§ 2. Содержание общей организации борьбы с преступностью

В России наиболее актуальны четыре направления совершенствования такой деятельности: создание единого федерального банка данных о преступности и борьбе с ней на основе документов первичного учета и устранение такого положения, при котором обработка этих документов происходит только на уровне субъектов Федерации, а затем происходит простое суммирование обобщенных региональных сведений; обеспечение информационно-аналитической деятельности на вневедомственной основе в целях исключения влияния на оценку преступности ведомственных интересов правоохранительных органов по представлению своей работы как эффективной, а также анализ преступности во всех ее проявлениях: общеуголовной, экономической, государственной, воинской, налоговой и т. п.1; более полное, системное отражение данных обо всех проявлениях преступности и ее последствиях, причинах и условиях; обеспечение «сквозного» учета движения данных о преступном поведении начиная с регистрации сообщения, заявления о признаках преступления и кончая завершением исполнения наказания и иного судебного решения (об иске и т. п.), снятием или погашением судимости. Плохо, когда такой учет носит дискретный характер: отдельно учитываются заявления и сообщения о преступлениях, данные о преступных деяниях и их субъектах в стадии предварительного расследования; сведения о движении уголовных дел в судах и т.

Прогнозирование основано на познании закономерностей преступности, ее детерминации, причинности, реагировании на различные меры борьбы с ней.

Реализация этой функции требует сочетания оперативного анализа преступности с фундаментальными исследованиями ее закономерностей. Определение стратегии борьбы с преступностью. На основе оценок криминологической ситуации (то есть преступности, ее причинности, детерминации и состояния борьбы с ней), криминологического прогноза и рекомендаций специалистов по дальнейшей борьбе с преступностью определяется ее стратегия. Это делает государство как основной субъект организации данной борьбы.

Стратегия выступает как искусство ведения борьбы с преступностью, она определяет направление основного удара с тем, чтобы выиграть эту борьбу. С. В. Бородин пишет: «Теория управления под стратегией понимает способы достижения целей»[331] [332]. Но думается, что содержание стратегии в криминологии близко к ее воинскому пониманию.

В правовых документах этот этап, предшествующий составлению программ, называют: «определение комплекса мероприятий», «разработка основных направлений», «разработка концепции» и даже — «разработка доктрины».

В преступности как системно-структурном явлении выявляется то «ядро», удар по которому способен положительно сказаться на разных ее проявлениях. Исследования показывают, что такое «ядерное» положение занимают преступность несовершеннолетних, профессиональная и организованная преступность, а в последней — экономическая и та общеуголовная, которые связаны с получением высоких криминальных доходов[333].

Стратегия — это искусство ведения борьбы с преступностью не только в целом, но и с отдельными ее видами (с учетом их места в общей системе преступности), т. е. проведения отдельных операций.

Если, например, говорить о борьбе с организованной преступностью, то специфика такой деятельности заключается в том, что одновременно она ведется по следующим направлениям: ликвидация организованных преступных формирований (формирований, но не преступников); предотвращение, выявление и пресечение организованной преступной деятельности; выявление, изобличение и наказание лидеров и активных участников организованных преступных формирований, организованной преступной деятельности; выявление, изобличение и привлечение к сотрудничеству на основе закона тех участников организованных преступных формирований, организованной преступной деятельности, которые вели себя пассивно, не совершали тяжких и особо тяжких преступлений, были вовлечены в криминальные формирования и деятельность обманом, с использованием физического и психического насилия; выявление, пресечение движения и изъятие на основе закона криминальных капиталов; декриминализация «освоенных» организованными преступниками государственных структур, общественных институтов, сфер деятельности; принятие мер по обеспечению сотрудничества с населением, юридическими лицами, общественными объединениями; восстановление нарушенных организованной преступностью отношений, законных интересов граждан, восполнение на основе закона того необходимого, чего они могут лишиться в связи с наступлением на организованную преступность (дешевых услуг, занятости и т.

мосвязаны с иными видами преступности. Преступность несовершеннолетних служит важным источником сохранения и развития всей преступности. А организованная преступность определяет совершение наиболее тяжких преступлений, устойчивую преступную деятельность и обратное целенаправленное влияние преступности на общество. В развитие организованной преступности значительный вклад вносит преступность профессиональная.

