<<
>>

Государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальной сфере

Анализ показывает, что качественное улучшение работы подотраслей коммунального комплекса требует повышения эффективности управления и привлечения капиталовложений в объемах, существенно превосходящих возможности бюджета.

С другой стороны, использование механизмов приватизации (смена собственника) в данной сфере деятельности в настоящее время невозможна по причине непредсказуемых политических и социальноэкономических последствий.

Мировая практика показывает, что эффективным механизмом решения указанной проблемы является государственно-частное партнерство (ГЧП), позволяющее привлечь частный сектор для развития сферы общественных услуг. При этом необходимо понимать, что эти «возможности привлечения» появляются у частного сектора в том случае, если ожидается получение им: долгосрочных прибылей от вложения инвестиций и применения навыков и умений по эффективному управлению объектом инженерной инфраструктуры; усиления материальных стимулов для обеспечения эффективности деятельности в коммунальной сфере; обеспечения требуемых инвестиций и взвешенного управления такими инвестициями; привлечения внешних финансовых средств.

Типовое распределение доходов между собственником объектов коммунальной инженерной инфраструктуры или уполномоченным им лицом и частным оператором в условиях ГЧП приведено на рис. 1.15.

При этом участие частного сектора, в данном контексте - это местный оператор, не освобождает муниципалитеты от обязанностей, связанных с предоставлением услуг. Муниципалитет несет в конечном итоге ответственность за предоставление услуг независимо от того, была ли такая обязанность делегирована полностью или частично некоей третьей стороне (частной, муниципальной или государственной структуре).

Партнерство государственного и частного сектора - это организация, созданная государственной структурой (региональной или местной) и частной структурой в целях предоставления обществу важнейших услуг или средств.

Целью договоренности между ними является предоставление конечному потребителю услуг или средств более низкой стоимости и более эффективным образом, нежели каждая из данных структур сможет предоставить самостоятельно. Такая организация попытается справедливо распределить риски предприятия между частной и государственной структурами, опираясь


Рис. 1.15. Распределение доходов между участниками ГЧП

Рис. 1.15. Распределение доходов между участниками ГЧП
Главным элементом ГЧП является заключение договора между уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления и частным оператором, в основе которого лежит распределение рисков между публичным и частным секторами. В зависимости от распределения эксплуатационных, коммерческих и инвестиционных рисков выбирается форма государственно-частного партнерства: сервисный контракт, договор управления, арендный договор, концессионное соглашение (рис 1.16).

Сервисный договор подразумевает привлечение различных подрядных организаций, как правило, на конкурсной основе для выполнения возмездных услуг капитального ремонта сетей и оборудования, установки и обслуживания счетчиков и представляют собой наиболее простую форму участия ГЧП.

В соответствии с договорами: большую часть услуг предоставляют непосредственно работники муниципальных служб, причем их ресурсы дополняются и усиливаются за счет использования частных операторов, которые нанимаются на регулярной или временной основе через заключение сервисных договоров, предусматривающих выполнение определенных действий; порядок использования, контроля, управления и оплаты частных операторов регулируется на основании условий, оговариваемых в договорах на предоставление услуг.

Важно отметить: что муниципалитеты сохраняют за собой общее право собственности на имеющиеся объекты и инфраструктуру; отвечают за предоставле-

ние всего финансового капитала; несут все коммерческие риски; отвечают за осуществление всех видов деятельности, связанных с общим корпоративным управлением, планированием и развитием; частный оператор отвечает только за эффективное предоставление требуемых услуг и за управление своим собственным персоналом и ресурсами.

Рис. 1.16. Форма государственно-частного партнерства

Рис. 1.16. Форма государственно-частного партнерства

Сервисный договор играет крайне важную роль для развития конкуренции на рынке коммунальной сферы, снижения стоимости и повышения качества услуг, оказываемых населению государственными и муниципальными предприятиями. Однако его можно расценивать лишь как предпосылку для формирования реальных партнерских отношений государства и частного бизнеса, поскольку лежащие на государстве риски в сервисных договорах никак не отражаются.

Договор на управление. В коммунальном секторе управляющей компанией может считаться компания, которая берет государственное или муниципальное имущество в управление, принимая на себя риски, связанные с эксплуатацией и обеспечением работоспособности коммунальных систем. Она также решает вопросы управления проектными, строительными, инженерно-техническими работами, а взамен получает вознаграждение, устанавливаемое либо в фиксированной форме, либо в зависимости от достижения управляющим определенных в договоре целей. Такая форма ГЧП может быть реализована в виде договора доверительного управления имуществом коммунального комплекса соответствующего муниципального образования

(прил. 1), а также в виде договора доверительного управления акциями акционерных обществ, созданных на базе государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Муниципалитет или предприятие, как собственник основных фондов, несет полную ответственность за: найм всего персонала, в том числе персонала, который переводится или назначается на работу под непосредственным руководством со стороны частного оператора; осуществление общего надзора и управление контрактом, обеспечивая при этом приемлемый уровень предоставления всех оговоренных услуг и достижения намеченных результатов.

