МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

таможенных органов, основанный на общем алгоритме стратегического управления,1 объединяющем аналитическую и прогностическую деятельность, а также выбор соответствующей стратегии и разработку программ, планов развития.

Анализ среды является исходным элементом процесса стратегического управления: он обеспечивает базу для определения видения, миссии и целей организации, а также для выработки стратегии поведения, позволяющей организации осуществить свою миссию и достичь поставленных целей.

Четкое формулирование стратегического видения[77] [78] — необходимая предпосылка устойчивого развития и обеспечения стратегического лидерства в будущем. Видение необходимо для эффективного руководства и принятия решений; оно ориентирует таможенную службу на будущее, определяет приоритетные потребности потребителей таможенных услуг, перспективные направления развития таможенных органов, а также их долгосрочную конкурентную позицию.

Предлагаем следующую формулировку видения для таможенной службы России: создание в XXI в. конкурентоспособной таможенной службы, осуществляющей эффективное таможенное администрирование, обеспечивающее цивилизованные условия для развития международной торговли в сочетании с эффективной защитой национальной безопасности и экономических интересов страны.

Миссия таможенной службы представляет собой качественно выраженную цель, которая преобразуется затем в систему долгосрочных и краткосрочных целей, отраженных в программах и планах. Миссия таможенной службы, сформулированная на основе институционального подхода, представлена на рис. 11.7.

На следующем этапе процесса управления развитием руководители высшего звена таможенной службы на основе анализа результатов мониторинга внешней институциональной среды и динамики внутренних процессов таможенных органов должны принимать решение о целесообразности и перспективных направлениях институционализации, инициировать решения по разработке и внедрению новшеств,

Генеральная миссия

Федеральной таможенной службы России

Рис.

упрощению и унификации различных процедур. При этом назначаются отдельные лица или группы работников, ответственных за определенные аспекты изменений.

В качестве инструментов анализа институциональной среды и проектирования концепции (стратегии) развития таможенных органов рассматривается соответствующая метотехнология, основные параметры которой представлены в следующей теме.

При осуществлении управления развитием во внимание должны приниматься различные уровни вмешательства в старую организационно-функциональную среду (индивидуум, группа, подразделение, таможенная служба в целом и протекающие в ней процессы), а также многочисленные организационные параметры, такие как структура, процессы, используемые таможенные технологии и информационные технологии, организационная культура, рассматриваемая как модель основополагающих ценностей и принципов, разделяемых сотрудниками таможенных органов,[79] а также кадровый потенциал таможенной службы[80].

Рассмотрим основные элементы механизма стратегического управления развитием таможенных органов. Таможенная служба как социально-экономический институт и как система представляет собой совокупность управляемой подсистемы (объекта управления) и управляющей подсистемы (субъекта управления, располагающего соот

ветствующим механизмом управления). Под управлением развитием целесообразно понимать совокупность процессов, обеспечивающих перевод таможенной службы в новое состояние путем организации и реализации целенаправленных управляющих воздействий. Перевод системы в новое состояние необходимо осуществлять каждый раз, как только изменяются внешние или внутренние условия ее функционирования и перед системой возникают новые цели, в частности изменяются требования к таможенным администрациям, предъявляемые международными организациями и институтами. Цели таможенной службы динамичны и обусловлены изменением внешних и внутренних институциональных условий, поэтому управление развитием таможенных органов будет иметь непрерывный, циклический характер.

В таможенной службе управление осуществляется в замкнутом контуре посредством обратной связи выхода системы (результатов деятельности) с входом (факторами, определяющими условия развития). Представленный механизм стратегического управления развитием объединяет концепцию, цели, критерии, функции, методы управления. Место механизма в системе управления показано на рис. 11.8. Все перечисленные элементы логически следуют из общей концепции развития объекта.

