ДИАГНОСТИКА И ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ФУНКЦИОНАЛЬНОЙ структуры ТАМОЖЕННОГО ОРГАНA
Диагностика организационно-функциональной структуры направлена па анализ оптимальности процессов организации деятельности таможенных органов. При диагностическом исследовании производится сбор данных о функционировании таможенных органов и их структурных подразделениях.
Затем путем последовательного применения описанных ниже инструментов выявляются признаки возможной неэффективности организационной и функциональной структуры.Проведение диагностического анализа состоит из трех этапов: первичный анализ нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организационной структуры таможенных органов, интервьюирование и анкетирование. Существует набор инструментов анализа, которые применяются на каждом этапе диагностики, а также инструменты, специфичные для отдельных этапов.
В целом, как уже отмечалось, диагностика функционирования таможенных органов и их структурных подразделений направлена на выявление признаков неэффективности организационной и функциональной структуры.
При анализе эффективности организационной структуры оцениваются следующие параметры: вертикальная целостность организационной структуры; соответствие функциональной и организационной структуры; иерархичность структурных подразделений; ограниченность числа подчиненных структурных подразделений; отсутствие двойной подчиненности; функциональная направленность; соответствие сложившейся практике; равномерность распределения загруженности; оптимальность взаимодействий; минимальное время транзакций.
Данные параметры являются основой оперативности и результативности деятельности, а также качества управления на разных уровнях таможенных органов.
Сбор данных, производимый на каждом этапе, разнонаправлен, что позволяет получить более комплексное представление о деятельности таможенных органов. На каждом этапе применяются определенные инструменты анализа, выводы, сформулированные по итогам каждого этапа, формализуются в виде таблиц, после завершения диагностического анализа выстраивается сводная таблица, иллюстрирующая индикаторы неэффективности функциональной и организационной структуры.
В итоге, результаты каждого этапа исследования дополняют друг друга, устраняют фактор случайности и приводят к комплексным выводам.Первичный анализ нормативных правовых актов предполагает исследование типовых структур таможенных органов, типовых положений о таможенных органах и их структурных подразделениях.
Сначала рассматриваются наиболее общие нормативно-правовые акты, регламентирующие типовые структуры ЦА ФТС, РТУ, таможни. Данный анализ предполагает сопоставление типовых структур) всех уровней таможенных органов для оценки вертикальной целостности организационной структуры и иерархичности структурных подразделений.
Кроме того, на данной стадии первичного анализа нормативных правовых актов производится оценка соответствия утвержденных типовых структур сложившейся практике организации таможенных органов в регионах путем сравнительного анализа типовых структур РТУ и таможен и организационных структур, принятых в соответствующих таможенных органах в регионах. При сравнительном анализе изучается равномерность распределения нагрузит, возможности сокращения числа структурных подразделен. На вт орой стадии анализа нормативных правовых актов изучается функциональная структура таможенных органов, рассматриваются функции, содержащиеся в положении о ФТС России, РТУ. таможне и таможенном посте. Оценивается декомпозиция функций от вышестоящего органа нижестоящему, способствует ли деятельность всех уровней таможенных органов достижению целей и задач ФТС.
Анализ функциональной структуры на каждом уровне таможенных органов предполагает изучение общего положения о таможенном органе (ФТС, РТУ и таможне) и положений о его структурных подразделениях.
Анализ общего положения о таможенном органе и положений о структурных подразделениях данного таможенною органа направлен на оценку:
• соответствия функциональной структуры типовой структуре таможенного органа;
функциональной направленности структурных подразделений и возможности сокращения их числа; основных процессов взаимодействий между структурными подразделениями, отсутствия двойной подчиненности структурных подразделений; аллокации (перераспределения) функций таможенного органа между структурными подразделениями: отсутствия дублирующихся, непрофильных и невыполняемых функции; соответствия формулировки функций основным требованиям к ним: отсутствия «нефункций», агрегированных и однотипных функций, недостаточно четких формулировок функций и выполнения функции в рамках компетенции.
Анализ функций, содержащихся в общем положении о таможенном посте, производится только с точки зрения соответствия основным требованиям к функции: короекция «нефункций», агрегированных и однотипных функций, а также нечетких формулировок функций.
