15.1.1.2. Основные научные подходы к определению государственной политики
В Новое время получила широкое распространение договорная теория происхождения государства, которую развивали Ж. Ж. Руссо [104] и Т Гоббс [23]. Согласно этой теории, люди, пребывавшие первоначально в естественном (догосударственном) состоянии, решили сознательно создать государство (заключить договор), чтобы надежно обеспечить для всех основные права и свободы. Гоббс полагал, что общественный договор заключался между правителями и подданными как договор подчинения, а Руссо, напротив, утверждал, что договор имел место между самими гражданами как договор объединения. Именно соглашение людей — основа законной власти: каждый из договаривающихся подчиняется общей воле и в то же время выступает одним из участников этой воли. Английский философ Д. Локк развил концепцию либерального государственного управления, где гражданское общество стоит впереди государства. С этой точки зрения единственный путь, посредством которого кто-либо отказывается от своей естественной свободы и обременяет себя узами гражданского общества, — это соглашение с другими людьми об объединении в сообщество для того, чтобы удобно, благополучно и мирно совместно жить, спокойно пользуясь своей собственностью и находясь в большей безопасности, чем кто-либо, не являющийся членом общества [65, с. 361]. Главный либеральный принцип государственного управления: не человек для общества, а общество для человека. Государственное управление должно контролироваться гражданским обществом, при этом абсолютной ценностью признается свободная личность, и эффективность государственного управления оценивается в соответствии с тем, насколько последовательно и эффективно оно выражает интересы личности. Основные положения классической теории правового государства были сформулированы еще в XIX в. немецким философом И. Кантом [44] (1724—1804). Они сохранили свою силу и значение до наших дней. Согласно Канту, правовое государство, в отличие от деспотического или полицейского, само себя ограничивает определенным комплексом постоянных норм и правил. Вот атрибуты правового государства по И. Канту: • основанная на законе свобода каждого не повиноваться иному закону, кроме того, на который он дал свое согласие; • гражданское равенство — признавать стоящим выше себя только того в составе народа, на кого он имеет моральную способность налагать такие же правовые обязанности, какие этот может налагать на него; • атрибут гражданской самостоятельности... в правовых делах гражданская личность не должна быть представлена никем другим. В правовом государстве только законно избранное правительство имеет право применить силу в качестве принуждения. Правительственная монополия на силу означает единый, обязательный для всех порядок, уничтожение неравенства и разнообразия прав, которые зависели бы от социального, наследственного или иного статуса. По замечанию немецкого правоведа Р. Иеринга [40], право никогда не может заменить или вытеснить основной стихии государства — силы: «Слабость власти есть смертельный грех государства». Однако сила государства законна лишь в том случае, если она применяется в строгом соответствии с правом. Политическая власть должна реализовать право. В России либеральную теорию государственного управления поддерживал Б. Н. Чичерин (1828—1904) [125]. Он полагал, что высшей формой развития государства является конституционная монархия. Если разграничить полномочия между монархом, аристократией и демократией, то может сформироваться справедливое государственное устройство. Чичерин предлагал снизить имущественный ценз и допустить широкие слои общества к избирательному процессу, что должно привести к развитию демократических элементов управления. Чичерин был убежден, что конституционная монархия может способствовать развитию местного самоуправления, причем последнее должно быть построено на исконных общественных традициях. Он воспринимал общину как корпоративный союз, который предшествовал возникновению государства. Компетенция общины в современном государстве должна быть разделена на дела местные (самоуправление) и дела государственные. Отношения государства и общины оформляются как юридические отношения: устанавливается баланс власти между государством и гражданским обществом. Таким образом, Чичерин был сторонником юридической (смешанной) модели местного самоуправления. В рамках либеральной традиции в России развивались еще две версии местного самоуправления — общественная и государственная. В. Н. Пешков [14, с. 14] (1810—1881) и А. И. Васильчиков (1818—1881) были сторонниками общественной теории самоуправления, согласно которой все местные дела должны быть отделены от государственного управления. Они были убеждены в том, что в России нельзя копировать европейский опыт самоуправления, поскольку исторические традиции русской общины сильно отличаются от европейского опыта самоуправления. В России земские учреждения должны составлять особую систему, при этом в органах самоуправления станут действовать общественные союзы, к которым приравнивались сельские волости, магистраты и городские думы. Васильчиков предлагал также создать административные округа — уездные и губернские земские учреждения, в которых станут действовать представители местного общества [16, с. 21]. Современные исследователи считают, что Васильчиков предложил хозяйственную теорию самоуправления (как особый вариант общественной теории), поскольку он не только отделял местное самоуправление от государственного управления, но и рассматривал самоуправляющуюся общину как самостоятельный хозяйственный субъект права, осуществляющий коммунальную деятельность, целью которой является удовлетворение основных потребностей местного населения. Сторонниками государственной теории самоуправления в России были А. Д. Градовский [27] (1841—1889) и В. П. Безобразов (1828—1899) [14], согласно которым особых местных дел и вопросов не существует: если государство передает часть своих полномочий местному населению, то население должно действовать на правах органа государственной власти. Они полагали, что неэффективность местного самоуправления объясняется как раз тем, что коммунальные органы не обладают государственным статусом и не имеют реальной власти. Местное самоуправление с этой точки зрения представляет собой децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой юридических гарантий, которые, создавая децентрализацию, вместе с тем обеспечивают связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением. В противовес либерализму, видевшему приоритеты государственного управления в развитии гражданского общества, марксистская теория рассматривала государство как политическую организацию экономически господствующего класса для подавления сопротивления его классовых противников. Согласно К. Марксу [68] и Ф. Энгельсу [129], государство возникло на определенном уровне развития производительных сил, когда общественное разделение труда привело к возникновению частной собственности, имущественного неравенства людей и расколу общества на антагонистические классы. Экономикоцентризм марксистской концепции государства в том, что экономический базис общества — совокупность общественных отношений — признается первичным и определяющим, а политическая и идеологическая надстройка призвана следовать за ним. Основу развития общественно-экономичес-ких формаций составляют сменяющие друг друга азиатский, рабовладельческий, феодальный и буржуазный способы производства, которым соответствуют определенные типы государственного устройства. Высшей общественно-экономической формацией провозглашался коммунизм, при достижении которого государство отмирает, сменяясь общественным самоуправлением. В России после победы Октябрьской революции государственное управление целиком стало отождествляться с политическим (в духе марксистской теории о направляющей роли коммунистической партии). И только в постсоветский период государственное управление стало рассматриваться в русле классической дихотомии политического и административно-государственного руководства. Ленинская версия марксистского государства как республики Советов получила свое наиболее полное воплощение в бывшем СССР. Советы представляли собой выборные органы государственного управления, но при этом провозглашалась определяющая и направляющая роль КПСС. В советском государстве принятие всех государственных решений происходило на уровне высшего политического руководства, существовала государственная собственность на основные средства производства, государство участвовало непосредственно в управлении деятельностью ведущих предприятий, развивался институт государственного планирования (Госплан), определявший ценовую и тарифную политику и перспективы развития всех отраслей экономики. Советская система представляла концентрацию всех трех ветвей власти в руках партии, которая обладала правом распределения ключевых должностей в законодательном, исполнительном и судебном аппарате. Распад СССР в 1991 г. послужил началом перехода от советской системы государственного управления к формированию современного демократического государства. В XX в. с развитием международной интеграции классическая концепция правового государства была дополнена идеей о необходимости подчинения национальных правовых систем праву мирового сообщества. Многие европейские государства приняли решение, что в случае расхождения закона страны с международным договором суды обязаны руководствоваться последним. К числу отличительных признаков правового государства политологи относят теперь не только верховенство закона, но и его соответствие международному праву. Идеи М. Вебера [18], В. Вильсона [20], Ф. Гуднау [29] оказали значительное воздействие на становление теории государственного управления как научной дисциплины. В их работах были высказаны и разработаны три основополагающие идеи научной теории государственного управления: • государственное управление делится на две основные сферы — политическое и административное управление; • аппарат административного управления находится в подчинении у политического руководства; • кандидаты на политические должности избираются или назначаются на короткий период времени, а все государственные служащие, аппаратные работники должны отбираться на основе системы профессиональных оценок и служить на постоянной основе (принцип пожизненного найма). Концепция разделения государственного управления на политическое руководство и государственную службу (административно-государственное управление) была положена в основу классической теории государственного управления и получила широкое признание в разных странах мира. В странах Запада это привело к развитию сразу двух наук — теории административно-государственного управления (public administration) как менеджмента в государственных организациях и теории политического управления в рамках политической науки (political science). В современной политико-социологической литературе сложились различные подходы к определению государственной политики. Например, в рамках теории public administration она истолковывается как чувствительная к общественным потребностям институционально-управленческая практика государственной бюрократии, направленная на эффективное и производительное удовлетворение общественных потребностей. Вместе с тем широко применяется понятие governance, интерпретируемое в зарубежной политико-социологической литературе как политическое руководство. Причем под руководством здесь понимается исключающая голое администрирование консолидированная кооперация государственных и неправительственных институтов и структур по обеспечению удовлетворения общественно значимых потребностей [108, с. 262]. В научном обороте применяется также выражение public policy, которое зачастую также интерпретируется как политика государства и других публичных политических организаций по удовлетворению потребностей населения. Оно выражает не только содержание государственной политики, но и политико-управленческую деятельность многочисленных институтов и органов политической системы общества в целом. Следует подчеркнуть, что в рассматриваемых случаях речь идет о приоритетном направлении управленческой деятельности государства, предусматривающем активное использование потенциала власти правительства для активного регулирования экономических, социальных и других видов общественных процессов. Вероятно, по этой причине, такие признанные специалисты в данной области знаний, как А. Шаркански [127], Ж.-Э. Лейн, определяют государственную политику через деятельность правительства по подготовке и исполнению набора политических решений относительно размещения общественных ресурсов, производства, распределения и перераспределения общественных благ [107, с. 264]. В соответствии с вышеизложенным государственная политика — это процесс управленческого влияния институтов исполнительной власти государства на основные сферы общества, опирающийся на непосредственное применение государственных властных полномочий как при разработке, так и при осуществлении регулирующего и организующего воздействия на все компоненты и аспекты экономики, социальной сферы и других подсистем общества посредством размещения ресурсов, распределения, перераспределения общественных благ и других мер. Государственную политику разрабатывают и осуществляют преимущественно такие публичные институты власти, как правительство, президент и др. Это не исключает возможность участия законодательных институтов в разработке политической стратегии и контроле за ее реализацией. Но парламент не является органом исполнения государственной политики, он выступает публичным институтом законодательной и представительной власти. В равной мере сказанное относится и ко всем другим политическим организациям, включая институты политического участия и гражданского общества. Государственное управление — это организующая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, осуществляемая на основе действующих в стране законов и правовых норм. Оно оказывает упорядочивающее, целенаправленное воздействие на социальные, экономические и иные процессы. Его главная цель состоит в оптимальной организации деятельности объектов управления путем планирования, организации, регулирования и контролирования. В результате обеспечивается согласованность действий работников конкретного структурного подразделения, министерства, государства в целом в интересах всего общества.