ЦЕЛОСТНО-ЭВОЛЮЦИОННЫЙ подход К УПРАВЛЕНИЮ ТАМОЖЕННЫМ ДЕЛОМ РОССИИ

Таможенное дело как специфический государственный институт существует в определенной институциональной среде и находится в стадии непрерывных институциональных преобразований.

Современные отечественные и зарубежные исследователи по-разному определяют понятие «институт». Для целей нашего изложения введем следующие определения данного понятия:

• в широком смысле институт — это исторически сложившееся и эволюционирующее вместе с обществом и государством высокоорганизованное социально-экономическое системное образование, объединяющее деятельность людей для удовлетворения конкретной важной общественной потребности или достижения определенной общественно значимой цели;

• в узком смысле институт — это целостная совокупностью идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих определенную организацию, или же сама организация (учреждение) как открытая эволюционирующая система. Системно-логическая структура данного определения представлена на рис. 7.1.

Рис. 7.1. Системно-логическое представление института

Исходя из такого представления таможенное дело в целом: таможенные органы ФТС и их структурные подразделения — все это институты, достигшие различной степени организованности.

В самом общем случае — это единый институт, представляемый открытой, непрерывно эволюционирующей системой, базовые компоненты которой — организации — находятся в процессе формирования (создания, развития) или применения.

По сути, такое представление отражает известный целостно-эволюционный подход,[44] в рамках которого каждый конкретный компонент системы — институциональная среда, институт, организация — в силу того, что это открытая, большая, сложная система, находится на различных этапах жизненного цикла.

применения или функционирования), либо развивается (находится на этапе развития или модернизации). И все компоненты непрерывно эволюционируют (изменяются под воздействием различного рода факторов, как внешних, так и внутренних), а общий процесс их перехода из одного состояния в другое представляется как процесс институционализации.

Институционализация представляет собой целостный непрерывный процесс гармонизированных концептуальных, правовых, функциональных, организационных, технологических и других системных преобразований в таможенном деле, а управление таким процессом — есть управление таможенным делом (таможенными органами, таможенной деятельностью) в самом широком их представлении.

Другими словами, управление таможенным делом представляется как всеобъемлющий процесс и отождествляется: во-первых, с управлением процессами создания, применения и развития таможенного института (в целом — процессом институционализации таможенного дела); во-вторых, с управлением собственно институтом таможенного дела, реализуемым на двух основных уровнях его представления (см. рис. 7.1): на институциональном уровне — управление институциональными изменениями в таможенном деле (например, введение и исключение новых функций, процедур, операций и т. п.) в условиях изменяющейся институциональной среды реальной организации (например, внедрение идеи и механизмов «Рамочных стандартов безопасности и облегчения мировой торговли»);[45] на уровне организации — управление сложившейся, реально действующей организацией (системой таможенных органов, конкретным таможенным органом или таможенной организацией) — применение ее для достижения поставленных целей.

Поскольку таможенное дело — это сложная эволюционирующая целостность, то это значит, что одновременно такая система и используется по назначению, и развивается. Другими словами, она в каждый конкретный момент времени и находится в процессе институционализации, и действует (используется по назначению!, и модернизируется (развивается) — адаптируется к условиям происходящих оперативных, тактических или стратегических изменений.

При таком подходе управление таможенными органами объединяет в себе: управление становлением системы таможенных органов — формирование видения, миссии, идей, концепций, правил, определяющих вновь создаваемую систему таможенных органов или отдельный таможенный орган или управление таможенными институтами; управление применением созданной по назначению системы таможенных органов или отдельной таможенной организации в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе (соответственно — оперативное, тактическое и стратегическое управление); управление деятельностью таможенных органов — воздействие на процесс функционирования таможенных органов для достижения краткосрочных, среднесрочных или долгосрочных целей деятельности (соответственно — оперативное, тактическое и стратегическое управление таможенной деятельностью или деятельностью таможенных органов).

Основное содержание целостно-эволюционного подхода к управлению таможенным делом раскрывается на рис. 7.2.

Рис. 7.2. Представление таможенного дела с позиций целостно-эволюционный подхода

Здесь таможенное дело как объект управления еше больше детализировано. Оно представляется в виде таможенного института, таможенной организации и таможенной деятельности.

Такой объект непрерывно эволюционирует, находясь на различных стадиях институционализации: создания, применения, развития.

При этом требуется осуществлять управление как таможенным делом в целом (таможенным институтом, организацией, деятельностью), так и процессом институционализации таможенного дела (созданием, применением, развитием).

Классификация видов управления таможенным делом в рамках целостно-эволюционного подхода предложена на рис. 7.3.

Рис. 7.3. Классификация видов управления таможенным делом на основе целостно-эволюционного подхода

В данном разделе курса основное внимание уделено вопросам управления таможенными органами. Основные из них следующие: управление таможенными институтами; механизм управления таможенными органами; оперативное управление таможенными органами; тактическое управление таможенными органами (управление модернизацией); стратегическое управление (управление развитием) таможенными органами.

В каждом конкретном случае речь идет о том, что цели применения таможенных органов (краткосрочные, среднесрочные или долгосрочные) достигаются за счет реорганизации существующей системы или ее качественных изменений.

Оперативное управление применением таможенных органов рассчитано на краткосрочную перспективу (например, год) и осуществляется преимущественно за счет структурно-организационных изменений в системе таможенных органов.

Тактическое управление таможенными органами предполагает не только структурно-организационные изменения, осуществляемые в среднесрочной перспективе, но и происходит на фоне модернизации действующей системы таможенных органов (адаптации ее к изменениям, возникающим или прогнозируемым на среднесрочном (2—4 года) интервале функционирования).

Стратегическое управление таможенными органами осуществляется для достижения долгосрочных целей. При этом, как правило, такие цели связаны с качественными изменениями в системе, а временной интервал для их достижения определяется пятью и более годами. В этом случае структурно-организационные изменения реализуются под планируемые условия качественных изменений в таможенной системе.

В настоящее время и таможенное дело, и таможенная служба как государственный институт изучены недостаточно, что принципиально ограничивает возможности качественного решения проблем управления таможенными органами как в объеме всего цикла институционализации, так и на любом из его этапов, включая этапы создания (становления), применения, развития (модернизации).