УПРАВЛЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ С УЧЕТОМ РИСКОВ

Как показывает опыт разработки системы управления рисками, управление деятельностью таможенных органов в условиях риска основывается, главным образом, на опыте, интуиции и соображениях «здравого смысла» руководителей.[102]

Условно все рисковое пространство при управлении таможенными органами можно ограничить следующими координатами: структурно-функциональная координата, отражающая четырехуровневую организацию системы таможенных органов; координата, учитывающая вид управления (стратегическое, оперативное, тактическое); координата, отражающая среду происхождения риска (внешняя, внутренняя).

Очевидно, что каждая точка в этом пространстве — это риск реализации той или иной функции каким-либо элементом системы таможенных органов. Положение каждой точки в этом пространстве отвечает на следующие вопросы: Работа какого элемента системы таможенных органов рассматривается и какая при этом реализуется функция (задача)? К какому виду управления относится эта функция (стратегическому, тактическому или оперативному)? Каковы источники риска (внешние или внутренние)?

В свете сказанного рассмотрим риски в деятельности системы таможенных органов, начиная с верхнего уровня иерархии.

Формально на самом высоком уровне система таможенных органов России представляется как «Федеральная таможенная служба России». Рассматривая ФТС России в качестве объекта управления, субъектом управления является Правительство России. Основные функции в такой системе определяются государственной политикой в области таможенного дела. В соответствии со ст. 403 Таможенного кодекса Российской Федерации этих функций — одиннадцать. Совершенствование государственной политики в сфере таможенного дела предполагается проводить по следующим направлениям: таможенное регулирование; эффективная реализация фискальных функций; таможенная инфраструктура; информационно-техническое обеспечение; правоохранительная и антикоррупционная деятельность; международное сотрудничество; институциональное развитие; укрепление кадрового потенциала; развитие социальной сферы

Эти направления можно принять за исходные для введения классификационных признаков таможенных рисков.

Экономические риски. Они обусловлены возможностью ухудшения внутренней и внешней конъюнктуры, замедлением темпов роста инвестиционной активности, спадом промышленности и другими негативными явлениями, приведут к снижению объемов внешнеторгового оборота и, как следствие, к большим потерям в бюджете страны. До конца неясны и последствия вступления России во Всемирную торговую организацию, поскольку это существенно изменит ситуацию на внутренних и внешних рынках. Это же можно сказать и в отношении образования Таможенного союза России, Беларуси и Казахстана.

Финансовые риски. Такие риски обусловлены возможностью уменьшения объемов бюджетного финансирования, что может стать первопричиной снижения эффективности реализации нынешней Стратегии Федеральной таможенной службы.

Законодательные риски. В условиях присоединения к Всемирной торговой организации и интеграции российской экономики в международное экономическое пространство существенно изменятся границы правового пространства деятельности таможенных органов. Это касается, прежде всего, тарифных и нетарифных ограничений, валютного регулирования, административного, уголовного и уголовнопроцессуального законодательства.

В рассматриваемой точке рискового пространства (уровень ФТС, стратегическое управление) в большей степени проявляются внешние риски. Вероятностная составляющая внешних рисков невелика, но зато весьма «тяжеловесна» составляющая потерь. Можно предположить, что эти риски имеют распределение редких событий (закон Пуассона), Роль внутренних рисков также существенна.

При переходе к анализу и оценке рисков на 2-м уровне управления — уровне региональных таможенных управлений — видно, что характер рисков несколько меняется. Здесь во все большей мере решаются задачи оперативного управления. Существенное значение при оценке рисков приобретает товарно-географический фактор. Так, например, для Южного таможенного управления — это контрабанда наркотиков и оружия, для Дальневосточного — контрабанда морепродуктов, для Восточно-Сибирского — проблемы вывоза леса — кругляка.

Прогнозировать эти рисковые ситуации легче, нежели ситуации, относящиеся к стратегическому управлению. Здесь влияние внешних и внутренних источников рисков, очевидно, находится в определенном балансе. В самом деле, что сильнее влияет на составляющую потерь для бюджета и безопасности России в целом — грубые и сознательные нарушения правил международной торговли со стороны дальневосточных соседей или отсутствие должной профессиональной подготовки, а порой продажность и бесчестие чиновников различных властных структур (в том числе и таможенных органов)? Борьба с коррупцией, конечно, — это не только проблема таможенных органов, а проблема общегосударственного масштаба.

Третий и четвертый уровни управления таможенных органов (таможни и таможенные посты) можно объединить, поскольку на этих уровнях решаются практически одинаковые задачи тактического характера. Риски в данной сфере деятельности наиболее изучены. Дело в том, что на этом уровне решается центральная задача таможенных органов — таможенное оформление товаров и транспортных средств, пересекающих таможенную границу России. Здесь в равной степени присутствуют внешние и внутренние риски. Пожалуй, эта область в рисковом пространстве является самой актуальной в управлении таможенными органами.

