Глава четвертая Демократическая дипломатия

Аксиомы, показывающие, что дипломатия состоит на службе у общества. — Если бы эти аксиомы были ясно поняты, не возникли бы недоразумения относительно «тайной дипломатии». — Президент Вильсон и его «открытые договоры».

I

Задача дипломатии — выстраивать отношения между двумя независимыми государствами при помощи переговоров. Профессиональный дипломат состоит на службе у верховной власти своей страны. В демократических странах верховная власть представлена большинством в нижней палате парламента, которое вручает исполнительные полномочия правительству или кабинету министров.

Быть может, Руссо прав, утверждая, что «суверенный народ» в демократических странах пользуется своим суверенитетом только во время всеобщих выборов, а затем, в течение, скажем, четырех лет, лишь часть суверенного народа (а именно та, которая оказалась большинством во время последних всеобщих выборов) в действительности осуществляет управление. Наверное, правда и то, что даже его управление и контроль нельзя назвать непосредственными, они скорее осуществляются как бы по доверенности, так как в промежутке между парламент

скими выборами или сменой кабинетов большинство может перейти на другую сторону.

Считается, что гражданская служба*, ветвью которой является служба дипломатическая, должна быть вне политики. Ее обязанность — предоставить свой опыт в распоряжение правительства, находящегося у власти, давать советы или, в случае необходимости, представлять возражения. При этом, если советы не принимаются во внимание министром, выступающим представителем суверенного народа, долг и обязанность гражданского служащего — без дальнейших возражений выполнять его распоряжения.

При этой системе подразумевается, что правительство и чиновники на гражданской службе вступают между собой в некое условное соглашение. От последних ожидают, что они будут лояльно служить всем законным правительствам, независимо от их партийной принадлежности. Предполагается, что правительство, в свою очередь, будет доверять всем гражданским служащим независимо от их возможных партийных симпатий.

До известной степени это тоже фикция. В Великобритании, где Кодекс гражданской службы чрезвычайно действен, это гораздо больше, чем фикция. В других странах взаимоотношения между правительством и гражданскими служащими сложились не столь удачно.

Основная теория демократической дипломатии, таким образом, гласит: «Дипломат, являясь гражданским служащим, подчиняется министру иностранных дел; министр иностранных дел как член кабинета подчиняется парламентскому большинству, а парламент, являясь представительным органом, подчиняется воле суверенного народа».

Если бы эти аксиомы были признаны приемлемыми и как следует осознаны в 1918 г., можно было бы во многом избежать путаницы в мыслях и действиях. Она произошла не по вине дипломатов, которые лишь выполняли распоряжения. Но в обществе сложилось неверное представление о характере стоящей проблемы.

Ярким примером аномалий, возникших из-за этой путаницы, стала пропасть, образовавшаяся между теориями президента Вильсона и его действиями. Вудро Вильсон был пророком «открытой дипломатии» и в первом из своих «Четырнадцати пунктов», обнародованных 8 января 1918г., заявил, что впредь должны быть «открытые договоры о мире, достигнутые путем открытого обсуждения, после чего не будет никаких тайных международных соглашений»*.

Менее чем год спустя после этого заявления президенту Вильсону самому представилась возможность вести переговоры о заключении одного из наиболее важных договоров в истории человечества, а именно Версальского договора. Этот договор, разумеется, не был тайным, так как его условия были опубликованы еще до того, как их представили на одобрение суверенной власти государств, его подписавших. Но столь же несомненно и то, что условия мира не были «достигнуты путем открытого обсуждения». На самом деле редко какие переговоры в истории человечества проходили в столь же секретной, а то и таинственной обстановке.

