§ 1. Концепция правового регулирования статуса избирательных комиссий и их членов
Организацию и проведение выборов всех уровней в России осуществляют избирательные комиссии, которые де-юре самостоятельны и не относятся ни к одной из трех ветвей власти. В отличие от России в большинстве зарубежных стран вопросы организации и проведения выборов находятся в ведении министерств внутренних дел и муниципалитетов. Поскольку в России большая часть избирательных комиссий работает на общественных началах, а в зарубежных странах проведением выборов занимаются чиновники, то теоретически российская модель представляется демократичнее. Так, например, в избирательные комиссии на федеральных выборах входит более 800 тыс. членов с правом решающего голоса и более 400 тыс. членов с правом совещательного голоса и наблюдателей, т. е. можно говорить об активном участии самих граждан в организации и проведении выборов. Такая практика имеет давние традиции. Однако юридическая независимость избирательных комиссий на практике в советское время подавлялась руководящей ролью партийных организаций, деятельностью советских органов и их должностных лиц. В настоящее время проблема самостоятельности избирательных комиссий — одна из ключевых. Резко возросло влияние на их деятельность со стороны политической партии «Единая Россия», руководителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые нередко подменяют деятельность избирательных комиссий. В Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии: ЦИК РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии (в 2009 г. внесен в Государственную Думу законопроект, предусматривающий уп разднение этих комиссий); территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии. Их перечень закреплен в п. 1 ст. 20 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Установлены как общие условия формирования избирательных комиссий, так и особенности формирования для отдельных видов комиссий. К общим условиям формирования избирательных комиссий отнесены, в частности, следующие: предоставление не менее половины мест в комиссии лицам, которые выдвинуты политическими партиями, наличие в комиссии государственных и муниципальных служащих в количестве, не превышающем одной трети ее состава. Одну и ту же политическую партию в избирательной комиссии может представлять только один член комиссии с правом решающего голоса (п. 4 ст. 22 указанного Федерального закона). Законодательство не считает входящего в комиссию члена политической партии представителем этой партии. Как уже отмечалось, прямое представительство от политической партии «Единая Россия» в избирательных комиссиях одним членом фактически дополняется представительством многих других членов комиссии, являющихся членами этой партии, но рекомендованных в состав комиссии иными субъектами выдвижения. Как правило, члены этой партии занимают должности председателя, заместителя председателя и секретаря избирательной комиссии. Целесообразно на практике наполнить положение п. 4 ст. 22 указанного Федерального закона соответствующим его смыслу содержанием, считая любого члена политической партии, входящего в состав избирательной комиссии, представителем этой партии. Кроме того, назрела необходимость квотирования партийной принадлежности руководителей избирательной комиссии (председателя, заместителя председателя и секретаря), установив запрет на принадлежность более одного из них к одной и той же политической партии. В формировании избирательной комиссии могут принимать участие разные государственные органы. Так, члены ЦИК РФ назначаются палатами Федерального Собрания РФ (Совет Федерации — пять членов, Государственная Дума — пять членов) и Президентом РФ (пять членов). Избирательные комиссии субъектов РФ формируются на паритетной основе законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Иные избирательные комиссии формируются выборными органами местного самоуправления или вышестоящими избирательными комиссиями. Наметившаяся тенденция к наполнению избирательных комиссий грамотными юристами прервана в 2006 г. в связи с изменением положений законов, предусматривавших квалификацию в области права для членов ЦИК РФ и председателей избирательных комиссий субъектов РФ. Вследствие этого в деятельности избирательных комиссий ослабли правовые подходы и наметился крен в сторону политической целесообразности. Избирательные комиссии делятся по разным основаниям. По времени функционирования избирательные комиссии делятся: на постоянные (действуют не только в период выборов, но и в другое время, имея срок полномочий четыре-пять лет) и временные (действуют только в период конкретных выборов). Имеется тенденция к увеличению числа постоянных избирательных комиссий, к которым относится большинство из названных. Временными являются участковые и большинство окружных избирательных комиссий. Они создаются в период каждой избирательной кампании заново и после исполнения своих функций прекращают полномочия. По функциям на выборах различают комиссии, организующие конкретные выборы, и иные. По месту в системе избирательные комиссии делятся на вышестоящие и нижестоящие. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав (ст. 21, 23—27) дифференцирует статус различных избирательных комиссий. ЦИК РФ имеет статус федерального государственного органа, избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные избирательные комиссии являются государственными органами субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований — муниципальными органами, но не входящими в структуру органов местного самоуправления. Что касается правового статуса окружных и участковых избирательных комиссий, то федеральное и региональное законодательство не относят их ни к государственным, ни к муниципальным органам, наделяя в то же время властными полномочиями в сфере организации и проведения выборов. Согласно п. 1 ст. 28 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав деятельность избирательных комиссий осуществляется коллегиально. Принцип коллегиальности предполагает рассмотрение и решение вопросов компетенции комиссии на ее заседаниях. Однако практика последних лет идет по пути ограничения круга вопросов, которые рассматриваются и решаются на заседаниях избирательных комиссий коллегиально. При отборе вопросов, выносимых на заседания избира тельных комиссий, наблюдается стремление к их минимизации. Нормы действующего законодательства (в частности, п. 9, 13 ст. 28 указанного Федерального закона) интерпретируются следующим образом: они закрепляют минимум вопросов, который обязательно надо рассматривать и решать коллегиально, а по всем другим вопросам, относящимся к компетенции избирательной комиссии, возможны иные формы их решения, в том числе единолично председателем, членами, рабочими группами комиссии. Такие подходы, как будет показано далее, находят поддержку и в судебной практике. Однако подобное понимание коллегиальности не только «вымывает» ее смысл, но и противоречит самой форме. Если многие вопросы компетенции избирательной комиссии решаются ее председателем, отдельными членами, рабочими органами, то коллегиальность как форма вытесняется единоличным распорядительством, а компетенция комиссии может реализовываться ее юридически вспомогательными образованиями. В итоге коллегиальность как основной принцип организации и деятельности избирательных комиссий отодвигается на второй план, вследствие чего они превращаются в элементы системы партийно-исполнительной власти. Назрела необходимость законодательно установить презумпцию коллегиального рассмотрения и решения любого вопроса, входящего в компетенцию избирательной комиссии, если иное не предусмотрено законом. Пункт 13 ст. 28 указанного Федерального закона должен трактоваться не как содержащий перечень вопросов, которые должны рассматриваться на заседаниях избирательных комиссий, а как устанавливающий порядок принятия решений по перечисленным в нем вопросам. Члены избирательных комиссий с решающим голосом и члены избирательных комиссий с совещательным голосом обладают равными правами, кроме предусмотренных в законе исключений в отношении последних. При этом надо иметь в виду, что все члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса и 99% членов избирательных комиссий с правом решающего голоса работают в комиссиях на непостоянной основе (на общественных началах). Члены избирательных комиссий с правом решающего голоса могут получать за свою работу дополнительное вознаграждение, размеры которого устанавливаются избирательными комиссиями. Думается, что механизм дополнительной оплаты труда в участковых избирательных комиссиях должен регулироваться не ЦИК РФ и избирательными комиссиями субъектов РФ, а законами, так как в настоящее время трудно говорить о достойной и справедливой оплате этого труда, прежде всего в участковых избирательных комиссиях. Статьей 31 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предусмотрены три основания, по которым избирательная комиссия может быть расформирована судом. Поскольку третье основание является частью второго, то можно говорить о двух основаниях: а) нарушения избирательной комиссией избирательных прав граждан, которые повлекли за собой признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории и (или) результатов выборов; б) неисполнение избирательной комиссией решения суда или вышестоящей избирательной комиссии (в том числе и невыполнение избирательной комиссией обязанности по назначению выборов, повлекшее за собой назначение выборов временной избирательной комиссией, так как в этом случае избирательная комиссия также не выполняет решение суда, обязывающего ее назначить выборы). Расформирование избирательной комиссии — мера конституционно-правовой ответственности. Ее применение влечет прекращение полномочий всех членов избирательной комиссии с правом решающего голоса. В течение пяти лет они не могут входить с правом решающего голоса в состав другой избирательной комиссии. Это правило не распространяется на лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения (подп. «м» п. 1 ст. 29 указанного Федерального закона). ЦИК РФ, а затем и другие избирательные комиссии изменили порядок рассмотрения жалоб и заявлений участников избирательного процесса. Применявшийся ранее механизм их коллегиального рассмотрения не действует. Появилась практика одобрения на заседании ЦИК РФ протоколов заседаний рабочей группы по информационным спорам. Рабочая группа является вспомогательным временным органом ЦИК РФ, но при этом ЦИК РФ одобряет протокол ее заседания, тем самым уклоняясь от принятия решения, которое можно было бы обжаловать в судебном порядке. Необходимо установить правило, в соответствии с которым жалобы на решения нижестоящих избирательных комиссий, жалобы и заявления политических партий должны рассматриваться коллегиально только на заседаниях избирательной комиссии с оповещением заявителя.