§ 3. Конституционно-правовая основаи система субъектов борьбы с преступностью
Согласно ст. 15 Конституции Российской Федерации, «1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. ...4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Помимо Конституции в России действуют: федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативно-правовые акты, не противоречащие Конституции РФ и законам. Традиционным для России был отраслевой принцип законодательства: уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное и т. п. Принимались федеральные законы о милиции, прокуратуре и т. д. Однако появление новых для России крайне общественно опасных явлений в преступности потребовало перехода, наряду с сохранением отраслевого законодательства, к разработке и принятию комплексных федеральных законов прямого действия. Так, в 1998 г. был принят Федеральный закон «О борьбе с терроризмом».
Ранее Федеральным Собранием Российской Федерации принимались федеральные законы «О борьбе с коррупцией» и «О борьбе с организованной преступностью», но Президент России накладывал на них вето. Эти законопроекты продолжают обсуждаться[325].В таких законах регулируются и общеорганизационные вопросы, и предупреждение, и правоохранительная деятельность.
По вопросам борьбы с отдельными проявлениями преступности издавались, например, такие указы Президента Российской Федерации: Указ от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», Указ от 7 марта 1996 г. № 338 «О мерах по усилению борьбы с терроризмом», Указ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», целый ряд других.
Постановления Правительства Российской Федерации принимаются по разным вопросам борьбы с преступностью. Постановлениями утверждаются федеральные программы борьбы с преступностью, положения. Например, постановлением от 29 декабря 1997 г. № 1648 было утверждено Положение о Межведомственной комиссии по социальной профилактике правонарушений Правительства Российской Федерации1.
К сожалению, непосредственно в тексте Конституции РФ в основном говорится о правоохранительных аспектах борьбы с преступностью.
2. Борьба с преступностью выделяется в Конституции РФ в качестве самостоятельной деятельности, только когда речь идет о полномочиях Правительства Российской Федерации — например, в ст. 114. Однако борьба с преступностью, если судить по смыслу ряда конституционных норм, также имеется в виду: во-первых, когда речь идет о более общих проблемах (законности, правопорядке, защите прав и свобод человека и гражданина) и когда говорится о безопасности, во-вторых, об отдельных составляющих борьбы с преступностью (уголовное законодательство, уголовнопроцессуальное и др.), в-третьих — об органах, участвующих в борьбе, и их деятельности.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся, в частности, регулирование и защита прав и свобод человека; безопасность; судоустройство; прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; федеральная государственная служба.
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов — защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной, экологической безопасности, кадры судебных и правоохрани-Российская газета. 1998. 29 япв.
тельных органов; адвокатура и целый ряд иных значимых для борьбы с преступностью вопросов (ст. 72 Конституции РФ).
Такое решение проблемы порождает определенные сложности. Приходится решать вопрос о том, когда преступность затрагивает безопасность вообще, и в какой части, а когда только вписывается в проблему обеспечения законности и правопорядка, общественную, экологическую безопасность. От этого зависит, кто (федеральные органы и органы субъектов Федерации) решает общие задачи борьбы с ней.
3. Система органов борьбы с преступностью строится в соответствии с конституционным положением о том, что государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, которые самостоятельны (ст. 10 Конституции РФ).
Законодательная власть — Федеральное Собрание Российской Федерации создает, изменяет и совершенствует законодательную основу борьбы с преступностью. Кроме того, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации назначает на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; назначает на должность и освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации (ст. 102 Конституции РФ). Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации объявляет амнистии, выдвигает обвинение против Президента для отрешения его от должности (ст. 103 Конституции РФ). Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст.
93 Конституции РФ).Таким образом, здесь косвенно идет речь об иммунитете Президента от уголовной ответственности и отрешения от должности в случае совершения им преступления, не являющегося тяжким или особо тяжким. Статья 91 Конституции РФ прямо говорит о том, что Президент РФ обладает неприкосновенностью.
В ст. 98 Конституции РФ говорится также о том, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.
Исполнительная власть Российской Федерации — это Правительство Российской Федерации. Только применительно к нему прямо говорится о том, что оно осуществляет меры по борьбе с преступностью. Одновременно в ст. 114 Конституции РФ речь идет также о мерах по обеспечению государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.
В состав Правительства входят федеральные министры, возглавляющие правоохранительные органы и иные органы, участвующие в борьбе с преступностью: Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Федеральную службу безопасности, Государственный таможенный комитет, Федеральную пограничную службу, Службу внешней разведки, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральную службу охраны, Министерство обороны и т. п. В компетенции указанных органов находятся или производство дознания или предварительного следствия, или осуществление оперативно-розыскной деятельности.