И дело не только в том, что Германия и ее союзники ни в какой форме не были допущены к участию в дискуссиях; что все небольшие государства пребывали в неведении относительно стадий переговоров; что пресса не получала никакой

информации о них, за исключением весьма скудных официальных сообщений, но в конце концов дело дошло до того, что президент Вильсон заперся в кабинете с Ллойд Джорджем и Клемансо, а у дверей поставил морского пехотинца с винтовкой, который, шагая туда-сюда, должен был преграждать доступ всем экспертам, дипломатам или полномочным представителям, в том числе коллегам

президента — членам американской делегации.              Дэвид              Ллойд Джордж

Я не утверждаю сейчас, что подобного рода секретность не была нужна, я лишь отмечаю, что она была беспримерна.

II

Рядовой гражданин демократических стран разделял это заблуждение. Он не заметил, что в результате Парижской конференции и договоров, которые были тогда заключены, а также в результате установившейся впоследствии практики он на деле достиг именно того, чего хотел, а именно контроля

над внешней политикой. Каким образом эта прекрасная цель была достигнута?

До 1914 г. не все понимали, что даже в странах со старинными представительными учреждениями (парламентами) контроль над внешней политикой не находится в действительности в руках избранных представителей народа. Условия франкороссийского союза*, например, не были известны ни русскому, ни французскому народам, хотя могли наступить условия, при которых эти народы обязаны были или воевать, или нарушить данное от имени нации слово. Действительный характер Тройственного союза* был скрыт от народов Германии, Австрии и Италии, хотя именно условия этого союза и втянули Германию в войну. И даже такой убежденный либерал, как лорд Грей, не считал зазорным вступать в соглашения и давать обещания, о которых ничего не было известно не только стране или двум палатам парламента, но даже большинству членов кабинета.

Поняв, что таким образом они оказывались связанными обязательствами без их на то согласия, демократические страны решили, что впредь этого происходить не должно. Два важных шага были предприняты, чтобы помешать повторению подобного рода случаев. Но, так как широкая публика в то время гонялась за призраками «секретная дипломатия» и «(договоры) достигнутые путем открытого обсуждения», она не заметила, какую революцию эти два мероприятия произвели с точки зрения демократического контроля.

Первым мероприятием было положение, внесенное в ст. 18 Устава Лиги наций, а именно: «Каждый международный договор, заключенный любым членом Лиги, должен быть зарегистрирован в секретариате Лиги и, по мере возможности, немедленно им опубликован. Ни один договор или международное обязательство не вступает в силу до момента регистрации».

Если бы все державы мира были членами Лиги наций или оставались таковыми, это условие действительно положило бы конец всем тайным договорам, а с ними — и всей тайной

внешней политике, которая могла бы втянуть народы в войну без их на то согласия. К несчастью, ряд стран не вошли в Лигу наций, а некоторые покинули ее. Теперь эти страны могут беспрепятственно заключать между собой тайные договоры. Но народы стран, по-прежнему состоящих членами Лиги, имеют гарантию того, что никакой тайный договор, подписанный их правительствами, не обладает законной силой до момента опубликования; тем самым они ограждены от повторения ситуации, возникшей в 1914 г.

Второй шаг, предпринятый для обеспечения демократического контроля над внешней политикой, — это радикальное изменение (опять-таки только в демократических странах) прежней теории и практики ратификации. Под ратификацией понимается окончательное утверждение верховной властью страны договоров, заключенных ее представителями.

До 1918 г. ратификация была едва ли не пустой формальностью. Находившееся у власти правительство, имевшее большинство в парламенте, предоставляло своим посланникам или иным лицам, ведущим переговоры, полномочия на подписание того или иного договора, а также снабжало их инструкциями с указанием целей, которые должны быть достигнуты, и уступок, на которые правительство готово пойти, если возникнет необходимость. При условии, что лицо, ведущее переговоры, добросовестно выполняло инструкции, подписанный им договор ратифицировался без каких-либо проволочек. Иногда могла возникнуть дискуссия (как это имело место при обсуждении англо-российской конвенции 1907 г.*) и даже прозвучать острая критика условий договора.

недобросовестное соблюдение международных обязательств и нарушение принципов «европейского концерта».