Особое значение имеет удовлетворение всех потребностей на капитальные вложения (инвестиции), которые могут поступать от частного оператора, например, запроса на использование капитальных средств для замены или модернизации оборудования и др.; все вопросы долгосрочного стратегического планирования процессов развития, несмотря на то, что частный оператор может, в зависимости от услуг, включаемых в контракт, привлечь специалистов, необходимых для разработки такой политики.

Частный оператор отвечает за: управление всеми оговоренными службами, занимающимися вопросами функционирования, учета, расчетами, обслуживанием заказчиков и оказанием технической помощи; обеспечение оговоренными ресурсами (например, обеспечение определенного числа квалифицированных и опытных специалистов в области управления и других специалистов, использование рабочей практики и систем, в том числе компьютерных программных средств); осуществление мероприятий, связанных с выставлением счетов и сбором платежей за предоставленные услуги. Все доходы, поступающие в результате сбора платежей, переводятся на банковские счета муниципальных предприятий.

В мировой практике контракты на управление заключаются на срок от 3 до 5 лет и часто рассматриваются как предварительная стадия для формирования более глубоких форм партнерства государства и бизнеса. Договор доверительного управления российским правом ограничен сроком в 5 лет. В управление, как правило, передается имущество государственной или муниципальной казны, т.е. изъятое из хозяйственного ведения действующего унитарного предприятия, что влечет необходимость его ликвидации. Доходы от оказания коммунальной услуги являются собственностью учредителя. Управляющий, как уже говорилось, может претендовать только на вознаграждение, предусмотренное договором. Кроме того, передача недвижимого имущества в доверительное управление подлежит государственной регистрации в том же порядке, что и переход права собственности на это имущество. Это значит, что договор доверительного управления недвижимым имуще

ством, на какой бы то ни было срок, может быть заключен только в отношении тех объектов недвижимости, право на которые зарегистрировано в установленном законом порядке.

Иными словами, доверительное управление демонстрирует больше минусов, чем плюсов, и является менее привлекательным для формирования партнерских отношений государства и бизнеса, нежели договор аренды.

Договор аренды. С юридической точки зрения договор аренды, в отличие от упомянутых сервисных договоров и договоров на управление, относится к категории договоров передачи имущества.

В рамках такого договора частный оператор «берет в аренду» основные фонды у собственника (муниципалитета) на определенный срок и уплачивает ему оговоренную арендную плату за использование арендуемых объектов в целях предоставления определенного круга услуг потребителям. В результате этого частный оператор несет ответственность за: общее управление объектами и предоставление оговоренных коммунальных услуг; эксплуатацию, ремонт и техобслуживание взятых в аренду основных фондов, при этом частный оператор несет все стандартные расходы по эксплуатации, ремонту и техобслуживанию объектов; управление, администрирование и развитие трудовых ресурсов или персонала, нанимаемого или передаваемого частному оператору на срок действия договора.

Следует отметить, что частный оператор обычно является ответственным за сбор платежей, уплачиваемых потребителями за услуги, и, следовательно, несет риск по сбору таких платежей. Частный оператор не несет ответственности за обеспечение каких-либо значительных капитальных вложений, которые могут потребоваться для расширения или замены арендуемых основных фондов или для строительства новых объектов. В то же время частный оператор может быть обязанным, согласно условиям договора, предоставлять незначительные капитальные инвестиции в такие основные фонды, как транспортные средства, компьютерные системы, измерительные приборы и т.д. Общий подход к реализации договоров аренды показан на рис. 1.17.

Согласно договору аренды муниципалитет сохраняет за собой все права собственности на имеющиеся объекты и инфраструктуру, отвечает за предоставление крупных финансовых средств на обновление и серьезный ремонт инфраструктуры, несет ответственность в связи со всеми видами деятельности по долгосрочному планированию и развитию.

Преимущества применения аренды объектов инженерной инфраструктуры заключаются в том, что она может быть реализована с участием действующего в регионе государственного или муниципального унитарного предприятия, что дает возможность наиболее мягкого перехода к новым формам управления имуществом коммунального комплекса.