Управление рисками (этап 1, рис. 16.6) начинается с определения объектов анализа, области рисков, индикаторов рисков. Методология этого этапа на протяжении лет продолжает совершенствоваться. Об этом свидетельствует хронология официальных документов. Все множество объектов (а это — товары и внешнеэкономические операции) делится на 7 групп (табл. 16.4).

Каждой из этих групп ставился набор критериев. Например, для того, чтобы товар был отнесен к группе риска, для этого достаточно выполнение одного из 4 критериев: объемы ввоза-вывоза обеспечивают поступление наибольших сумм платежей; высокие адвалорные ставки ввозных таможенных пошлин; установлены комбинированные или специфические ставки ввозных таможенных пошлин; объемы их ввоза по данным таможенной статистики России значительно меньше объемов их вывоза по данным таможенных статистик стран-контрагенгов, а риск таможенных платежей проверяется по одному критерию — сумма таможенных платежей, подлежащих уплате, в расчете за единицу товара, менее установленной величины (графа 47 ГТД)

Как мы видим, эти критерии фактически устанавливали допустимые границы наблюдаемого показателя. Случай нарушения этих границ фиксировался как риск.

Таблица 16.4

Объекты анализа и управления рисками, группы рисков

Принимая во внимание определения, сгруппированные объекты анализа — это области риска, а перечень критериев — индикаторы риска.

В более поздних документах информация об объектах риска (областях риска) и критериях их оценки (индикаторах риска) структурно представлена несколько иначе и в более уточненном виде. Отметим, что работа по этому «уточнению» является значительной частью и предметом постоянных и особых забот ответственных лиц, занимающихся развитием и совершенствованием СУР ТС РФ.

Основным подразделением, отвечающим за разработку и внедрение СУР ТС РФ. является Главное управление организации таможенного контроля ФТС России (ГУОТК). На уровне РТУ таким подразделением является отдел контроля и применения СУР (ОКиПСУР), а на уровне таможни — отдел применения СУР таможни (ОПСУР). Эти подразделения находятся в отношениях строгой соподчиненности.

Значительная роль в СУР ТС РФ принадлежит компонентам информационного и кадрового обеспечения. Пример схемы общей технологии автоматизированного анализа рисков и принятия решений представлена на рис. 16.7.

Отметим, что перечень управляющих решений ограничен формами таможенного контроля. Согласно схеме на рис. 16.1 каждая форма та-

Рис. 16.7. Схема автоматизированного анализа рисков при принятии решений

моженного контроля — это Хос. Процедура анализа рисков и принятия решений в данном представлении может иметь два исхода: либо анализируемая входная ситуация отражена в каком-либо из существующих профилей риска (это устанавливается либо автоматически после программной обработки электронной копии ГТД, либо — вручную, по памяти инспектора), либо нет.

Инспектор, как и любое уполномоченное должностное лицо или структурная единица таможенного органа, может быть инициатором разработки нового профиля риска (проекта профиля риска). В этом случае действия должностных лиц регламентируются положениями учебного пособия «Риски в управлении». Процесс разработки проекта профиля риска в профиль риска строго регламентирован.

Профили рисков имеют сложившуюся схему классификации, которая изображена на рис. 16.8.

Общероссийский профиль риска действует по всем таможенным органам России, региональный — в рамках РТУ, а зональный — в зоне деятельности таможни. Все профили имеют свое «время жизни». Самыми краткосрочными из них являются срочные профили риска. Эти профили оперативно доводят информацию должностным лицам о при-

Рис. 16.8. Схема классификации профилей рисков.

менении мер по минимизации риска к конкретной партии товара до завершения таможенного оформления.

Продолжая тему классификации рисков, следует указать и на то, что существует еще один признак классификации, учитывающий способ представления и использования профилей. В соответствии с этим признаком имеются автоматические профили рисков, автоматизированные и неформализованные. Последние из них доводятся до таможенных органов на бумажном носителе. Автоматические риски доводятся до таможенных органов в электронном виде. Риски по ним выявляются программно без участия должностного лица. Очевидно, что с улучшением информационного и программного обеспечения «вес» этих рисков будет возрастать. Что касается автоматизированных рисков, то они, как и автоматические, доводятся до таможенных органов в электронном виде. Однако область их действия шире: инспектор, помимо мер, выявленных программным путем, может использовать и другие, по своему усмотрению.

Профили риска — достаточно гибкий инструмент управления. Кроме профилей риска используются еще и ориентировки. Ориентировки не предписывают обязательных действий инспектору, но содержат информацию, на которую следует обратить особое внимание при таможенном контроле и оформлении.

В настоящее время решение проблемных вопросов управления деятельностью таможенных органов на основе совершенствования системы управления рисками — наиболее значимо и перспективно. Примеры стран ЕС, США, Канады, Австралии и др. убедительно демонстрируют эффективность реализации такого подхода. Наиболее актуальными вопросами в деле совершенствования системы управления рисками в таможенной службе России являются вопросы методгтческого обеспечения. Здесь необходимо учитывать специфику российских условий. Наиболее ощутимые результаты в этом направлении достигнуты в ЮТУ, СЗТУ и ЦТУ.