Нужно отметить, между прочим, что практика США в этом вопросе всегда отличалась от европейской. Согласно ч. 2 ст. 11 американской Конституции, право на заключение договоров закреплено за президентом — «с совета и согласия Сената», а ратификация производится «при условии... одобрения двумя третями присутствующих сенаторов». Нередко случалось, что сенаторы или отказывались ратифицировать договор, или настаивали на включении в него различных поправок, казавшихся им необходимыми. Когда в 1807 г. Сенат не ратифицировал Лондонский договор и потребовал внесения в него изменений, Каннинг охарактеризовал действия Сената «как нечто необычное во взаимоотношениях между государствами». Однако с тех пор Сенат неизменно придерживался этой необычной практики. Наиболее ошеломляющим примером практического применения вышеприведенного положения Конституции, а также силы властных полномочий Сената стал отказ ратифицировать договор, который был заключен и подписан самим президентом. Я имею в виду Версальский договор.

Этот отказ произвел огромное впечатление в Европе, и, хотя он совершенно спутал все мирные договоренности, все же, несомненно, это событие позволило остальным странам осознать тот факт, что именно в данной формальности — ратификации — заключается решение вопроса о демократическом контроле над деятельностью дипломатов. В настоящее время ратификация каждого договора, заключенного демократическим правительством, не только формально, но и по существу зависит от одобрения большинством обеих палат парламента. Чтобы усилить значение этой защитной меры, первое лейбористское правительство Великобритании установило правило, что любой договор, подлежащий ратификации, должен быть представлен в парламент не менее чем за три недели до того, как будет ратифицирован.

Хотя эти условия и служат исключительно важной охранительной мерой против тайных договоров и тайной политики, а также надежной опорой демократического контроля, все же ни в каком отношении нельзя считать, что ныне действующая система окончательно разрешает вопрос об этом контроле. На деле она весьма неудобна и неэффективна. Ясно, что весь процесс переговоров будет чрезвычайно усложнен, если лица, ведущие переговоры с той или другой стороны, окажутся неспособны гарантировать, что сделанные или принятые ими предложения приемлемы для верховной власти страны, которую они представляют. В прежние времена подобный вопрос вставал перед европейской дипломатией лишь в редких и исключительных случаях. Таким образом, хотя новая практика представляет собой большой шаг вперед по пути продвижения к «открытым договорам», в то же время она серьезно осложняет переговоры.

Искусство переговоров сильно страдает от того, что, когда обладающая силой сторона требует уступок от других, она сама при этом не может гарантировать, что ее собственные обещания будут выполнены. Если демократическая дипломатия желает быть столь же эффективной, как предшествовавшие ей, то вот одна из задача, которую она должна решить.

III

Но это не единственная стоящая перед дипломатией проблема. Каждая система государственного управления имеет свои достоинства и недостатки, оказывающие влияние на внешнюю политику и на аппарат, при помощи которого эта политика осуществляется. Признавая одним из главных достижений демократической дипломатии уничтожение пагубной системы тайных договоров, мы должны одновременно признать, что эта дипломатия создала целый ряд других сложностей, которые мешают не только переговорам, но и дружественным отношениям между народами и устойчивости международных связей.

С какими же именно опасностями и затруднениями сталкивается демократическая дипломатия в теории и на практике? Начну с теории.

Все согласятся, что самый главный источник опасности для демократической дипломатии — это безответственность суверенного народа. Я имею в виду, что, хотя народ ныне представляет собой верховную власть, которая в конце концов и контролирует внешнюю политику, он почти совсем не осознает, какие обязанности из этого вытекают.

Во времена существования абсолютной монархии честь короля служила порукой выполнения соглашений и договоров, подписанных и ратифицированных от его имени. Не всегда монархи щепетильно выполняли взятые на себя обязательства, но они, по крайней мере, осознавали (а Людовик XIV всегда осознавал), что непосредственно рискуют своим добрым именем, если не выполнят их. Точно так же, когда политика перешла из рук монарха в руки правящего класса, осталось осознание того, что выполнение обязательств, взятых на себя правительством, — это дело чести класса в целом. Теперь же, когда внешнюю политику контролирует бесчисленное множество неизвестных и несведущих избирателей, чувство личной или корпоративной ответственности исчезло. Суверенный народ не осознает своих суверенных прав и потому не отдает себе отчета в том, что договоры, которые он отказывается признать, были подписаны по его поручению.