На этапе интервьюирования должна быть получена более подробная информация о признаках неэффективности организационной и функциональной структуры, выявленных на этапе первичного анализа нормативных правовых актов
В целом, интервьюирование направлено на выявление признаков неэффективности организационной и функциональной структуры путем разъяснения следующих вопросов (табл. 9.1).
Информация, собранная в процессе интервьюирования, носит менее структурированный характер, чем анализ нормативных актов и анкетирование. Тем не менее, она позволяет определить, с одной стороны, ограничения внедрения тех или иных первичных предложений по оптимизации организационной и функциональной структуры и, с другой стороны, альтернативные варианты разрешения выявленной неэффективности.
Анкетирование позволяет получить значительный объем информации о практике организации деятельности практически из всех таможенных органов (в зависимости от необходимых масштабов выборки).
Для оценки эффективности организационной и функциональной структуры в состав анкеты могут быть включены группы вопросов, представленные в табл. 9.2.
Эффективная функциональная структура таможенных органов должна предусматривать качественное исполнение всех возложенных на таможенные органы функций с наименьшими затратами.
Таблица 9.1
Оценка эффективности организационной и функциональной структуры путем интервьюирования
| № п/п | Вопросы интервью | Оценка эффективности организационной и функциональной структуры |
| 1 | Специфика целей и задач структурного подразделения, а также выполняемых им функций, отсутствие дублирования функций | Соответствие организационнофункциональной структуры |
| 2 | Степень соответствия (с точки зрения респондента) реально выполняющихся функций положению о структурном подразделении: какие функции необходимо исключить из положения, переформулировать, передать другому подразделению либо уровню таможенных органов | Преемственность функций, отсутствие дублирования функций, «не-функиий», агрегированных и однотипных функций |
| 3 | Наиболее «проблемные» процедуры (действия) структурного подразделения: трудоемких, трсбуюших взаимодействия с внешними структурами и др. | Оптимальность взаимодействий, минимальное время транзакций, выполнение функции в рамках компетенции |
| 4 | Дополнительные полномочия, необходимые (с точки зрения респондента) для выполнения поставленных задач | Выполнение функции в рамках компетенции |
| 5 | Типовые взаимодействия с другими структурными подразделениями таможенного органа, а также между уровнями таможенных органов | Оптимальность взаимодействий, минимальное время транзакций |
| 6 | Другие проблемы неэффективности организационно-функциональной структуры таможенных органов, представленные респондентами | |
В основе формирования эффективной функциональной структуры таможенных органов можно выделить три базовых принципа: декомпозиции функций; отсутствия дублирования функций; отсутствия избыточности функций.
В первую очередь распределение функций между разными уровнями таможенных органов должно происходить на основе преемственности выполнения функций верхнего уровня организационной структуры таможенных органов на нижних Так, функциональная структура деятельности РТУ должна быть построена таким образом, чтобы выполнение функций РТУ приводило к решению задач, поставленных ФТС. Иными словами, необходимо организовать декомпозицию функций
Таблица 9.2
Оценка эффективности организационной и функциональной структуры путем анкетирования
| № п/п | Вопросы анкеты | Оценка эффективности организационной и функциональной структуры |
| L | Определение процента участия структурного подразделения в исполнении функций вышестоящего таможенного органа | Преемственность функций вышестоящего органа нижестоящему |
| 2 | Определение степени участия (полностью или частично) структурного подразделения функциональной структуры, отсутствие таможенного органа в выполнении функций данного таможенного органа | Соответствие организационной и функциональной структуры, отсутствие дублирования функций, невы- полняемости и неполной выполняе- моемости |
| 3 | Выявление функционала структурного подразделения | Соответствие сложившейся практике, выявление функций, которые реально выполняются, но не зафиксированы в функциональной структуре |
| 4 | Выявление «проблемных» (по мнению респондента) функций | Выявление «не-функций», агрегированных и однотипных функций, выполнение функции в рамках компетенции |
| 5 | Выявление типовых взаимодействий структурного подразделения | Оптимальность взаимодействий, минимальное время транзакций |
| 6 | Загруженность штатного состава структурного подразделения | Выявление степени и причин загруженности служащих таможенных органов, показатели результативности деятельности служащих |
ФТС до уровня РТУ, РТУ — до уровня таможен, таможен — до уровня таможенных постов.