В ст. 1 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» сказано: «Оперативно-розыскная деятельность — вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то настоящим Федеральным законом (далее — органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность), в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств».
В соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» правом на ее осуществление наделены: органы внутренних дел; органы Федеральной службы безопасности; федеральные органы государственной охраны; органы Федеральной пограничной службы РФ; таможенные органы РФ; Служба внешней разведки РФ; Министерство юстиции.
Судебная власть играет особую роль, поскольку правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 1.18 Конституции РФ). Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ). Судьи неприкосновенны, не могут привлекаться к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом (ст. 122). Высшим судебным органом по уголовным делам является Верховный Суд Российской Федерации. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 126 Конституции РФ).
Глава государства — Президент Российской Федерации наделен широкими полномочиями в области борьбы с преступностью. Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства. Применительно к преступности — это прежде всего определение стратегии борьбы с ней.
При вступлении в должность Президент России приносит присягу, в которой, в частности, говорится, что он клянется охранять права и свободы человека и гражданина, защищать Конституцию России, безопасность государства.
Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов; формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнародует федеральные законы; издает указм; осуществляет помилование и исполняет ряд иных важных для борьбы с преступностью функций (ст.
83—93 Конституции РФ).Генеральный прокурор Российской Федерации руководит прокуратурой Российской Федерации, которая в соответствии со ст. 129 Конституции РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры
России определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Органы прокуратуры выполняют следующие функции: надзор за исполнением законов, в том числе органами дознания и предварительного следствия, надзор за оперативно-розыскной деятельностью[326]; расследование преступлений, уголовного преследования; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в рассмотрении судами дел; участие в правотворческой деятельности и др.
Кроме того, все ветви власти, глава государства, органы прокуратуры решают задачи предупреждения преступности, выполняя иные свои функции.
Что же касается местного самоуправления, то его органы в соответствии со ст. 132 Конституции РФ осуществляют охрану общественного порядка, а также предупреждают преступность, управляют муниципальной собственностью, утверждают и исполняют местный бюджет, решают иные вопросы местного значения. Конституция России борьбу с преступностью ставит в определенные правовые рамки.
Особенно подробно регламентируются положение обвиняемого, порядок привлечения лица к уголовной ответственности, различные ограничения его прав и свобод. Базой для этого служат положения ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». В гл. 2 Конституции содержатся следующие важные положения: ч. 1 ст. 19 — все равны перед законом и судом; ч. 2 ст. 20 — смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей; ч. 2 ст. 21 — никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию; ч. 2 ст. 22 — арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов; ст. 2 3 — 1. Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. 2. Каждый имеет право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основании судебного решения; ст. 24 — Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом; ст. 25 — жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения; ч. 3 ст. 35 — никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения; ч. 2 ст. 45 — каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом; ст. 4 6—1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. 3. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой зашиты; ст. 47 — Никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. 2. Обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом; ст. 4 8 — 1. Каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения; ст. 49 — 1. Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. 2. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. 3. Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого; ст. 5 0—1. Никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление. 2. При осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона. 3. Каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания; ст. 51 — Никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. 2. Федеральным законом могут устанавливаться иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания; ст. 5 4—1. Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.
Крайне важным является положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из данной нормы следует, что, во-первых, ограничение прав и свобод человека и гражданина возможно; во-вторых, это может быть сделано только федеральным законом; в-третьих, лишь в случаях и границах, указанных в данной статье Конституции. Поэтому Государственная Дума Федерального Собрания РФ совершенно обоснованно в 1994 г. признала противоречащим Конституции России Указ Президента РФ от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», так как он позволял, вопреки Конституции РФ, применять задержание на срок до 30 суток. Правда, этот Указ все-таки действовал довольно длительное время.
Что касается потерпевших от преступлений, то их прямо касаются ст. 52 Конституции РФ: права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба; ст. 53 — каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными
действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
Специалисты обращают внимание на значительно более слабую защиту прав потерпевших, чем подозреваемых и обвиняемых. Вообще проблема баланса прав потерпевших и обвиняемых является одной из ключевых в борьбе с преступностью.