Такая безответственность поощряется некоторыми популярными газетами, которые имеют обыкновение поддерживать отказ от выполнения обещаний, не упоминая о том, что обещания были даны правительством, избранным надлежащим образом, и ратифицированы, после тщательного обсуждения, обеими палатами парламента. Тот же самый владелец газеты, который был бы глубоко возмущен, если бы рекламная фирма или изготовитель газетной бумаги отказались выполнить контракт, готов проповедовать отказ от обязательств там, где это касается страны в целом.

Если демократии возьмут себе за правило дезавуировать решения, принятые от их имени и одобренные их представителями, то, нет сомнений, что рухнет весь фундамент, на котором построены международные соглашения, и наступит анархия.

Эта проблема тесно связана со второй значительной опасностью для демократической дипломатии, а именно с невежеством. Под невежеством я не имею в виду незнание фактов, ведь это обязанность правителей и экспертов — представить избирателям важнейшие факты в удобной для понимания форме. Почти неважно, знают ли избиратели, где находится Тешен* или какова производительность заводов «Шкода», но чрезвычайно важно то, что в своем подходе к международным вопросам не все демократические страны проявляют ту уравновешенность и здравый смысл, которые применяют в делах внутренних.

Таким образом, даже образованные избиратели находятся в почти полном неведении относительно того, какими договорами связана их родина в данный момент. Эти договоры в свое время были опубликованы, обсуждались в парламенте и прессе, и тем не менее большинство избирателей понятия не имеет об их существовании, совершенно забыло о них и, конечно, сразу начало бы кричать о тайной дипломатии, как только эти договоры были бы приведены в действие. Лишь тогда, когда выполнение взятых страной обязательств затрагивает вопросы исключительной важности, народ вспоминает или же узнает об их существовании, и на этом этапе, когда уже поздно, суверенный народ требует отказа от обязательств, которые сам когда-то одобрил.

И это еще не все. Обычный избиратель не только невежествен, ленив и забывчив там, где дело касается международных обязательств, за которые он взял на себя ответственность, но, кроме того, он вообще не проявляет в отношении вопросов внешней политики той вдумчивости и понимания, каковыми удостаивает дела внутренние. Он не желает приложить ни

малейших усилий, чтобы постичь или попытаться понять элементарнейшие вопросы.

В Великобритании, например, рядовой избиратель еще не усвоил, что иностранные дела — по сути иностранные, то есть затрагивают не только наши национальные интересы, но также и интересы других стран. Он воображает, что внешняя политика строится таким же образом, как бюджет или закон, касающийся народного просвещения, иначе говоря, что ее готовит соответствующий министр, что о ней докладывают кабинету, что парламент ее одобряет и что после этого единственное, что остается, — это передать ее для проведения в жизнь в министерство иностранных дел. Эта путаница понятий побуждает избирателей считать, что достаточно придумать идеальную внешнюю политику, соответствующую интересам Великобритании, чтобы она была реализована на практике. Они не учитывают тот факт, что для того чтобы внешняя политика давала результаты, она должна быть согласована с другими державами, обладающими не менее мощными вооружениями для защиты своих интересов и предубеждений.

Всю глубину этого невежества и наркотический эффект необдуманных лозунгов прекрасно иллюстрируют два запроса, которые я сам получил. Первый гласил: «Почему правительство не заключает наступательного союза с США?» Второй: «Почему правительство не понимает, что на самом деле стране нужна коллективная безопасность и Лига наций, ибо лишь они могут не допустить никаких осложнений в европейских делах?» Глупость подобных запросов заставляет иногда отчаиваться в демократической дипломатии.