Каждая функция, закрепленная в Положении о ФТС, должна находить отражение в Положениях о РТУ, о таможне и о таможенном посте. При переходе на нижестоящий уровень таможенных органов формулировка функции может не меняться, может конкретизироваться и разделяться на две или более функций, может принимать более частный характер. Важно, чтобы каждой функции вышестоящего таможенного органа соответствовала одна или несколько функций нижестоящего таможенного органа.
Принцип декомпозиции должен прослеживаться также и внутри таможенного органа по отношению к структурным подразделениям. Например, каждая функция, закрепленная в положении об РТУ. должна находить отражение в одном из положений о Службе РТУ. а затем в положении о Подразделении РТУ. Функция может не менять формулировку, может конкретизироваться и разделяться на две и более функции, может принимать более частный характер. Каждой функции таможенного органа в целом должна соответствовать одна или несколько функций определенного структурного подразделения таможенного органа.
При декомпозиции функций очень важно избегать дублирования и пересечения функций. Например, не должно возникать ситуаций, когда одну и ту же функцию ФТС выполняют несколько структурных подразделений РТУ Если полномочия и функция в Положении о ФТС сформулированы в достаточно общем виде, может проявиться пересечение при выполнении различных функций разными отделами РТУ. В связи с этим формулировки в Положении о ФТС должны быть достаточно четкими (с возможным их разделением на более частные функции).
Третий основной принцип построения функциональной структуры заключается в том. что процесс исполнения функции не должен быть очень сложным и требовать длительных согласований. Функция должна содержать одно действие и быть ориентирована на конкретный результат. Если для выполнения функции требуется выполнить несколько действий, направленных на достижение нескольких результатов, то это агрегированная функция, и она должна быть разделена на несколько составных частей.
В то же время, если формулировки двух или более функций содержат формулировки выполняемых действий, относящихся к одному типу, либо имеют однотипный результат, то они могут быть объединены.В то же время, если функция предполагает несколько исполнителей, должна быть явно определена роль (в формулировке функций) каждого структурного подразделения: основного исполнителя (с учетом предложений таможенного органа/органов или подразделения/подразделений); соисполнителя (готовит для основного исполнителя предложения).
Если при выполнении определенной функции фактически вся ответственность лежит на другом структурном подразделении (таможенном органе), являющемся ее основным исполнителем, в целях нивелирования излишних согласований она может быть исключена из положения о структурном подразделении (таможенном органе), являющемся соисполнителем функции.
Последовательная проверка существующей функциональной структуры таможенных органов на соответствие этим требованиям позволяет
выявить отдельные элементы неэффективности в исполнении функций таможенными органами и их структурными подразделениями. В результате проведения такой проверки возможно сформировать предложения по оптимизации существующей функциональной структуры таможенных органов. Оптимизация существующей функциональной структуры может включать как предложения по изменению набора функций (включение функций в типовое положение и исключение их из него) структурного подразделения (таможенною органа), так и предложения по переформулированию (уточнению, разделению, объединению) функций структурного подразделения (таможенного органа).
Если функция содержит несколько действий и результатов, это агрегированная функция, она должна быть разделена на несколько функций. Если несколько функций направлены на достижение одного результата, это однотипные функции, они должны быть объединены.
На этапах интервьюирования и анкетирования список выявленных функций дополняется функциями, которые (по мнению респондентов) имеет смысл исключить из положения, функции, требующие переформулировки, однотипные функции (требуюшие объединения) и др.
Выявление функций, которые реально выполняются, но не зафиксированы в функциональной структуре, производится на этапе анкетирования. В состав вопросов анкеты включены дополнительные поля, куда респондент может внести функции, которые, по его мнению, выполняются структурным подразделением, но не включены в положение о структурном подразделении.
Особого внимание заслуживает соотношение функций, выполняемых структурным подразделением, и сферы его компетенции, не допускается включение в обязанности структурного подразделения исполнения функций, выходящих за рамки его компетенции.
Оптимизация структурно-функциональной работы в таможенных органах сопровождается организацией структурно-штатной работы, которая осуществляется на основе приказов и распоряжений ФТС.