разрушение экономической, политической, социальной и духовной основ организованной преступности путем устранения обстоятельств, определяющих ее функционирование и укрепление позиций в обществе.

Комплексный подход и упреждающий эффект — вовсе не открытия криминологии. Их можно назвать даже широко известными истинами. Еще великий русский поэт Сергей Есенин в стихотворении «Страна негодяев» писал:

К сожалению, криминологам приходится вспоминать эти истины только потому, что они не претворяются в практической деятельности.

Искусство криминолога и государственного деятеля, ведущего борьбу с преступностью, заключается в претворении верных идей в жизнь в данных обстоятельствах, при ограниченном финансировании, но с достижением конкретных позитивных результатов. Криминологи всегда писали, что стратегически важен примат предупредительных мер — воздействие на причины и условия преступности. Именно это препятствует массовому воспроизводству фактов преступного поведения. Это так, но в условиях роста преступности и ее наступления на легалистское общество как никогда актуально понимание того, что детерминация преступности, процессы причинности включают как влияние внешних для преступности социальных явлений и условий, так и процессы ее самодетерминации.

В то же время нельзя считать, что существует время только чрезвычайных действий по отношению к преступникам, без осуществления профилактики. Как, впрочем, нельзя уповать только на общие меры по оздоровлению общества в целом. Чрезвычай

ные меры меньше всего оказываются действенными в отношении лидеров организованных преступных формирований высокопрофессиональных преступников, бывают связаны с нарушением конституционных прав и нарушением конституционного порядка их ограничения (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), а другие преступники не только успешно пережидают эту кампанию за рубежом или в другом удобном месте, но и используют ее для дискредитации вообще идеи усиления борьбы с преступностью.

В рамках стратегии разрабатывается тактика борьбы с преступностью, включающая определение конкретных целей и оптимальных методов их достижения в конкретных условиях. Тактика — часть стратегии. Тактическое решение вопросов всегда должно учитывать ограниченность кадров, материального обеспечения, финансирования в целом борьбы с преступностью и соответственно ориентироваться на реальное положение дел. Но нельзя согласиться и с другой крайностью: «дайте сколько можете, а мы распишем, куда это можно потратить». Нужны криминологически обоснованные расчеты тактических решений и их последующая корректировка, но с таким расчетом, чтобы можно было достигнуть определенных результатов.

Важно также искусство проведения отдельных операций. Необходимы взвешенные комплексные меры, ориентированные на реалии, проработка именно отдельных операций по усилению борьбы с преступностью. Неполный учет масштабов коррупции в России конца XX в., ее причин и состояния борьбы с ней приводил к драматическим результатам, включая неудачные попытки разоблачения взяточников «со связями» и компрометацию разоблачителей.

Стратегия и тактика воплощаются в программах борьбы с преступностью. При их разработке существен учет того, что преступность — это не инородное тело в организме общества, а результат специфической деформации его характеристик, существующих в нем отношений, их перерождения подобно тому, как это происходит при раковой опухоли живого организма. Удаление пораженной раком печени — это лишение человека жизни. Даже при самом активном наступлении на преступность общество должно обеспечивать жизненно важные интересы людей. Поэтому, например, борьба со сравнительно дешевыми услугами, которые оказываются в криминальном режиме, при нарушении законодательства (ремонт, строительство, производство и распространение нелицензированной продукции и т. п.), должна сочетаться с мерами по расширению таких услуг на легальной основе.