Еще более опасны, чем всеобщее невежество, поверхностные знания. Профессиональный дипломат, потративший всю жизнь на изучение положения и психологии других стран, старается не делать обобщений на основании наспех собранных фактов. Избиратель не выказывает никаких колебаний. Летний круиз в Далмацию, велосипедный тур по Шварцвальду,

трехнедельный беззаботный отдых в Порто-Фино — и он возвращается со сложившимися глубокими убеждениями относительно положения на Ближнем Востоке, взаимоотношений Гитлера с Генеральным штабом и влияния абиссинской авантюры на общественное мнение Италии. Так как его суждения построены на чувствах, а не на разуме, они зависят от любой случайной встречи или разговора. Если как-то в Хильдесхайме какой-нибудь раздраженный полицейский нечаянно толкнул или пихнул Эффи, это может превратить родителей Эффи в вечных врагов Германии. А три интересные довоенные марки, подаренные Артуру швейцаром отеля в Рагузе, вполне могут убедить отца Артура, что югославы — самый добрый и любезный народ в мире. Небольшая перебранка с ouvreuse[37] в парижском театре может в пять минут превратить британца в страстного франкофоба. Даже такие случайности, как плохая погода или пропущенная станция пересадки, могут навсегда определить отношение избирателя к международным делам. Подобные последствия — не самые ничтожные из тревожных симптомов демократической безответственности.

IV

Третья опасность — это опасность промедления. Абсолютный монарх или диктатор может сформулировать политику и осуществить ее в течение нескольких часов. Демократическое правительство должно ждать, покуда общественное мнение не освоится со своими собственными заключениями. Правда, эти выводы обычно оказываются более толковы и устойчивы, чем сумасбродные решения диктатора, не ведающего мук сомнений, но месяцы, которые тратятся на выяснение общественного мнения, часто бывают роковыми для политики или переговоров.

Большой промежуток времени между тем моментом, когда высказались специалисты, и тем, когда рядовой избиратель дал

согласие, — вот недостаток, который, по-видимому, присущ всем формам демократической дипломатии. Приведу яркий пример.

К январю 1919 г. финансовые эксперты убедили Ллойд Джорджа, что взыскание с Германии огромной контрибуции повредило бы нашим интересам, поскольку могло привести к банкротству наших лучших покупателей и стать причиной серьезных потрясений в международной торговле, способных причинить вред нашей экономике. Однако потребовалось целых полтора года, чтобы британское общество и палата общин пришли к такому же заключению. Французскому же общественному мнению для уразумения этого факта потребовалось пять лет. За это время весь средний класс Германии разорился и дошел до отчаяния, последствия чего мы сегодня с прискорбием наблюдаем.

Четвертая опасность, подстерегающая демократическую дипломатию, — это отсутствие точности. Один из самых заметных недостатков демократической политики — неопределенность (vagueness) и неустойчивость (fluidity). Дело не только в той неопределенности (uncertainty), которая возникает в результате безответственного отношения суверенной демократии к взятым на себя обязательствам. Проблема состоит в том, что все демократические страны (и особенно англо-сак- сонские) склонны отдавать предпочтение неясным успокоительным формулировкам перед точными и обязывающими. Успех в дипломатии зависит от того, насколько убедительны и уверенно звучат ваши доводы, но если политика уклоняется от обязательств, то и обслуживающая ее дипломатия неизбежно будет отличаться неопределенностью. В итоге часто случается, что демократические правительства, делая заявления по вопросам политики туманным и двусмысленным языком, как раз и создают те самые опасности, которые хотят предотвратить.

Неточность — не единственное искушение, которому подвержен государственный деятель или дипломат в демократической стране. Чтобы политика пользовалась успехом

у рядовых граждан, он готов подчеркнуть эмоциональную, драматическую и моральную стороны вопроса и скрыть его практические аспекты. В некоторых крайних случаях это ведет к лицемерию. Защищая жизненно важные национальные интересы, политики и дипломаты уверяют, что отстаивают некую абстрактную идею. Этому искушению британские государственные деятели поддаются чересчур легко.