Счета

V

Потребители

Рис. 1.17. Иллюстрация основного типа договора аренды

Рис. 1.17. Иллюстрация основного типа договора аренды

При наличии грамотной тарифной политики, позволяющей окупить инвестиции, вложенные в арендуемое имущество, оправдано заключение договора с правом внесения улучшений в арендуемое имущество. Характер и объем таких улучшений определяются производственной и инвестиционной программами развития коммунального комплекса, которые утверждаются сторонами на основе проведенного анализа инфраструктуры до заключения договора аренды.

Опасность аренды заключается в возможности проведения скрытой приватизации путем присвоения частным оператором на абсолютно законных основаниях определенной доли в праве собственности на объекты коммунального имущества, реконструированные или возведенные за счет частных инвестиций. Этот и другие недостатки аренды могут быть сглажены путем заключения концессионного соглашения. Разновидностью аренды является лизинг, который в настоящее время получает широкое распространение.

Лизинг - это сдача в аренду на длительный срок оборудования, транспортных средств, машин, вычислительной техники, зданий, сооружений и другого движимого и недвижимого имущества лизинговой компанией, которая является собственником данного имущества или приобретает его у производителя на средства банковского кредита. Таким образом, субъектами лизинговой сделки в отличие от аренды являются не два, а три субъекта хозяйствования: лизингодатель (арендодатель), лизингополучатель (арендатор) и

банк, финансирующий сделку. В зависимости от специфики лизинга число участников может увеличиваться (за счет производителя оборудования, страховой компании и др.).

При лизинговых операциях объектом ссуды являются средства труда. Лизинговые операции обычно осуществляются специализированными компаниями. Целью лизинга является содействие развитию научнотехнологической базы предприятий, их техническому перевооружению, расширению кооперации между отечественными и зарубежными предприятиями. Лизинг не вытесняет традиционные формы финансирования и кредитования основных фондов, а является их дополнением.

Договора концессии. Развитие муниципального сектора в направлении его более органичного включения в систему рыночных отношений требует формирования соответствующих институциональных структур, новых партнерских форм взаимодействия публичного и частного капитала, которые могут реализовываться на основе концессионных соглашений. Развитие муниципального сектора в направлении его более органичного включения в систему рыночных отношений требует формирования соответствующих институциональных структур, новых партнерских форм взаимодействия публичного и частного капитала, которые могут реализовываться на основе концессионных соглашений (прил. 2).

Сторонами концессионного соглашения являются концедент и концессионер. Применительно к российскому законодательству концедент - это непосредственно Российская Федерация в лице Правительства РФ или уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а также субъект РФ, от имени которого выступает соответствующий орган государственной власти, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления. В роли концессионера могут выступать индивидуальные предприниматели, юридические лица, причем как российские, так и иностранные, а также действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) в количестве не менее двух.

При разработке и заключении концессионных соглашений в ЖКК руководствуются «Типовым концессионным соглашением» в отношении систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе объектов водо-, тепло-, газо- и энергосбережения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений, объектов, предназначенных для благоустройства территорий, утвержденным Правительством РФ. Концессионное соглашение в коммунальной сфере заключается на основе открытого конкурса, где заявки на участие предоставляют любые лица.

Существенными условиями заключаемого концессионного соглашения являются обязательства концессионера по созданию или реконструкции объ

екта соглашения, технико-экономические показатели объекта, цели его использования и срок действия концессионного соглашения. Дополнительно устанавливаются объемы производства товаров или оказания услуг, порядок изменения цен и тарифов, объем необходимых инвестиций и т.д. На срок действия концессионного соглашения концессионеру в аренду или субаренду предоставляется и земельный участок, на котором располагается объект концессионного соглашения. Схема взаимоотношений сторон в рамках концессии приведена на рис. 1.18.

Рис. 1.18. Схема взаимоотношений сторон в рамках концессии

Рис. 1.18. Схема взаимоотношений сторон в рамках концессии

1 - соглашение о передаче муниципального имущества в концессию; 2 - предоставление гарантий по участию концендента в финансировании бюджетных средств (если есть); 3 - управление объектами, финансирование капитальных вложений; 4 - перечисление доли города в капитальных вложениях (если есть); 5 - утверждение тарифов, контроль; 6 - предоставление услуг; 7 - оплата услуг; 8 - возврат вложений и прибыль

Как видно из схемы, продукция и доходы, полученные концессионером в результате осуществления деятельности, предусмотренной концессионным

соглашением, являются собственностью концессионера. Таким образом, кон-

18

цессия[10] - это не аренда.