В период реформ криминологи считали стратегически важным в России сосредоточить внимание на следующем причинном комплексе роста преступности: кризис российской государственности (фактическое отсутствие надежных государственных границ, четкого правового режима гражданства и его обеспечения, конфронтация разных ветвей власти, политическая нестабильность и политическое «лукавство», граничащее с теневой политикой, кризисное состояние правоохранительной и контролирующей систем, т. п.); падение производства, рост безработицы и бездомности, обнищание значительной части населения; усиление резкой социальноэкономической дифференциации преимущественно за счет криминальной и иной противоправной деятельности; отсутствие надежной поддержки добросовестного предпринимательства, включая обеспечение его безопасности; фактическое смешение стиля управления государством собственным имуществом и государственного регулирования иной экономической деятельности; обострение многих социальных проблем; резкое падение правовой и нравственной культуры в обществе; расширяющаяся наркотизация населения, включая алкоголизацию, наркоманию, токсикоманию; угрожающие процессы в сфере образования и культурного воспитания значительной части подрастающего поколения и др.' [334]

4. Программирование борьбы с преступностью. Разграничиваются: долгосрочное программирование, максимально отражающее стратегию борьбы с преступностью, среднесрочное (как правило, на два года) и краткосрочное (на квартал, полугодие).

Программирование борьбы с преступностью (ранее — планирование) увязывается с программированием экономического, социального и политического развития общества, государства. Можно сказать и иначе: борьба с преступностью должна быть органичной частью всей политики в обществе: как государственной, так и политики деятельности различных негосударственных структур, институтов гражданского общества.

Например, в планах экономического и социального развития страны предусматривались и меры борьбы с преступностью. Наряду с этим разрабатываются и принимаются отдельные федеральные программы борьбы с преступностью на определенный период. Кроме них существуют программы борьбы с отдельными проявлениями преступности (преступностью несовершеннолетних, терроризмом, коррупцией и т. п.).

Программирование должно носить целевой характер, то есть сначала следует формулировать конкретные цели, затем — средства их достижения, указывать исполнителей, сроки, характер ресурсного обеспечения этих средств (кадры, финансовые средства, материально-техническое обеспечение и т. п.).

В отличие от программ (или разделов программ), касающихся только предупреждения преступности, программы борьбы с преступностью должны предусматривать, например, достижение и таких целей, как совершенствование информационно-аналитической деятельности, полное и последовательное применение нового закона или новой правовой нормы. Если это требует увеличения численности дознавателей и следователей, числа мест в изоляторах временного содержания и т. п., то такие меры должны отражаться в программе1.

Важно помнить, что программирование борьбы с преступностью — это вовсе не воздействие только на негативные обстоя- [335] тельства, поскольку преступность порождается отнюдь не комплексом лишь негативных обстоятельств. Как уже отмечалось, в этом комплексе самые позитивные факторы могут взаимодействовать с рядом негативных и в итоге давать криминальный эффект[336].

5. Законотворчество в сфере борьбы с преступностью. С программированием борьбы с преступностью тесно связана законотворческая работа. Если действующий закон не обеспечивает борьбу с новыми характеристиками криминальной и кримино - генной ситуации в стране, требуется серьезная и целенаправленная работа по изменению действующих законов или созданию новых правовых актов. Например, действенная борьба с коррупцией и организованной преступностью во всех странах становилась реальной только после принятия комплексных законов, а затем путем их дополнения, введения новых законодательных актов — создания целых отраслей соответствующего законодательства.

На практике часто остродискуссионным является вопрос о том, что чему должно предшествовать: например, принятие федерального закона о борьбе с организованной преступностью целевой программе, основанной на этом законе, или программы борьбы с организованной преступностью, а затем уже и федерального закона. Если прежние правовые средства себя исчерпали, в их рамках наивно программировать борьбу с преступностью. Разве что с расчетом на неправовые меры или, другими словами, нарушение режима законности. Но это недопустимо.

С изложенным тесно связан вопрос о криминализации и декриминализации деяний, криминологической обусловленности закона. Академик В. Н. Кудрявцев пишет: «Процесс криминализации общественно опасных деяний охватывает несколько стадий: получение и оценку информации о распространенности в стране определенного вида деяний, представляющих общественную опасность; изучение причин их возникновения, основных признаков и социальных последствий; определение перспектив борьбы с ними; наконец, — при принятии решения о целесообразности создать новую уголовно-правовую норму, — разработку проекта нового закона»1.