V

Вышеперечисленные соображения касались, главным образом, тех изменений в теории дипломатии, которые произошли в результате введения демократического контроля над внешней политикой. Новые проблемы возникли и в дипломатической практике.

Первая проблема — это гласность, так как совершенно очевидно, что суверенная демократия должна быть в курсе всех дел. Печатной машиной как союзником дипломатии пользовались еще во времена Свифта и Утрехтского мира*. Каннинг и Пальмерстон, как мы уже видели, свято верили в просвещенное общественное мнение. Во второй половине XIX в. огромное влияние имели газеты типа «Таймс». Кавур в Италии и Бисмарк в Германии чаще использовали газеты для целей тайной дипломатии, нежели открытой. Бисмарк не гнушался фабриковать статьи и письма, которые служили задачам его политики.

В настоящее время дела обстоят иначе. В диктаторских государствах находящаяся под контролем правительства пресса служит орудием пропаганды. В демократических странах ее используют для информации и воспитания. Однако удовлетворительный баланс между правами и потребностями печати, с одной стороны, и требованиями осторожности, с другой, еще предстоит найти. В Великобритании, где пресса обладает тонким чувством ответственности и еще более развитым чувством независимости, эта проблема пока не стоит остро.

В других странах, где пресса может быть продажна и часто бывает сенсационна, гласность оказалась не другом, а скорее врагом разумной дипломатии.

В довоенной Европе вопрос о гласности решался дипломатами по-разному. На континенте теперь, как и раньше, министр или министерство иностранных дел имеют обыкновение покровительствовать определенным газетам или агентствам. Они вежливо называются «приближенными» СМИ (inspired press), а менее вежливо — «продажными» (reptile press). В Великобритании было принято проводить довольно туманное различие между «ответственными» и «безответственными» газетами; к последней категории причислялись издания, не слишком благосклонно настроенные по отношению к правительству. С появлением демократической дипломатии система газетного фаворитизма очевидным образом стала невозможна, и на Даунинг-стрит даже был организован отдел печати.

Теперешняя британская система хотя и не идеальна, но работает вполне удовлетворительно. Там, где речь идет о «новостях», правительство искренне пытается не делать различий между газетами. Что же касается «руководящих указаний», то здесь ясно, что не все корреспонденты (независимо от того, работают ли они в правительственных или оппозиционных газетах) одинаково опытны, умны и надежны; поэтому лучшие неизбежно пользуются большим доверием, чем прочие. Эта система в ее практическом применении никогда не возбуждала серьезного недовольства.

Куда сложнее вопроса о взаимоотношениях между прессой и министерством иностранных дел вопрос о влиянии свободной прессы на общественное мнение на континенте. Иностранные правительства не верят, что британская печать действительно не зависит от МИДа. Если «Таймс» публикует передовицу, где изложено мнение, отличающееся от официально заявленного, то иностранные наблюдатели не верят, что редакция излагает свою точку зрения, а предполагают, что министерство иност

ранных дел пускает «пробный шар». А если та или иная крупная ежедневная газета нападает на правительство, то иностранные наблюдатели склонны вообразить, что таким образом правительство пытается «прощупать общественное мнение». Это ошибочное представление ведет к многочисленным недоразумениям. С одной стороны, оно побуждает иностранные правительства полагать, что разногласия в общественном мнении Великобритании или колебания правительства более значительны, чем на самом деле, с другой — заставляет иностранцев возлагать на МИД ответственность за все нападки на чужие государства или политических деятелей других стран, хотя несчастное министерство при всем своем желании ничего не может сделать, чтобы эти нападки предотвратить.

Польза, приносимая свободной прессой, столь неизмеримо велика по сравнению с вредом, что данной проблемы демократической дипломатии пугаться не следует. Это лишь очень незначительное неудобство.