По сравнению с арендными отношениями концессионное соглашение предъявляет более строгие и четкие требования к использованию имущества. Отличия концессионного соглашения от договора аренды в немалой степени обуславливаются особой природой концессионного имущества. Речь идет о невозможности обратить взыскание в натуре на такое имущество при наступлении договорной или не договорной ответственности концендента. Последний не освобождается от ответственности, но средством удовлетворения

кредиторов служит не концессионное, а иное имущество концендента (как правило, средства государственного и муниципального бюджета). В обычной же арендной практике арендованное имущество является универсально оборотоспособным и на него может быть обращено взыскание в натуре.

Аренда отличается от концессии и по способу досрочного расторжения договора. Арендный договор может быть расторгнут досрочно по требованию одной из сторон только по решению суда. Концессионное соглашение может быть досрочно расторгнуто по решению концендента, принятому им в одностороннем порядке. В этом одностороннем праве концендента заключается одно из центральных, ключевых отличий концессионного соглашения не только от арендного, но и от всякого гражданско-правового договора вообще. Тем не менее, такое одностороннее расторжение осуществляется при сохранении баланса финансовых интересов сторон - обязательном возмещении концендентом концессионеру причиненных таким расторжением убытков.

Публично-правовые признаки образуют вторую (после гражданско- правовых) группу отличий концессионного соглашения. Они не только показательно отграничивают концессию от всех видов гражданских договоров, но и проливают свет на ее правовую природу. Таким публично-правовым признаком концессионного соглашения является наличие в нем явно выраженных, четко зафиксированных общественно необходимых или полезных целей, публичного интереса, общественного блага.

Концессионное соглашение, в отличие от гражданско-правового, воплощает в себе, прежде всего, публичный интерес. Важнейшие социальные услуги, в том числе коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы, включая строительство и обеспечение нормального функционирования объектов коммунальной инфраструктуры, практически всегда входят в сферу публичных интересов. Именно в этих областях наиболее широко развиты концессионные отношения в международной практике. Возникновение обстоятельств, ставящих под угрозу или причинивших ущерб публичному интересу, служит законным основанием для принятия государством или иным публичным образованием определенных законом и предусмотренных соглашением мер, которые оно считает необходимыми для его защиты. Например, массовое отключение потребителей электроэнергии за долги, отказ концессионера снизить по требованию концендента тарифы за оказываемые услуги под предлогом их нерентабельности и т.п.

Формы концессионных отношений включают в себя элементы различных видов обязательств, которые традиционно называются: ВОТ - строительство, эксплуатация, передача; ВООТ - строительство, собственность, эксплуатация, передача; ВОО - строительство, эксплуатация, приватизация; ROT - реконструкция, владение, передача.

Отличие концессии от других видов отношений определяется целью, с которой государство (муниципалитет) вступает в эти отношения. Основная

цель власти в данном случае состоит в привлечении частных инвестиций для качественного улучшения и использования государственного (муниципального) имущества, не включенного в хозяйственный оборот, а также для создания нового имущества.

Обязательным условием концессионного соглашения является осуществление концессионером инвестиций в существующий объект с целью качественного улучшения его свойств и в соответствии с условием его целевого использования. Концессионное соглашение или договор заключается с инвестором на эксплуатацию и амортизацию либо всей системы, либо отдельных ее элементов. Частный инвестор, или концессионер, в течение договорного периода несет ответственность за обеспечение финансирования как всех производственных расходов, так и затрат на модернизацию оборудования и наращивание мощностей. Концессионер, помимо этого, отвечает за целевое использование капитальных вложений, выделяемых на развитие соответствующей инфраструктуры за этот период. После окончания срока действия концессионных договоров ВОТ и ВООТ основные средства, созданные концессионером, передаются в полную государственную или муниципальную собственность. Концессионные контракты заключаются, как правило, на период от 10 до 30 лет. Тарифы, применяемые при этом, основаны на принципе полного покрытия эксплуатационных издержек, капитальных вложений и амортизационных отчислений на эксплуатацию и модернизацию оборудования коммунальных объектов и инженерных сетей.

Таким образом, концессия облегчает частному оператору возможность капитализации компании. Г енерируя доходы и стабилизируя бизнес, концессионер уменьшает возможность расторжения договора со стороны публичного собственника. В настоящее время эффект концессии в той или иной степени может быть достигнут путем тщательного формулирования условий концессионного договора. Основной идеей таких договоров является предоставление частному оператору возможности окупить инвестиции в строительство объекта коммунальной инфраструктуры, а также получить установленный уровень прибыли за счет использования объекта в течение определенного периода времени, по истечении которого объект подлежит передаче публичному собственнику.