В рамках существующего механизма развития предполагается суще- сгвование некоторой идеальной базовой модели системы в будущем, необходимой для дальнейшего ее эффективного функционирования. Это своего рода ограничения по функционированию данной системы в настоящее время. В процессе функционирования таможенных органов в аналитическую подсистему поступает различная информация: о нагрузке на таможенные органы, о факторах, оказывающих влияние на деятельность таможенных органов, о результатах их деятельности и др. Аналитическая подсистема дает сигнал системе управления о текущей ситуации в системе таможенных органов. В системе управления функционированием принимается соответствующее решение, основанное на правиле: в старом механизме при таких сложившихся условиях выбирается оптимальный вариант осуществления деятельности.

Поскольку ключевые моменты развития (концепция, цели, идеи и т. п.) перманентно находятся в динамике, система таможенных органов постоянно развивается в рамках определенного механизма развития. Это происходит в связи с тем, что по каналу, связывающему аналитическую подсистему и подсистему управления развитием, поступает соответствующая информация, свидетельствующая о том, что система таможенных органов в рамках старого механизма развития в услови-

Рис. 11.8. Место механизма управления институционализацией в системе управления таможенной службой

ях изменившихся показателей — нагрузки, деятельности, факторов — уже неэффективна или есть основания полагать, что ее эффективность снизится в ближайшей перспективе.

В этом случае запускается процесс формирования нового механизма развития: создается новая Концепния развития таможенных органов, программы развития, планы и пр. Далее, на фоне деятельности таможенных органов происходит реализация нового механизма развития, внедрение новой Концепции, а информация, поступающая по каналу, связывающему аналитическую подсистему и подсистему управления развитием, позволяет делать выводы о том, насколько данная Концепция (программа) и меры, принимаемые для ее реализации в данный конкретный момент, совпадают. По указанному каналу осуществляется мониторинг состояния системы таможенных органов при реализации Концепции и программы развития таможенных органов.

В случае если на фоне функционирования таможенных органов при одновременной реализации определенной принятой Концепции развития появляются новые факторы, на которые система ранее не реагировала, появляется и начинает функционировать третий канал, связывающий информационно-аналитическую систему и механизм развития. Следовательно, целесообразно запускать весь механизм развития — сформулировать новую Концепцию, цели, критерии, функции, методы, программы. Данным механизмом также необходимо управлять, что и осуществляет система управления развитием. Указанное формулирование будет происходить на фоне функционирования, на фоне реализации старой Концепции, что в конечном итоге приведет к появлению новой Концепции. Учитывая эволюционный характер системы, такое развитие будет происходить постоянно. Следовательно, управление развитием, в таком случае, — это итерационный процесс.

Таким образом, управление функционированием таможенных органов идет в рамках сложившегося старого механизма развития. Система управления развитием, в рамках сложившейся новой Концепции (программы развития), отслеживает выполнение достижения целей Концепции (программы) по своему каналу. Механизм стратегического управления развитием включает в себя механизм развития и систему управления функционированием.

Связь элементов механизма обеспечивается посредством обмена информацией по определенным каналам.

Для разработки концепции управления процессом развития таможенных органов России важным представляется выделить ключевые параметры их институционализации, на которые необходимо направлять управляющие воздействия со стороны субъекта управления. Они выявляются в ходе проведения анализа результатов мониторинга таможенной деятельности и институциональной среды ее функционирования и представляются в качестве констант «матрицы институционализации». Основная задача управления институциональным развитием таможенных органов состоит в следующем: на основе зарождающихся сегодня реальных тенденций, которые в перспективе могут стать доминирующими, необходимо представить основные контуры таможенной службы как социально-экономического института государства, адекватные новым институциональным условиям, а также стратегическим изменениям в обществе, государстве и в мире в целом

В качестве инструмента управления институциональным развитием таможенных органов предлагается использовать матрицу изменений, разработанную Милгромом и Робертсом[81]. При построении «матрицы институционализации» целесообразно взять за основу идеи о структурных компонентах и функциях института П. Бергера, Т. Веблена,

Э.              Дюркгейма, Т. Парсонса, а также родовые признаки института по типологии А. И. Пригожина (устойчивая социальная целостность с регламентированным поведением людей, действующая для достижения цели; наличие основных функций; наличие ресурсов; наличие субкультуры и т. д.).

В зависимости от целей анализа и реформирования в качестве ключевых элементов «матрицы институционализации» могут выступать: миссия таможенной службы, стратегические цели, тактические задачи (выраженные через систему показателей); принципы функционирования таможенной службы как института государства; основные функции; технологии, применяемые при осуществлении функций; организационная структура; система и методы управления; социальные роли и статусы, персонал, штатная численность; организационная культура, ценностные ориентации; система запретов и императивов.

Структурные элементы «матрицы институционализации» позволяют одновременно исследовать и анализировать: таможенную службу как социально-экономический институт государства с точки зрения феноменологии (описание таможенной службы как системы, состоящей из различных институциональных подсистем) — срез системы в определенный момент времени; эволюцию таможенной службы как института, посредством сопоставления динамики и характера изменения ее сгруктурных элементов (описание параметров изменения таможенной службы как системы и факторов, обеспечивающих эти изменения), что позволяет прогнозировать развитие таможенных органов в конкретных институциональных условиях в стратегической перспективе — эволюция среза в течение определенного периода.

Таким образом, специальный анализ динамики констант «матрицы институционализации» позволяет: исследовать факторы и детерминанты функционирования таможенных органов; определять специфику и закономерности их развития; выявлять доминирующие тенденции институционализации таможенной службы как социальноэкономического института государства на протяжении ряда этапов ее развития; формулировать основные рекомендации по управлению процессом развития таможенных органов в новых институциональных условиях, которые могут стать основой для разработки и реализации стратегии развития таможенной службы России в XXI в.

Предлагаемый подход управления развитием предполагает поэтапное проведение институциональных изменений в таможенных органах путем изучения существующих проблем, разрывов в развитии и путей их предотвращения, а также постепенного совершенствования внутренних и внешних таможенных процессов. Этот подход нашел отражение в системе всеобщего управления качеством (TQM). Однако, как показывает практика, некоторые типы изменений могут не принести желаемого результата или привести к краху, если они произведены частично, несвоевременно или очень медленно. Существующие инструментальные средства часто оказываются неадекватными в ситуациях, когда речь идет о необходимости радикальной перемены, особенно если вопрос касается формирования или реформирования системы стратегического управления развитием конкретной организации.

Следует отметить, что любое осуществление изменений, как правило, сопряжено с трудностями, так как неизбежно возникает сопротивление изменениям. Зачастую это связано с тем, что при проведении реорганизации агентами изменений не до конца учитываются взаимосвязи между технологией, практикой, стратегией и институциональной средой. В этом случае возможна ситуация, когда разработка новых таможенных услуг, внедрение новых информационных и таможенных технологий, изменение стратегии и технологий принятия решения или системы коммуникаций рассматриваются изолированно, тогда как реализация любого из перечисленных действий затрагивает многочисленные аспекты институциональной организации таможенной службы. В настоящее время необходимо признание руководителями высшего звена решающей роли взаимозависимости различных элементов таможенной службы как института (констант «матрицы

институционализации») и таможенных процессов, а также ее воздействия на конечный результат, что требует использования принципиально новых методов и инструментов анализа.

Полагаем, что в новых сформировавшихся институциональных условиях руководству Федеральной таможенной службы целесообразно решить вопрос о разработке соответствующей стратегии развития, принимающей во внимание и координирующей в процессе развития взаимодействие всех компонентов системы таможенных органов.

При этом не следует недооценивать значение таких институциональных факторов, как: идеалы, ценности, философия, принципы и культура организации, поскольку они являются системообразующим элементом, оказывающим мультипликативный эффект при проведении различного рода трансформаций в таможенных органах. Эффективное функционирование и развитие организации достигается лишь в том случае, если сложилась ситуация, характеризующаяся полным соответствием идеологии, философии, целей, задач, принципов, норм, стратегии и культуры данной организации.