Есть более опасное нововведение в дипломатической практике, а именно возрастающее стремление демократических стран разрешать политическим деятелям принимать личное участие в переговорах. Конечно, бывают случаи, когда необходимо, чтобы премьер-министр, министр иностранных дел или глава кабинета присутствовали на важных конференциях, однако поощрять частые взаимные визиты министров иностранных дел не следует. Такие визиты вызывают надежды у публики, ведут к недоразумениям и создают замешательство. Министры не всегда располагают достаточным временем, чтобы в ходе визита спокойно и терпеливо обсудить возникшие вопросы. Те почести, которые оказывают министру иностранных дел при посещении иностранной столицы, могут утомить его, возбудить в нем тщеславие или сбить с толку. Желание не обидеть хозяина может заставить его не поднимать неприятные вопросы или утратить точность в отношении острых моментов, вызывающих разногласия. Все это способно при

вести к прискорбным результатам. Кроме того, не всегда по возвращении домой министру удается добиться от коллег по кабинету одобрения своих заявлений и действий.

Для всех политиков подобного рода визиты, естественно, очень много значат. Говоря о них, непременно упоминают о «ценности личных контактов». Но в действительности, как я уже сказал где-то раньше, дипломатия состоит не в умении искусно вести беседу, а в умении добиться точных, подлежащих ратификации формулировок в соглашениях, поэтому в большинстве случаев гораздо лучше предоставить ведение переговоров профессиональным дипломатам. Их посещения министерства иностранных дел того государства, куда они направлены, не вызывают надежд в обществе, нескромных комментариев прессы, а в случае неудачи — разочарований в народе. Дипломаты располагают временем для регулярных визитов; между посещениями МИДа они посылают доклады своему правительству, получают инструкции и спокойно обдумывают ход переговоров. Им не мешают церемонии и их не смущает излишняя вежливость. Сверх того, все стадии и результаты проводимых ими переговоров тщательно фиксируются в официальных документах.

VI

Таковы некоторые основные проблемы теории и практики, которые дипломатии в демократической системе еще предстоит разрешить. Не хочу, чтобы у читателя сложилось впечатление, будто я считаю демократическую дипломатию менее эффективной или более опасной, чем те, что ей предшествовали. Ничего такого у меня и в мыслях не было. Наоборот, несмотря на всю беспорядочность нынешней системы, я рассматриваю ее как значительно более предпочтительную по сравнению с любой другой. Вместе с тем, на мой взгляд, демократическая дипломатия пока что не нашла формулы, определяющей ее деятельность.

Как найти эту формулу? Только путем длительных проб и ошибок можем мы надеяться настроить этот исключительно нежный инструмент так, чтобы он был удобен для грубых пальцев избирателей. И все же существуют некоторые принципы, о которых хорошо бы помнить, производя такую настройку.

Во-первых, важно, чтобы избиратели поняли разницу, о которой я так подробно говорил, разницу между политикой и переговорами. Убедившись в полной мере, что они защищены от тайной политики, избиратели не будут так сильно бояться воображаемой угрозы тайных переговоров.

Во-вторых, после того как будет восстановлено доверие между дипломатией и носителем верховной власти, важно усилить профессиональную сторону дипломатии и расширить ее базу. Может случиться, что в будущем мы увидим на постах министра иностранных дел и главы кабинета людей, которые из-за недостатка опыта в вопросах внешней политики будут руководствоваться чувством. Необходимо, чтобы эти люди могли пользоваться услугами очень опытного штата, но он должен быть демократизирован; нужно, чтобы на этот штат перестали смотреть как на заповедник крупной буржуазии.

И, в-третьих, надо употребить все усилия, чтобы воспитать народ — не столько для того, чтобы он разбирался во всех деталях внешней политики, но чтобы постиг общие, основанные на здравом смысле и опыте принципы, выработанные поколениями талантливых и разумных людей. Пока будут существовать отдельные независимые государства, эти принципы должны всегда руководить взаимоотношениями между ними.