Критерием, на основании которого основывается работа концессионера, являются качество предоставляемых услуг и поддержание определенного уровня технического состояния переданного имущества, бесперебойность его работы. Таким образом, концессионные соглашения являются одним из наиболее эффективных инструментов привлечения частных инвестиций в муниципальный сектор экономики для обновления и модернизации объектов инженерной инфраструктуры.

Выбирая ту или иную форму концессионного соглашения, собственник инженерной инфраструктуры - муниципалитет, также как и при иных формах, привлечет частных операторов, останется ответственным за предостав

ление публичных услуг. Так, договор типа ВОТ - «Строительство, эксплуатация, передача» - может использоваться для создания нового или расширения существующего объекта. В последнем случае концессионер берет на себя обязательство по покрытию затрат на эксплуатацию и техобслуживание существующего объекта. В зависимости от условий договора он может также брать на себя ответственность по осуществлению любой замены оборудования или модернизации объекта. При заключении договора типа ВОТ конце- дент обязан выплатить концессионеру сумму (которая может включать премиальную сумму за хорошее выполнение работ) за предоставление услуг, при этом обязанность по сбору тарифных платежей остается за концедентом. В секторе коммунального комплекса схема ВОТ может использоваться для строительства и эксплуатации полигонов размещения ТБО или объектов систем водо- и теплоснабжения.

При варианте договора типа ВООТ концессионер, как правило, берет на себя управление, эксплуатацию, ремонт, техобслуживание, замену, проектирование, строительство и финансирование муниципального объекта или системы. Кроме того, концессионер часто берет на себя обязанности по управлению, эксплуатации, ремонту, техобслуживанию существующих сопутствующих объектов. Концессионер собирает и оставляет у себя все тарифные платежи за услуги, берет на себя риск, связанный со сбором тарифных платежей, и уплачивает муниципалитету концессионный сбор (который иногда включает компоненту, зависящую от уровня доходов или прибылей). При этом муниципалитет по-прежнему остается собственником всех уже существующих объектов, эксплуатируемых концессионером, в то время как собственность на любые новые объекты, сооруженные концессионером, передается муниципалитету по истечении срока действия концессии. Разделение ответственности при различных формах привлечения частных операторов приведено в табл. 1.4.

Таблица 1.4

Ответственность при различных формах привлечения частных операторов

Вид договора

Эксплуатация и содержание

Коммерческий риск

Капитало

вложения

Собственные

активы

Срок контракта

1

2

3

4

5

6

Сервисный

договор

Государст

венно

частная

Государство

Государство

Государство

1-2 года

Договор на управление

Государст

венно

частная

Государство

Государство

Государство

3-5 лет

Договор

аренды

Частный

оператор

Частный

оператор

Государство

Государство

10-15 лет

ВОТ

Частный

оператор

Частный

оператор

Частный

оператор

Государство

25-30 лет

Окончание табл. 1.4

1

2

3

4

5

6

ВООТ

Частный

оператор

Частный

оператор

Частный

оператор

Государст

венно

частная

10-30 лет

ВОО

Частный

оператор

Частный

оператор

Частный

оператор

Частный

оператор

-

Для концессионеров экономическая привлекательность концессионных проектов в коммунальной сфере состоит в том, что в качестве источников погашения средств, затрачиваемых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости производства коммунальных услуг. Проведенные расчеты показали, что реконструкция коммунальной инфраструктуры приводит к существенному сокращению себестоимости производства единицы ее продукции, а, следовательно, к получению значительного экономического эффекта от вложенных инвестиций.  

<< | >>
Источник: П.Г. Грабовой. Планирование и контроллинг в коммунальной сфере. 2009

Еще по теме Государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальной сфере:

  1. 4.2. Иностранные инвестиции
  2. 6.2. Основные направления регулирования деятельности хозяйствующих субъектов
  3. 11.1. Система государственной поддержки малого предпринимательства в России
  4. 3.1.4. Качество трудовой жизни
  5. 3.4. Классификаторы Сущность классификаторов и классификаций
  6. Парламентские дебаты 80-х годов
  7. Контратака и отступление демократии
  8. 3.1.4. Качество трудовой жизни
  9. Государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальной сфере
  10. Андрей Кокошин РЕАЛЬНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ И СУВЕРЕННАЯ ДЕМОКРАТИЯ
  11. §2 Объединение ресурсов и источники средств, инвестируемых участниками государственно-частного партнерства
  12. § 3. Стороны энергосервисного договора
  13. § 3. Проблема триады права собственности