Применение инструмента управления развитием позволит руководителям таможенной службы не только разрешить дилемму преемственности радикального или постепенного процесса институционального преобразования, но и осуществлять эффективное управление непрерывным процессом развития таможенных органов, обеспечивать устойчивость этого процесса, следствием чего будет совершенствование таможенных процессов, повышение качества предоставляемых таможенных услуг и таможенного администрирования в целом.

«Матрица институционализации» (далее матрица) — это способ идентифицировать связи между определенными константами матрицы. Матрица представляет собой графическое отражение и закрепление вмешательства во взаимосвязи между структурными элементами системы таможенных органов (включая детализацию таможенных процессов), что позволяет экспертам выявлять эффект синергии от такой взаимосвязи и взаимодействия. Обладая такими знаниями, руководители и эксперты, принимающие участие в осуществлении преобразований, получают возможность использовать интуитивные принципы, чтобы искать средства и инструменты для осуществления более гладкого, оптимального с точки зрения затрат и ресурсов перехода компании из одного институционального состояния в другое.

На матрице графически изображают константы таможенной службы или другие подлежащие изменению параметры системы таможенных органов (выявленные в ходе применения метода экспертных оценок[82]) в совокупности с обозначением их влияния на эффективность данной системы. Константы, имеющие большое значение для организации в настоящее время и в перспективе, подлежат обязательной оценке по установленной шкале. Матрица позволяет проводить анализ взаимодействия между этими константами и выявлять латентные трудности при переходе от существующей группы констант к желаемому набору характеристик. Структура «матрицы институционализации» объединяет несколько элементов: три базовые матрицы и поле оценок. Базовые матрицы содержат (1) — текущий набор институциональных характеристик (констант), (2) — желаемый набор, и (3) — переходное состояние, которое соединяет (1) и (2). Алгоритм применения матрицы отображен на рис. 11.9 и предполагает выполнение четырех этапов.

Этап 1 — Идентификация «критических» констант. Прежде чем приступить к использованию в управлении развитием предлагаемого инструмента — «матрицы институционализации», необходимо определить список существующих целей, наиболее важных характеристик таможенной службы как института с точки зрения выполнения ее миссии и поставленных задач. Для этого применяются методы экспертных оценок: проводится анализ внешней и внутренней институциональной среды, осуществляется мониторинг рынка государственных услуг, исследование потенциала таможенных органов, а также поведения потребителей таможенных услуг. Выявленные константы и параметры затем разбиваются на составные части с учетом последовательности осуществления предполагаемых изменений (например, препятствием для эффективного оказания таможенных услуг являются следующие параметры в таможенном процессе «таможенное оформление»: недостаточная техническая оснащенность пунктов пропуска, рентоориентированное поведение должностных лиц таможенных органов (проявление коррупции), низкая квалификация сотрудников, несовершенное программное обеспечение и т. д.). На следующем этапе составляется второй список, в котором описываются желаемые, согласно установленным целям развития характеристики (описание этих характеристик может содержать формулировки элементов «от противного», т. е. содержать указание на те проблемы и разрывы, которые необходимо устранить).

Этап 2 — Определение связей и характера взаимодействий. После описания существующих институциональных характеристик — констант 1 создается горизонтальная треугольная базовая матрица (1), позволяющая выявить наличие взаимосвязей и определить их характер, идентифицировать дополняющие и дисфункционирующие константы.[83] Треугольная матрица объединяет все институциональные характеристики в базовую матрицу взаимодействия и в точке их «пересечения» знак «+» обозначает, что они являются дополняющими, а знак «—» — что они являются дисфункционирующими. Аналогично строится вертикальная базовая матрица (2) для планируемого набора констант.