Декриминализация (исключение деяния из числа уголовно наказуемых) имеет место в двух распространенных случаях. Во-первых, когда деяние перестало представлять значительную общественную опасность. Во-вторых, декриминализация бывает связана с другими соображениями: крайней распространенностью деяния и отсутствием реальных возможностей применять ко всем виновным уголовно-правовые меры. Тогда вводится, например, вместо уголовной административная ответственность. Так практически произошло с мелкими хищениями государственного и общественного имущества. Встречается и третий случай: законодательную политику лоббируют деятели преступного мира, и им удается исключить уголовную наказуемость деяний, распространенных в их среде. Но это уже — показатель криминализации органов государственной власти.

Проблемы правового регулирования борьбы с преступностью широко обсуждаются в литературе, включая криминологиче-

скую[337] [338]. Реализация программ борьбы с преступностью, их корректировка и координация деятельности по борьбе с преступностью.

Непосредственное обеспечение реализации программ борьбы с преступностью носит многоаспектный характер. Оно включает управленческую деятельность, контроль, подбор кадров, их подготовку, оптимальную расстановку, организацию повышения их

квалификации, их переподготовку с учетом новых криминологических и более широких социальных реалий, разработку новой техники, ресурсное обеспечение борьбы с преступностью, анализ эффективности принимаемых мер и корректировку программ.

Необходимость в корректировке программы при ее исполнении возникает в случае непредвиденных социальных изменений. Кроме того, в процессе исполнения в программу могут вноситься уточнения. Но в целом желательна ее стабильность — программа изначально должна носить научно обоснованный и хорошо проработанный характер.

Что касается оценки эффективности мер, то различают: эффективность механизма деятельности по борьбе с преступностью и социальную эффективность борьбы с преступностью. В первом случае оценивается, например, сколько конференций проведено, сколько правовых норм принято, сколько человек повысили свою квалификацию, высока ли раскрываемость преступлений и т. п., т. е. как работает сам механизм борьбы. Во втором случае — каковы итоги работы такого механизма: произошло ли снижение преступности и ее общественной опасности, достигнуты ли поставленные в программе цели.

Координация борьбы с преступностью остро необходима ввиду большого числа субъектов этой борьбы. В ней участвуют государство, институты гражданского общества (общественные организации и т. п.), все юридические и физические лица, средства массовой информации. Причем не только граждане данной страны, но и проживающие в ней лица без гражданства, иностранцы. Практически все население в разных формах участвует в такой борьбе. Например, в роли свидетелей, понятых.

Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляют в России Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» они координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. При этом прокуроры созывают координационные совещания, организуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необходимую информацию, осуществляют иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом Российской Федерации.

Борьба с наиболее опасными проявлениями преступности ведется в рамках обеспечения безопасности[339] России.

Совет Безопасности РФ: обеспечивает условия для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства; определяет жизненно важные интересы личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности, выявляет внутренние и внешние угрозы безопасности этих объектов; разрабатывает основные направления стратегии развития государства, обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности Российской Федерации; готовит предложения Президенту Российской Федерации для принятия главой государства решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности; подготавливает решения по нейтрализации внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства; готовит оперативные решения по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социальнополитическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и по организации их ликвидации; готовит предложения Президенту Российской Федерации о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения, а также предложения по

координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности, оценивает их эффективность; разрабатывает предложения Президенту Российской Федерации по реформированию существующих либо созданию новых органов обеспечения национальной безопасности; решает иные задачи в сфере обеспечения национальной безопасности1.

Выделяется также территориальная координация деятельности по борьбе с преступностью, осуществляемая органами исполнительной власти. «Она заключается, во-первых, в учете компетенции и разграничении полномочий государственных органов и общественности; во-вторых, в согласовании действий по выполнению общих задач. Важно, чтобы каждый субъект профилактики занимался своим делом, не подменял другие органы, избегал параллелизма и дублирования»[340] [341].

Криминологи предлагают создать на федеральном уровне и в субъектах Федерации в рамках исполнительной власти подразделения Единой криминологической службы. Данная служба могла бы в сквозном порядке организовывать борьбу с преступностью во всех ее аспектах, исключая те, которые законом возложены на другие органы. Немало глав исполнительной власти субъектов Федерации в той или иной форме организуют соответствующую работу. Но она требует хорошо подготовленных кадров кримино - логов и развития научных криминологических исследований. Организация и развитие научных исследований борьбы с преступностью. Речь идет и о развитии сети научно-исследовательских учреждений и о подготовке научных кадров, совершенствовании методики исследований, а также о внедрении результатов научных исследований в практику. Наряду с криминологическими существенно развертывание междисциплинарных и комплексных исследований, о чем говорилось в главе второй.

