. СУДЕБНО-ПРАВОВАЯ РЕФОРМА В РОССИИ И ТИПОЛОГИЯ ПРОЦЕССА
  13. 1.2. Углубление экономической реформы в России и ее связь с маркетингом
  14. 2.1. Адвокатура России в период до судебной реформы 1864 г.
  15. Глава 17. Буржуазные реформы в России
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки -