Глава седьмая Последние изменения в дипломатической практике

Дипломатия посредством конференций. — Нынешний упадок ее популярности. — Ее преимущества и недостатки. — Требование повысить демократический контроль. — Дипломатия и торговые интересы.

I

  В предыдущих главах я рассмотрел зарождение и развитие теории и практики дипломатии. Я разобрал минусы и плюсы как старой, так и новой дипломатии, сопоставил качества идеального дипломата с некоторыми недостатками, привнесенными в эту превосходную профессию различными типами национальной политики. В данной главе я намерен обсудить важнейшие новшества, введенные в дипломатическую практику такими послевоенными явлениями, как движение за повышение демократического контроля, возрастающее значение экономики и финансов, изобретения современной науки и более широкое, хотя и по-прежнему ограниченное, понимание общности международных интересов.

После войны 1914—1918 гг. возникло ощущение, что отныне дипломатические сношения будут осуществляться почти исключительно путем совещаний «за круглым столом». В интересной речи, произнесенной в Королевском институте международных отношений 2 ноября 1920 г., сэр Морис Хэнки, который с 1914 г. присутствовал на 488 международных встречах, выразил твердое убеждение в том, что «дипломатия путем конференций прочно вошла в практику». Во время войны обнаружилось, что

соглашений между различными союзными правительствами по вопросам, не терпящим отлагательства, нельзя быстро достичь обычными способами дипломатического общения. У премьер-министров и экспертов сразу нескольких держав возникла насущная необходимость регулярно встречаться «за круглым столом» для обсуждения неотложных вопросов стратегии и политики, возникших в ходе совместного ведения войны.

снабжение продовольствием и транспорт), вызванные общими для союзников угрозами и общими нуждами. В результате они были вынуждены объединить свои ресурсы и договориться о порядке удовлетворения потребностей каждой страны. Именно поэтому была создана целая сеть межсоюзнических комитетов, или постоянных совещаний. Эта сеть охватывала такие огромные организации, как Союзный совет по военным закупкам и финансам, Международная комиссия по снабжению, Союзный совет по продовольствию, Союзный совет по морскому транспорту, а также небольшие комитеты, куда входили специалисты, ведавшие снабжением углем, азотнокислыми солями, хлопком, нефтью и древесиной. Эти различные советы и комитеты были объединены в структуру наподобие пирамиды, чье основание состояло из различных подкомитетов по снабжению конкретными продуктами, а на вершине находился Высший военный совет союзных и ассоциированных держав.

В своей ценной работе по истории развития и функцио

нирования Союзного совета по морскому транспорту под названием «Союзный контроль над грузоперевозками» (Allied Shipping Control) сэр Артур Солтер показал, как эти международные комитеты с течением времени стали чем- то большим, чем просто координирующим механизмом, необходимым на период войны. Они представляли собой знаменательное новшество в тогдашней практике международных отношений. Вместо национальной политики, отражавшейся в дипломатии соперничества и конфликтов, появилась общность международных интересов, принуждавшая к международному сотрудничеству. И разница не только в этом. Вместо национальной политики, стремящейся сверху воздействовать на события, возникла система, в которой события влияли на политику. Выяснилось, что под давлением общей опасности группа международных экспертов, оперирующих весьма конкретными фактами, достигает более высокого уровня взаимного доверия и сотрудничества, чем когда- либо смогли добиться профессиональные дипломаты.

Эти надежды были до некоторой степени осуществлены секретариатом Лиги наций, который сумел достичь высочайшего уровня компетентности и сотрудничества и до сих пор поддерживает его. Но когда общая опасность была устранена, великие военные советы союзников разделили судьбу древних советов амфиктионий — начался распад.

Преимущества дипломатии путем конференций очевидны.

Те, кто отвечает за определение политики, получают возможность лично вести переговоры.

С помощью этого метода экономится огромное количество времени, приобретается большая гибкость. Часто встречаясь, премьер-министры знакомятся между собой, а иногда даже начинают доверять друг другу. «По-настоящему тесные и дружеские отношения, —пишет Вудро Вильсон и Реймон сэр Морис Хэнки, — существен- Пуанкаре ным образом способствуют

успеху дипломатии, осуществляемой путем конференций, делая возможной полную откровенность во время дискуссий».

Это правда. Но может случиться так, что в результате таких частых встреч зародится отнюдь не дружба, а отвращение. Например, личные отношения между лордом Керзоном и г-ном Пуанкаре не помогали переговорам. Даже дружба может привести к какому-нибудь поспешному решению, от которого потом придется отказываться (как, например, в Туари во время завтрака Бриана со Штреземаном). Кроме того, серьезно увеличивается опасность возникновения неточностей, недоразумений, утечек и совершения неосторожных поступков. Наконец, быстрота решений не всегда полезна в мирное время.

За последние годы, по крайней мере в Великобритании, вследствие ряда прискорбных неудач популярность дипломатии конференций заметно снизилась. Берхтесгаден* и Мюнхен подкрепили эту неприязнь. Британское общество всегда питало инстинктивное отвращение к подобным международным сборищам, что подтверждается и его подозрительностью в отношении системы

конгрессов, которую император Александр I и Меттерних пытались ввести в международную практику после наполеоновских войн.

Очевидно, однако, что бывают случаи, когда конференция настоятельно необходима, но для того, чтобы она принесла плоды, почву для нее следует тщательно подготовить заранее. Никакую конференцию нельзя созывать до тех пор, пока ее цели и программа не будут одобрены всеми участниками и пока по обычным дипломатическим каналам не будет установлено, что взгляды договаривающихся сторон не расходятся безнадежным образом. Причиной успеха Лондонской конференции по репарациям*, породившей так называемый «план Дауэса», стали тщательные

предварительные договоренности межд у Рамзеем Макдональдом и г-ном Эррио в «Чекерсе»*. А провал конференции по морскому разоружению* в Женеве в 1926 г. и еще более трагичный крах Международной экономической конференции* в 1933 г. можно почти целиком отнести за счет отсутствия предварительного зондирования со стороны как Лондона, так и Вашингтона. Политики недостаточно хорошо понимают это золотое правило.

II

Таким образом, сегодня едва ли можно сказать, что дипломатия путем конференций «прочно вошла в практику». В 1920 г. действительно казалось, что уроки международного сотрудничества, которому война научила Европу, приведут к коренным изменениям в дипломатической практике. В настоящее время заметно движение против этой новой системы, за возвращение к дипломатии профессиональных экспертов, действующих на основании письменных инструкций. И все же, хотя популярность этого нововведения (дипломатии путем конференций) в данный момент снизилась, в дипломатической практике и в обязанностях дипломата наблюдаются и другие перемены, — и эти новшества скорее всего останутся и будут развиваться.

Весьма вероятно, например, что в странах, еще пользующихся выборными институтами, усилится требование о демократическом контроле над политикой и переговорами.

Даже те, кто знает, сколь действенным может быть контроль, осуществляемый законодательной властью благодаря принадлежащему ей праву отказывать в ратификации договоров, склонны считать, что должна существовать еще какая-то

дополнительная и более постоянная форма парламентского надзора за тем, как правительство и его чиновники ведут внешнюю политику. В Великобритании это движение в прошлом выражалось в требовании создать при Палате общин комитет по иностранным делам, наделенный такими же привилегиями и авторитетом, как и Комиссия внешних сношений в США или сходный парламентский комитет во Франции.

Преимущество таких комитетов и комиссий в том, что они дают министру иностранных дел возможность точно определять мнение парламента и в то же время создают в парламенте отдушину для такой критики и таких предложений, которые было бы невозможно огласить в открытых прениях. Их недостаток в том, что они нагружают министра иностранных дел дополнительной работой; выдвигают на передний план трудности и разногласия, которые могут с течением времени разрешиться сами по себе; вводят в область внешней политики элемент партийной борьбы; представляют собой канал, через который финансовые и торговые круги могут попытаться чрезмерно повлиять на политику; наконец, они постоянно и неизбежно ведут к вольному или невольному раскрытию государственных секретов.

За последние годы партии, поддерживающие национальное правительство в Великобритании, производили опыты с абсолютно неофициальным комитетом по иностранным делам, куда не допускали членов оппозиции. Считается, что этот комитет существует для закрытых дискуссий по вопросам внешней политики, и по уставу ему не разрешается проверять мнение парламента голосованием или направлять резолюции правительству.

III

Другая, и более важная причина изменений в дипломатической практике — растущее значение торговли. В каком-то смысле — это вовсе не новое явление. Можно даже утверждать, что дипломатия как организованная профессия столь же обязана торговым интересам, сколь политическим. Кроме того, можно доказать, что именно торговля дала основной толчок превращению старой любительской дипломатии в специализированную службу. Дипломатический аппарат Венеции, которая, несомненно, заложила основы профессиональной дипломатии, вначале был торговым аппаратом. Наши собственные дипломатические представительства на Ближнем и Дальнем Востоке также происходят из торговых. Такие организации, как Левантская компания, за свой счет и с благословения правительства держали агентов, которые были наполовину официальными, а наполовину торговыми представителями. Они никогда не знали точно, кому им следует подчиняться в первую очередь: правлению своей компании или же правительству.

Такое двойное подчинение было упразднено, когда посол или посланник стал личным представителем верховного правителя. Эти уполномоченные так страстно желали отмежеваться от прежних «агентов компании», что с течением времени начали считать, что малейшая связь с торговлей подразумевает снижение их статуса, превращая представителя монарха в коммивояжера. Именно эта кривая развития от торговли к политике и потом назад к торговле объясняет, почему дипломаты когда-то питали отвращение к коммерческой деятельности. В начале XIX в. британский дипломат брезговал защищать материальные интересы своих соотечественников. Он был готов любыми средствами охранять и защищать их личную свободу, но не помогать им получать прибыль; впрочем, от него это и не ожидалось.

Немцы первыми поняли, сколь полезно объединять политические и коммерческие выгоды. Американцы последовали их примеру. Во времена старой дипломатии торговались из-за

политических преимуществ, в середине XIX в. начали договариваться и о коммерческих интересах. Появились охотники за концессиями. Одним из первых симптомов этой перемены стала конкуренция между различными железнодорожными компаниями в Турции и Китае. Она убедила европейские министерства в том, что существует какая-то связь между вложением капиталов и политическим влиянием.

Профессиональные дипломаты старой школы долго боролись против этой коммерческой связи. Им казалось, что политические отношения между различными странами и так достаточно сложны, чтобы прибавлять к ним еще и официальное соперничество в сфере торговли. Они были негативно настроены ко всем охотникам за концессиями и к экономическому империализму. Они верили в политику laisser faire (свобода деятельности) и осознавали, что торговля и финансы — такая область, где у них слишком мало опыта. Борьба эта была заведомо обречена на поражение, и к последней четверти XIX в. утвердился принцип, что в обязанности дипломатов входит не только защита, но и продвижение частных коммерческих интересов.

В 1866 г. при британском МИДе был учрежден, а в 1872 г. основательно реорганизован Коммерческий департамент. Коммерческий атташе был назначен в парижское посольство (в 1880 г.) и в Санкт-Петербург (в 1887 г.). Однако деловой мир по-прежнему жаловался на то, что британские дипломатические, консульские и торговые представители не проявляют такой же активности в интересах своих коммерсантов, какую демонстрируют в интересах своих соотечественников германская и американская дипломатические службы. Бизнесмены утверждали, что информация в консульских отчетах и в ответах на запросы торговых палат страдает неполнотой и неточностью; что отношения между посольствами или дипломатическими миссиями, с одной стороны, и местными деловыми кругами, с другой, холодные и натянутые, и что, хотя они могут обратиться к своим дипломатическим представителям за защитой от произвола,

им не оказывают достаточно энергичной поддержки в продвижении их товаров на рынок, в отличие от той, какую получают их германские и американские конкуренты. Было образовано несколько комиссий для рассмотрения этих жалоб, что дало полезные результаты. В 1903 г. консульская служба была почти полностью реорганизована, назначили больше коммерческих атташе. Однако возникла проблема размежевания функций различных ведомств, ввиду того, что у Департамента коммерческой информации Министерства торговли и Коммерческого департамента МИДа оказались аналогичные обязанности. Эта проблема была решена только после войны, когда образовали Департамент внешней торговли и коренным образом изменили статус и метод набора на службу коммерческих атташе. Вместо старой системы был создан профессиональный дипломатический аппарат по коммерческим делам, сотрудники которого получили звания и ранги, аналогичные тем, что существуют в политических департаментах; им предоставили достаточно средств на содержание контор, канцелярских служащих и на представительские расходы.

Теперь созданы все возможности для того, чтобы новая коммерческая служба обрела собственные традиции и свое лицо. Она может снабжать деловое сообщество высококачественной и подробной информацией и оказывать ему весьма действенную помощь. Создание такого аппарата горячо приветствуется самими дипломатами, так как это избавляет их от затруднительной, а иногда и неприятной обязанности, к исполнению которой они чувствуют себя неспособными.

Еще одна перемена в старых дипломатических установлениях была вызвана растущим значением таких международных факторов, как валюта и финансы. В прежние дни все переговоры должны были происходить между главой дипломатической миссии и министерством иностранных дел той страны, в которую он был аккредитован; считалось бы серьезным нарушением этикета, если бы член иностранного посольства установил непосредственный контакт с каким-нибудь другим министерством. Эта

традиция была нарушена войной. Когда мистер Ллойд Джордж был министром финансов, он вступил в прямые переговоры со своим французским коллегой, а потом, став министром военного снабжения, поддерживал тесные и непрерывные контакты с г-ном Альбером Тома. Более того, стало ясно, что для разрешения многих из этих спорных и неоднозначных вопросов и для ведения переговоров по ним требуются специальные знания в области экономики и финансов, которыми простой дипломат не обладает. Таким образом, возникла отличная практика поручать подобные переговоры экспертам Министерства финансов, а к некоторым посольствам стали прикреплять финансовых атташе, назначая их из числа тех, кто посвятил всю свою жизнь изучению этих специальных вопросов.

IV

Рост значимости и влияния прессы привел к тому, что в главнейшие посольства стали назначать служащих, называемых атташе по делам печати, или пресс-атташе.

Функции этого чиновника многочисленны и разнообразны. Он обязан читать, отбирать и переводить статьи, напечатанные в местных газетах и журналах. Он беседует с британскими и другими журналистами и старается добиться того, чтобы взгляды его правительства получили адекватное освещение. Кроме того, у него есть возможность установить контакты с местными журналистами, которые могут предоставить ему ценную информацию.

Полезен он и в других отношениях. Тогда как послы и другие сотрудники посольства все время перемещаются из столицы в столицу, атташе по делам печати, как правило, служит на одном посту в течение нескольких лет. Это сравнительно постоянное пребывание в должности помогает ему близко познакомиться с местной политической жизнью и действующими лицами. Послу, особенно в некоторых европейских странах, где бушуют политические страсти, трудно заводить знакомство с политическими деятелями, которые стоят в оппозиции к находящемуся у власти

правительству. Например, британскому послу в царской России было неудобно, если не вовсе невозможно, установить контакт с русскими либералами типа Милюкова или Львова. Атташе по делам печати имеет возможность поддерживать такие связи, не создавая неприятностей. Таким образом, эта должность чрезвычайно полезна и важна, и ее следует включить в штат всех основных заграничных представительств.

Новая и серьезная проблема современной дипломатии — проблема пропаганды. В дни старой дипломатии считалось бы проявлением невообразимой вульгарности обращаться по какому-нибудь вопросу международной политики непосредственно к простому народу. В 1826 г. Каннинг первым признал действенность того, что он называл «роковой артиллерией народного возбуждения». Князь Меттерних не разделял этой точки зрения, хотя был сильно ею обеспокоен. Он обвинил Каннинга в том, что тот хочет приобрести популярность, а это «желание неуместно для государственного деятеля».

Если Каннинг первым из британских государственных деятелей признал общественное мнение орудием политики, то он же позаботился и о том, чтобы сформулировать такое условие: общественное мнение должно быть основано на правде и справедливости. Государственные мужи на континенте, перенявшие его теорию во второй половине XIX в., отринули это условие. Для Бисмарка и его подражателей было привычно выдумывать инциденты и нарочно искажать факты, чтобы взволновать общественное мнение по какому-нибудь вопросу. И все же, хотя Бисмарк и даже Бюлов не гнушались подстрекать других на ложь, сами они воздерживались от явно лживых заявлений. Фактически до тех пор, пока война 1914—1918 гг. не снизила уровень всех международных этических стандартов, для государственного деятеля считалось неприличным и неразумным выступать перед народом с такими публичными декларациями, которые общественное мнение в других странах считает сплошным вымыслом.

Война упразднила всякую подобную щепетильность. Даже британцы, народ в принципе честный, постепенно приобрели вкус к пропаганде и доказали, что тоже могут умышленно врать. Может быть, британская военная пропаганда была не так блестяща, как уверяет нас Адольф Гитлер, и не так действенна, как утверждает мистер Скуайрз, но в последние годы войны она представляла собой хорошо организованную систему, которая, несомненно, служила грозным оружием для возбуждения народа.

С тех пор изобретение радио дало мощный толчок пропаганде как методу ведения политики. Сам Гитлер, много лет посвятивший изучению этого вопроса, изложил свои заключения в первых главах книги «Моя борьба» (Mein Kampf). Он выдвигает тезис о том, что возбудить массы легче всего именно человеческим голосом. Но, чтобы пропаганда по радио была успешной, следует придерживаться некоторых правил. Во-первых, уверяет нас Гитлер, эта пропаганда должна быть нацелена на самый низкий уровень интеллекта. Она должна избегать всяких умственных рассуждений и призвана воздействовать исключительно на эмоции. Она должна возбуждать «фанатизм, а иногда и истерию». В ней не должно быть и намека на то, что возможно какое-либо другое мнение по данному вопросу. В ней никогда не должно быть никаких тонкостей или оговорок, но «лишь положительное и отрицательное, любовь и ненависть, добро и зло, правда и ложь, никогда ничего наполовину». И, прежде всего, говорит нам Гитлер, ложь должна быть колоссальна; по его мнению, нет смысла заниматься мелким враньем; ложь должна быть таких гигантских размеров, чтобы слушатели никогда не заподозрили, что такое можно выдумать.

Совершенно очевидно, что подобная система пропаганды по радио может в некоторых обстоятельствах сильно повредить международным отношениям. Так, антибританская пропаганда, которую синьор Муссолини беспрестанно вел на арабском языке с радиостанции в Бари, могла быть при желании воспринята британским правительством как явно недружественный акт.

Прекращение этого пропагандистского вещания стало одним из основных пунктов англо-итальянского договора. И совершенно ясно, что, если государства будут обращаться друг к другу со словами, умышленно рассчитанными на то, чтобы вызывать истерию среди низших слоев населения, то прежняя учтивость, свойственная дипломатическому общению, просто сойдет на нет.

Пропаганда опасна еще и тем, что политики, которые к ней прибегают, сами могут стать ее жертвами. Так, например, когда в 1919 г. синьор Орландо, чтобы доказать президенту Вильсону глубину чувств итальянского народа по вопросу о Фиуме, организовал мощную пропаганду в своей стране, оказалось, что эмоции разгорелись так сильно, что впоследствии Орландо уже не мог согласиться на умеренное решение. Еще более печальный пример — пропаганда нацистов по поводу судетских немцев: разбушевавшиеся страсти стали совершенно неукротимы, и Гитлер попал в такое положение, когда даже дипломатическая победа рассматривалась бы как поражение.

Затруднительно предложить меры, способные помочь дипломатии уменьшить опасность этого ужасного изобретения. Международные соглашения по этому вопросу обходятся или игнорируются, контрпропаганда только еще более раздувает конфликт. Можно надеяться лишь на то, что сама вредоносность этого метода и бесконечное повторение явной лжи сорвут планы, которые предполагалось осуществить с их помощью, и политики придут к пониманию того, что честность, сдержанность и спокойствие — лучшее противоядие против когорты вещателей, больных истерией.

Нелегко определить, какие в точности суммы тратятся правительствами разных стран на пропаганду. По приблизительным подсчетам, Германия ежегодно расходует на внешнюю пропаганду сумму, эквивалентную 4—6 млн. ф. ст., Франция — около 1,2 млн., Италия — почти i млн. ф. ст. В Великобритании средства на пропаганду специально не выделяются, но Британскому совету были выданы следующие суммы:

В 1935 г. — 5 ооо ф. ст.

В 1936 г. — 15 ооо ф. ст.

В 1937 г. — 6о ооо ф. ст.

В 1938 г. — юо ооо ф. ст. с возможным прибавлением еще 40 тыс. ф. ст.

Британский совет — это официально созданная и субсидируемая правительством организация, цель которой — знакомить иностранцев с жизнью в Великобритании и существующими там идеями, поощрять изучение английского языка, распространять за границей произведения современной английской литературы и искусства, информацию о достижениях науки. Кроме сумм, предназначенных Британскому совету, Великобритания не тратит никаких дополнительных средств на пропаганду.

V

Из всех нововведений, повлиявших на послевоенную дипломатию, важнейшее — это Лига наций. В мои намерения не входит рассказывать о том, как зарождалась идея Лиги, или обсуждать ее ошибки и причины того, что в решающие моменты она оказывалась не на высоте своего положения. Легко сказать, что она основана на идеалах международного бескорыстия, которые, если бы они существовали, сделали бы всякую лигу ненужной. Легко сказать и о том, что Лига становилась беспомощной, как только какая-нибудь одна великая держава покидала ее или бросала ей вызов; что, выступая органом, призванным обеспечить соблюдение Версальского мирного договора, она с самого начала подорвала свой моральный авторитет; что ее поведение во время урегулирования вопроса о Силезии или инцидента с Корфу* должно было показать всем несентиментальным людям, насколько она, в сущности, оппортунистична и робка, и что инстинкт самосохранения, лежащий в основе всякой политики, удержит любую страну от рискованной войны ради кого-то

другого. Такая критика напрашивается сама собой, но она не исчерпывает всех аргументов. Идея Лиги наверняка возникнет вновь, если только в Европе не восторжествует сила.

Между тем непрерывное существование Лиги с 1920 г. в некоторых важных отношениях изменило прежнюю дипломатическую практику. В основании Лиги лежит идея организации взаимного страхования против войны; строгое следование уставу Лиги предполагает отказ от национального суверенитета. Но это еще не все. Лига представляет собой новшество по сравнению со всеми предыдущими попытками международного сотрудничества по трем главным причинам: во-первых, она основана на уставе, или на своде норм и принципов, во-вторых, она проводит ежегодные совещания в определенном месте и в определенное время и, в-третьих, она имеет постоянный секретариат, состоящий из подготовленных международных экспертов.

Как я отметил выше, это третье нововведение имеет важное значение. Представители разных национальностей постоянно сотрудничают для достижения некоторых общих целей; они никому не желают насильно навязывать каких бы то ни было национальных доктрин или служить каким-либо национальным интересам, а лишь хотят установить политические и экономические факторы, которые порождают неспокойствие. Стремясь к этой цели, они проникаются истинным духом интернационализма и могут заразить этим духом политиков, заседающих в Совете или Ассамблее Лиги.

Если даже допустить, что Лига перестала быть решающим фактором политического умиротворения, все же нельзя отрицать, что ее экономическая и социальная деятельность имеет величайшее значение. Надо надеяться, что, если к человечеству возвратится здравомыслие, благодаря именно таким организациям оно снова поймет, что международное сотрудничество лучше, чем вражда.

Другим, и до сих пор куда более успешным опытом международного сотрудничества является Британское содружество

наций (British Commonwealth of Nations). Независимый статус, которого добились британские доминионы, был подтвержден их прямым представительством на Парижской конференции и тем, что они подписали мирный договор как независимые страны.

На имперской конференции 1926 г. положение доминионов было определено следующими формулировками: «Доминионы — это автономные образования внутри Британской империи, равные по статусу, никоим образом не подчиненные друг другу во всех вопросах внутренней и внешней политики, хотя и объединенные общей преданностью короне и добровольным участием в Британском содружестве наций». Этот принцип был узаконен Вестминстерским уставом* от и декабря 1931 г.

Британское содружество наций — совершенно новый опыт урегулирования отношений между независимыми государствами. Никакая ранее существовавшая лига, федерация или коалиция не обходилась так успешно без писаных установлений и договоров о союзе. Такое существенное отличие от всех прецедентов, очевидно, должно вызывать много новых проблем, среди которых немаловажное место занимают те, что связаны с выработкой и ведением внешней политики.

Координация между отдельными членами содружества поддерживается тремя основными методами: во-первых, раз в четыре года созывается конференция с участием всех членов; во-вторых, каждый член союза может быть представлен в столице другого члена союза специальным уполномоченным и, в-третьих, правительство каждого из доминионов может, если того пожелает, получить от британского правительства полную информацию относительно текущих вопросов внешней политики или тех, что представляют интерес для всех членов содружества.

Доминионы могут, если захотят, иметь в столицах иностранных государств собственных дипломатических представителей в ранге чрезвычайного посланника или полномочного министра. Так, у Канады есть свои представители в Париже,

Вашингтоне и Токио, у Южной Африки — в Риме, Вашингтоне и Гааге, у Ирландии — во Франции, Германии, США и Ватикане. В свою очередь, Франция имеет миссии в Канаде и Ирландии, США — в Канаде, Южной Африке и Ирландии и т. д.

Дипломатические миссии доминионов отчитываются непосредственно перед своими правительствами и не имеют особых связей с британскими посольствами в тех столицах, где существуют. Хотя правительства доминионов пока еще не учредили постоянных министерств иностранных дел, тем не менее в канцелярии премьер-министра (по крайней мере в Австралии и в Канаде) у них работают чиновники, специально занимающиеся внешней политикой. В 1935 г. в Австралии был создан особый Департамент по внешним делам, в котором сейчас работает 17 человек. Похожие тенденции наблюдаются и в Канаде.

Этот славный опыт пока что полностью не осознан иностранными дипломатами. Они воображают, что по какому-то секретному договору члены Британского содружества обязаны поддерживать друг друга на всех международных переговорах, и им не нравится, что (как они полагают) британское правительство способно распоряжаться голосами своих доминионов на любой международной конференции. Это допущение неверно. Ничто не может помешать правительству доминиона проводить совершенно самостоятельную внешнеполитическую линию. Существует лишь одно условие, которое было утверждено на имперской конференции в 1923 г. Оно предусматривает, что члены содружества не должны вести переговоры о заключении соглашений с иностранными державами «без должного учета того, как этот договор может отразиться на других частях империи и на империи в целом».

Такая свободная конфедерация держав непременно развалилась бы, если бы они не были связаны крепкими узами традиционной дружбы и понимания того, что интересы и устремления отдельных членов лишь в редких случаях приходят в острое столкновение, а сплачивают их потребность в безопасности и самосохранении.