Внедрение научных исследований в практику — это двусторонний процесс, который зависит как от результативности криминологических исследований, качества научных рекомендаций,

так и от готовности, умения практических работников их воспринять и применить. Но важно еще одно звено — сотрудничество научных и практических сотрудников в «привязке» научных рекомендаций к конкретным условиям их применения, их «доводка». Это — этап нормального технологического процесса на производстве. Аналогичное положение складывается и применительно к криминологическим рекомендациям. Подготовка и повышение квалификации профессиональных кадров в области борьбы с преступностью.

Как показывают криминологические исследования, преступность, особенно организованная и профессиональная, все более интеллектуализируется, используя помощь квалифицированных и высокооплачиваемых специалистов, прибегает к высоким технологиям, а среди сотрудников правоохранительных органов в 90-х гг. XX в. в России увеличивался процент лиц с незаконченным юридическим образованием или вообще не имеющих такового, все более интенсивно наращивались мускулы, а не интеллект, профессионализм сотрудников. В результате из года в год рос остаток нераскрытых, не завершенных расследованием дел о сложных преступлениях. Затем в результате бума юридического образования (открытие многочисленных негосударственных институтов и факультетов) продвинулось вперед в основном дело с получением диплома о высшем юридическом образовании. Улучшение самого образования требовало гораздо большего — высококвалифицированных кадров преподавателей; углубленной работы самих студентов в библиотеках; оптимального сочетания лекций, семинаров и практических занятий; длительной практики самих студентов с последующим осмыслением ее результатов на спецсеминарах и при изучении спецкурсов. Студенты должны готовиться к решению конкретных задач борьбы с преступностью в конкретных условиях и получать основополагающие теоретические знания с тем, чтобы они могли сами принимать творческие решения при изменении криминологической обстановки.

Последнее требует и систематического повышения квалификации в соответствующих учебных заведениях, причем дифференцированного, рассчитанного на разные категории практических работников и перспективы их продвижения по службе1. В целевых программах борьбы с преступностью предусматривается раздел «Меры по повышению квалификации сотрудников правоохранительных органов, осуществляющих борьбу с...». Например, в одном из проектов Программы борьбы с коррупцией предусматривалось: организовать проведение ежеквартальных учебных за-

См.: Смирнов А Ф. Прокуратура и проблемы управления. М., 1997.

нятий с работниками правоохранительных органов, специализирующихся на расследовании и выявлении фактов коррупции; создать межведомственный учебный центр специализированной подготовки сотрудников правоохранительных органов по борьбе с коррупцией; обеспечить учебный процесс квалифицированными преподавателями — учеными и сотрудниками правоохранительных ведомств, создать им условия для работы, снабдить современной и качественной методической литературой; разработать формы специализации следственной и оперативной деятельности, направленной на борьбу с коррупцией; подготовить комментированный сборник антикоррупционного законодательства и др. Формирование правовой культуры населения и в их числе государственных служащих, политиков, журналистов и т. д. Этот пункт выделяется в связи с тем, что, с одной стороны, правовая культура общества — важный фактор предупреждения преступности, с другой — необходимое условие осуществления борьбы с преступностью в рамках закона, в правовом пространстве. Поэтому криминологи всегда специально занимались криминологически значимыми аспектами правовой культуры и ее формирования.

В заключение следует отметить, что борьба с преступностью только тогда бывает успешной и научно обоснованной, когда имеется политическая воля на ее осуществление. Девяностые годы в России характеризовались «лукавой» политикой в сфере борьбы с преступностью: под лозунгами усиления борьбы ее акценты необоснованно смещались с экономической организованной преступной деятельности на «уличную преступность», только вымогательство и коррупция связывались с государственным аппаратом и тяжелым историческим наследием России (брали взятки всегда).