Этап 3 — Определение переходных взаимодействий. На третьем этапе строится базовая матрица переходного состояния (3), объединяющая горизонтальную и вертикальную матрицы. Базовая матрица переходного состояния помогает определить степень трудности перехода от существующего состояния системы к желаемому (требуемому) состоянию. Практическое значение третьей матрицы состоит в том, что она показывает характер взаимодействия существующих и перспективных констант в процессе перехода от существующих параметров системы — к новым. Как видно на рис. 11.9, большинство гипотетически предполагаемых переходов от существующих констант к желаемым характеристикам противоречат друг другу.

Устранение таких возникающих противоречий предполагает дополнительные затраты, которые должны быть учтены при разработке стратегии развития таможенных органов, разработки программ и планов внедрении изменений.

Этап 4 — Экспертная оценка процесса институционализации. Важную роль при использовании предлагаемой матрицы играет оценка существующих и внедряемых институциональных характеристик экспертами, инициаторами и организаторами процесса изменений. Каждая константа оценивается экспертами, составляющими матрицу, по специальной шкале (табл. 11.3).

На основе экспертных оценок формируются программа и соответствующий план реализации предложенных изменений с учетом комплекса мер по устранению выявленных противоречий и усилению положительных эффектов.

Практическая значимость применения матрицы институционализации в управлении развитием таможенных органов состоит в том, что она является полезным инструментом, который дает ответы на такие важные вопросы, как: выполнимость изменений, последовательность

Рис. 11.9. Матрица институционализации: оценка сложившейся ситуации и управление изменениями

выполнения изменений, решение вопросов синергетического позиционирования, скорость и характер изменений, оценка изменений экспертами и организаторами данного процесса. Подведение результатов позиционирования констант на матрице институционализации позволит обеспечить руководство высшего звена информацией, являющейся стартовой для осуществления преобразований и определения направлений дальнейшего развития таможенных органов.

Считаем целесообразным кратко обозначить ключевые методические рекомендации по применению «матрицы институционализации» и подведению итогов ее реализации на практике. Анализ полученных результатов целесообразно начинать с общей оценки выполнимости

изменений. Если существующая в настоящий момент система институциональных констант устойчива (существующие константы усиливают друг друга, установлено их положительное влияние, эксперты высоко оценивают значимость этих констант), осуществить переход к новой системе будет довольно трудно.

Таблица 11.3

Шкала значимости институциональных констант, оцениваемой экспертами

Если планируемое качественно новое состояние таможенных органов имеет много отрицательных взаимосвязей, следует пересмотреть их необходимость, при этом обращая внимание на характер и направленность предполагаемых изменений. В случае если планируемая система имеет небольшое количество взаимодействий, существует лишь небольшая вероятность того, что компоненты новой системы будут сильно взаимосвязаны. Следовательно, перед руководителями таможенных органов (экспертами, организаторами изменений) снова возникнет серьезный вопоос о целесообразности внедрения намеченных преобразований.

Рассматривая вопрос о последовательности проведения изменений также необходимо помнить, что наиболее легко устраняемые проблемные характеристики констант — те, которые противоречат существующей институциональной среде. Если сложившаяся в определенный момент времени устойчивая система имеет мало противоречащих друг другу констанг, то процесс осуществления управления развитием целесообразно начинать с изменения констант, не имеющих усиливающего эффекта на другие. Проще и быстрее происходит внедрение элементов, дополняющих уже существующие константы. Такие константы могут служить мостом для достижения желаемого институционального состояния организации. Однако изменения нужно проводить весьма осторожно, поскольку усиление потенциально неэффективной константы создает систему, менее поддающуюся изменениям.

Таким образом, в основе предлагаемого механизма стратегического управления развитием таможенных органов лежит общий алгоритм стратегического управления, который, однако, требует некоторого переосмысления с учетом новых институциональных условий развития таможенных органов и тщательной доработки используемого методического инструментария, основанного на применении новых современных инструментов аналитической и прогностической деятельности. Такой подход, в конечном итоге, позволит осуществлять выбор оптимального с точки зрения затрат пути развития таможенных органов, определять перспективные направления институционализации таможенной службы, а также внедрять адекватные стратегии развития и реализовывать их посредством разработки и реализации программ и планов развития.