Криминологическое значение имеет целый ряд иных конституционных положений, но здесь отмечены лишь основные, которые как бы задают пределы, общие правила борьбы с преступностью. К сожалению, данные правила в основном касаются правоохранительной стороны борьбы. Предупреждение преступности до сих пор в значительной мере регулируется даже не федеральными законами, а иными нормативно-правовыми актами. Конституция Российской Федерации регулирует деятельность по борьбе с преступностью почти исключительно государственных органов. Правда, как уже отмечалось, в ней говорится об участии граждан России в управлении делами государства, отправлении правосудия. Однако в литературе обоснованно отмечается, что «борьба с преступностью бывает эффективной лишь в том случае, когда в качестве ее субъектов выступают в единстве государственные и негосударственные структуры»1.
На базе иного федерального законодательства — и прежде всего Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а также использования пробелов правового регулирования, в России фактически в 90-х гг. XX в. была создана наряду с государственной и негосударственная система обеспечения безопасности и борьбы с преступностью. В структуре последней выделяются:
а) частные негосударственные организации, не являющиеся общественными: службы безопасности (РАО «Газпром» и др.), детективные и охранные предприятия, учебные и консультативные организации по подготовке сотрудников соответствующих структур, информационные службы, исследовательские органи- зации[327] [328];
б) общественные организации. Это, например, добровольные народные дружины, которым государство делегирует некоторые свои полномочия по охране общественного порядка;
в) граждане, группы граждан, оказывающие содействие государственным правоохранительным органам (общественные помощники следователей и т. д.).
Значительную роль в борьбе с преступностью играют средства массовой информации'. Финский криминолог Матти Лайне пишет: «Все более важным фактором в вопросах борьбы с преступностью являются средства массовой информации. Например, бульварная печать может сильно выразить свою точку зрения по вопросам борьбы с преступностью и таким образом повлиять на... общественное мнение. Политики иногда очень восприимчивы к мнению общественности и поэтому значение средств массовой информации еще возрастает»2.
Матти Лайне, а также ряд иных авторов выделяют такие субъекты борьбы с преступностью, как разные организации экспертов (профессоров, ведущих чиновников и т. п.).
В этих условиях важно оптимальное решение проблемы согласованного, основанного на законе и эффективного функционирования данных подструктур3. Несмотря на функциональные См.: Горшенков Г. Н. Преступность и средства массовой информации. Сыктывкар, 1999. Лайне М. Криминология и социология отклоненного поведения. Центр обучения тюремных служащих. Международные публикации. 1994. С. ПО. Криминологами отмечается важность совершенствования правовой базы взаимодействия государственной и частной правоохранительных систем, в том числе путем внесения дополнений в Закон «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». Работа должна вестись по следующим направлениям: а) розыск скрывшихся преступников и без вести пропавших лиц; б) розыск похищенного или утраченного имущества, независимо от форм собственности; в) предупреждение и раскрытие преступлений; г) совместные действия при возникновении чрезвычайных ситуаций: захвате заложников, ограблении банков и т. п.; д) предупреждение и пресечение правонарушений, охрана общественного правопорядка; е) защита частных охранных, детективных предприятий и служб безопасности от проникновения в их среду организованных преступных групп; ж) сотрудничество в совершенствовании системы мер по защите государственной, коммерческой и банковской тайны; з) сотрудничество в обучении, подготовке и переподготовке, повышении квалификации кадров для работы в частных охранных, детективных предприятиях, службах безопасности; и) разработка совместных предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего данную область деятельности; к) введение статистической отчетности о деятельности персонала частных охранно-сыскных структур, ведомственных служб безопасности в части предотвращения и раскрытия преступлений, пресечения иных правонарушений (см.: Криминальная ситуация па рубеже веков в России. М., 1999. С. 59 и след.).
различия, их деятельность должна быть подчинена единой цели. Взаимосвязь между ними весьма сложна, и, несмотря на это, она до сих пор слабо определена законодательно и организационно. Отсутствие механизмов обмена информацией, функционального взаимодействия, организационной взаимосвязи приводит к тому, что между государственными и частными службами безопасности не существует позитивного сотрудничества, основанного именно на законе (если оно есть, то зиждется на дружеских, профессиональных связях или прямо коррупционных). Часто же на официальном уровне складываются отношения двух конкурирующих структур, что вредит делу.
Положение осложняется тем, что в стране развивается и активно функционирует теневая юстиция. Как правило, с участием лидеров преступной среды решаются имущественные и иные споры, при этом обеспечивается реальное исполнение решения'. Такого рода деятельность стала существенным источником доходов определенного круга лиц. Тесно взаимосвязаны с криминальными структурами и немалое число частных охранных и детективных служб. Нередко через них криминальные лидеры решают свои специфические задачи. Ликвидация системы теневой юстиции, преимущественно функционирующей в криминальном режиме, — это новая задача в борьбе с преступностью.