БАЗОВЫЕ ОПРЕДЕЛЕНИЯ И МОРФОЛОГИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ ТАМОЖЕННОГО ДЕЛА. ИЕРАРХИЯ ТАМОЖЕННЫХ СИСТЕМ

Таможенное дело как сложное системное социально-экономическое явление имеет различные толкования. Определим базовые понятия нашего курса: «таможенное дело», «таможенное регулирование» и «таможенное администрирование».

С позиций классической школы управления таможенное дело представляет собой инструмент государственного администрирования — совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможеннотарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации.

В зависимости от трактовки такой инструмент может представлять собой государственный институт, государственную организацию или Федеральную таможенную службу России.

С позиций процессного подхода в это понятие вкладывается преимущественно процедурное содержание, и таможенное дело определяется как порядок и условия перемещения через границу товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, таможенного оформления, организации и осуществления таможенного контроля. Это определение раскрывает функциональные аспекты деятельности таможенных органов России, позволяет представить таможенное дело как целенаправленную процедуру, как бизнес-процесс.

Системный подход позволяет рассмотреть самый общий случай и дать самое широкое определение таможенного дела.

Таможенное дело — это сфера государственной политики, особая область государственных интересов, специфическое направление деятельности системы государственной власти по регулированию и контролю экономических процессов России, в первую очередь ее внешнеторговой деятельности.

В данной интерпретации — это собирательный термин. При его широком понимании он объединяет в целое следующие направления таможенной теории и практики: таможенную политику государства — курс действий и система мер таможенного регулирования и контроля, проводимых государством в области внешнеторговой деятельности; общегосударственную функцию, реализуемую в целях обеспечения эффективной политики — таможенное регулирование; форму реализации таможенного регулирования — таможенный контроль в его широком понимании; законодательное и нормативно-правовое обеспечение таможенного регулирования и контроля; организацию таможенного регулирования и контроля в системе государственных органов власти; вопросы технологического, кадрового, инфраструктурного и других видов обеспечения таможенного регулирования и контроля.

В обобщенном виде морфологическая структура таможенного дела России представлена на рис. 4.1.

Таможенное регулирование в Российской Федерации осуществляется в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза, а в части не урегулированной им, — Федеральным законом о таможенном регулировании в Российской Федерации, таможенным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской

Рис. 4.1. Морфологическая модель таможенного дела России

Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности.

Федеральный закон о таможенном регулировании[24] устанавливает отношения, связанные с ввозом товаров в Российскую Федерацию и вывозом товаров из Российской Федерации, их перевозкой по территории Российской Федерации под таможенным контролем, временным хранением, таможенным декларированием, выпуском и использованием в соответствии с таможенными процедурами, проведением таможенного контроля, уплатой таможенных платежей; устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области таможенного дела; определяет права и обязанности лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую

Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела; устанавливает правовые и организационные основы деятельности таможенных органов Российской Федерации; регулирует властные отношения между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения товарами, ввезенными в Российскую Федерацию и вывозимыми из Российской Федерации.

Таможенное регулирование и таможенное дело в Российской Федерации находятся в законодательно установленной взаимосвязи.

В Российской Федерации применяются меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения, затрагивающие внешнюю торговлю товарами (далее — запреты и ограничения), установленные международными договорами, составляющими договорно-правовую базу таможенного союза, и принимаемыми в соответствии с указанными договорами актами органов Таможенного союза.

В случаях и порядке, предусмотренных международными договорами, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, актами органов таможенного союза, Российская Федерация применяет отдельные меры таможенно-тарифного регулирования, запреты и ограничения в одностороннем порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таможенное дело в Российской Федерации представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможеннотарифного регулирования, а также запретов и ограничений при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации.

Для обеспечения соблюдения запретов и ограничений и мер таможенно-тарифного регулирования федеральными законами, актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации могут устанавливаться иные требования и процедуры, чем установлены таможенным законодательством Таможенного союза и настоящим Федеральным законом, и определяться уполномоченные органы, осуществляющие функции по контролю и надзору соблюдения установленных мер.

Закон определяет следующие основные вопросы организации таможенного дела и деятельности таможенных органов: содержание таможенного регулирования и таможенного дела в Российской Федерации; руководство таможенным делом в Российской Федерации, правовое регулирование отношений в области таможенного дела; систему таможенных органов, их функции и принципы деятельности Российской Федерации, обязанности, правомочия и ответственность таможенных органов, обеспечение деятельности таможенных органов, порядок взаимодействия таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности и лицами, осуществляющими деятельность в сфере таможенного дела; основные принципы перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу; информационные системы и информационные технологии, методологию таможенной статистики; порядок классификации товаров по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Таможенного союза; порядок определения, заявления и контроля таможенной стоимости товаров, содержание и порядок уплаты таможенных платежей; содержание и порядок проведения таможенного контроля, таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации, таможенные операции, связанные с перемещением товаров под таможенную процедуру, таможенные процедуры.

Кроме того, Российская Федерация участвует в международном сотрудничестве в сфере таможенного дела в целях гармонизации и унификации законодательства Российской Федерации с нормами международного права и с общепринятой международной практикой.

Представленный системный взгляд на таможенное дело, структуризация такого понятияпозволяют сделать следующие важные обобщения

Понятие «таможенное дело» представляет собой в определенном отношении собирательный термин, охватывающий весь спектр вопросов теории и практики таможенного строительства и деятельности таможенных органов в России. Этот термин определяет конкретное направление деятельности государства по успешному решению задач государственного управления экономикой России, прежде всего в одном из основных ее секторов — в секторе внешней торговли.

По сути, в этом понятии содержится ответ на один из ключевых вопросов государственного строительства: что делать для достижения политических и социально-экономических целей в этом секторе или еще шире — в сфере внешнеэкономической деятельности. Поэтому это особая сфера интересов, особая форма деятельности государства, особый государственный институт.

В практическом отношении ответ на вопрос: «Что делать?» превращается в следующие два вопроса: как это делать и чем (какими инструментами) это делать. Поскольку наиболее явная форма воздействия государства на экономические процессы — это управление, а государственные институты — это институты управления, то из всего этого вытекают два важных следствия.[25]

Процесс управленческого воздействия должен быть соотнесен с одной или несколькими функциями управления. В данном случае, как уже отмечалось, в качестве такой функции конституционно закреплена функция таможенного регулирования. Другими словами, таможенное дело в функционально-процедурном выражении напрямую соответствует одной из функций государственного управления — таможенному регулированию.

Правовую основу такого подхода развивает и детализирует Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации».

В процессе таможенной деятельности функция регулирования реализуется в форме таможенного контроля. И в этой связи, учитывая известный исторический опыт, целесообразно рассматривать функции регулирования и контроля внешнеэкономической деятельности во взаимосвязи, как единое целое.

Для реализации функции таможенного регулирования необходимы адекватные инструменты. Учитывая, что речь идет о государственном управлении, то ответ на второй вопрос (какими инструментами реализовать функцию) практически предопределен: инструментами администрирования или административными мерами и средствами.

В общем случае администрирование — это деятельность по руководству порученным участком работы посредством административных методов управления. Административные или административноуправленческие методы — способы воздействия на управляемый объект в целях обеспечения однозначного поведения и действия исполнителей в сложившейся ситуации.

По аналогии введем следующие определения таможенного администрирования.

В более узкой постановке таможенное администрирование — организационно-управленческая деятельность ФТС России, а также деятельность таможенных органов, осуществляемая в нормативных правовых рамках, по реализации возложенных на них задач в сфере таможенного дела.

Более простое, но не менее сущностное определение следующее. Таможенное администрирование представляет собой совокупность средств и методов обеспечения реализации функций таможенного регулирования и контроля. Управленческая сущность таможенного администрирования заключается в том, что оно представляет собой системное организационно-технологическое воздействие таможенных органов России на сферу ВЭД с целью ее эффективного регулирования и контроля. Такое воздействие всегда ограничено определенной организацией и процедурами реализации порядка и правил, регламентирующих право юридических и физических лиц на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу. Примером такого регламентирования является административный регламент.[27]

В правовом и организационно-технологическом отношениях таможенное администрирование представляется соответствующими институтами,[28] а в их системном выражении — системой таможенного администрирования. Для России в современных условиях организационное «ядро» такого института — Федеральная таможенная служба.

Казуальная последовательность эволюции понятия «таможенное дело» схематично представлена на рис. 4.2.

Таможенное дело осуществляется на двух качественно различимых организационных уровнях (уровнях администрирования).

На первом (институциональном) уровне администрирования формируется политика, определяются идеи, цели, экономические механизмы и стратегия таможенного дела. На втором (организационном) — создаются и функционируют правовые и организационно-технологические методы и средства и осуществляется практическая реализация таможенного регулирования и контроля.

С позиций системного подхода таможенное дело можно представить как открытую целостную систему, которая структурно и функционально раскрывается через следующие компоненты (рис. 4.3): таможенная политика — идеологический аспект; условия и порядок таможенного регулирования и контроля — функционально-технологический аспект; федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела[29] (Федеральная таможенная служба) — институциональный и организационный аспекты.

В данной конструкции все компоненты находятся во взаимосвязях друг с другом и составляют органически целостную совокупность разноуровневых элементов, называемую таможенным делом. В зависимости от целей управления и принятия управленческих решений любой из компонентов таможенного дела, и таможенное дело в целом, могут быть представлены таможенной системой.

Рис. 4.2. Казуальная последовательность эволюции понятия «таможенное дело»

Представление таможенного дела как системы в виде иерархии таможенных систем отображено на рис. 4.3.

Таможенная политика Российской Федерации — это государственная политика в области таможенного дела, включающая систему мер, осуществляемых Федеральной таможенной службой в целях эффективной реализации возложенных на нее функций и решения стоящих перед ней задач в сфере внешнеэкономической деятельности.

В дальнейшем будем также считать, что функция таможенного регулирования раскрывается в процессе таможенной деятельности. При этом таможенная система, осуществляя таможенное регулирование и контроль, реализует конкретные таможенные процедуры и таможенные операции. Например, процедуры таможенного оформления, про-

Рис. 4.3. Представление таможенного дела в виде иерархии таможенных систем

цедуры исчисления, контроля и взыскания таможенных платежей, процедуры таможенного контроля и др.