8 января 1964 г. в первом послании о положении страны президент Л. Джонсон торжественно провозгласил начало «бескомпромиссной вой-ны с бедностью в Америке»; 16 марта того же года он направил в конгресс специальное послание «О войне с бедностью», на основании которого 20 августа был принят закон об экономических возможностях, определивший основные направления деятельности правительства в данной области. «Война с бедностью» стала центральным и наиболее претенциоз-ным звеном всей программы «великого общества», полностью оформившейся в 1965 г. Столь беспрецедентный со времен 30-х годов интерес правящих кругов США к положению беднейших слоев, обычно толкуемый в американской историографии как яркий пример либерального альтруизма, в действительности был вызван сложным комплексом объективных социально-экономических и политических причин. Бедность в начале 60-х годов в США приобрела характер подлинно массового явления. Даже согласно явно заниженным официальным расчетам, в 1964 г. в стране насчитывалось 36,4 млн. бедняков (около 20% населения страны)25, чьи реальные доходы были ниже «уровня бедности». К их числу прежде всего были отнесены цветные американцы, престарелые, не имеющая постоянной работы молодежь, низкоквалифицированные и сельскохозяйственные рабочие, многодетные семьи и семьи без отца. Зелигман, говоря об этой категории американцев, писал, что к армии самых обездоленных принадлежали «безработные, осаждающие засиженные мухами биржи труда; уволенные шахтеры, слоняющиеся по перекресткам или пивным; низкооплачиваемые мойщики посуды, чьи жалкие заработки приходилось дополнять общественной помощью; служащие мясобоен, выброшенные за дверь автоматизацией и ищущие другую работу; неудачники с нью-йоркской Бауэри-стрит, мелкие фермеры — последние из американских фригольдеров; черные — давнишние обитатели «культуры бедности», в лучшем случае занятые на самой низкооплачиваемой работе; старики, заполнявшие перед смертью дешевые меблированные комнаты и приюты» 26. Как оказалось, внутри самой сильной и богатой страны капиталистического мира существовала «другая Америка» — нищеты и отчаяния, как назвал ее М. Харрингтон в своей яркой книге, способствовавшей «открытию» бедности общественным мнением США в начале 60-х годов 27. Иными словами, пауперизация или ее реальная угроза являлись Уделом широких масс американских трудящихся. Однако ее превращение в острую проблему для правящих кругов стало возможным только благодаря обострению социальных противоречий американского общества в новых условиях мирового развития, когда социализм продемонстрировал решающие преимущества в историческом соревновании с капитализмом. В стремлении «двинуть страну вперед» по пути модернизации общества администрации демократов в 60-х годах взяли курс на широкое использование всех рычагов государственно-монополистического регулиро- 25 Current Population Reports, Series P-60, N 68, Poverty in the United States: 1959 to 1968. Wash., 1969, p. 21. 26 Seligman B. Permanent Poverty. An. American Syndfome. Chicago, 1968, p. 16. 27 Harrington M. The Other America. Poverty in the United States. N. Y., 1962, p. 158. 28 308 II. УГЛУБЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОТИВОРЕЧИЙ ВОЙНА ВО ВЬЕТНАМЕ И КРАХ «ВЕЛИКОГО ОБЩЕСТВА» (1964—1968) 309 вания для ускорения темпов экономического роста и стимулирования процесса капиталистического воспроизводства. «В начале 60-х годов,— по свидетельству видного американского экономиста Л. Туроу,—программы войны с бедностью рассматривались как часть усилий по повышению производительности труда и обеспечению отрыва в экономическом соревновании с Россией» 28. В рамках этой общей экономической стратегии массовая бедность стала расцениваться как серьезный тормоз для воспроизводства рабочей силы и обеспечения уровня потребления необходимых для ускорения преодоления опасных тенденций, вызывающих ослабление глобальных позиций американского капитализма29. Традиционное со времен «нового курса» средство борьбы с беднo-стью — программы государственного вспомоществования для нетрудоспособных и социального страхования для безработных и пенсионеров не охватывали значительной массы трудоспособных малоимущих американцев и оказались в целом малоэффективными. В свою очередь, даже в условиях растущей экономики начала 60-х годов положение бедноты, изолированной от рынка труда в силу семейных обстоятельств, возраста, отсутствия квалификации или проживания в бедствующих районах, не улучшилось. В ежегодном докладе Совета экономических консультантов 1964 г. констатировалось ослабевающее воздействие экономического роста на сокращение бедности и подчеркивалась необходимость специальных мер по повышению конкурентоспособности трудоспособных бедняков на рынке труда30. Теоретическим обоснованием этих мер стал переход от идей «социальной благотворительности», лежавших в основе социальной помощи в 30—50-х годах, к концепциям «вложений в человеческий капитал», рассматривавшим расходы на обучение и переподготовку рабочей силы как производительные31. Но если общие экономические и идеологические предпосылки «наступления» на проблему бедности были подготовлены объективным ходом развития капиталистического воспроизводства, научно-технической революции и отрицательно складывавшимся для капитализма балансом в ходе соревнования с социализмом, то не меньшую роль в его практической реализации сыграл социально-политический климат 60-х годов в США и в мире в целом, когда бурные социальные потрясения и подъем массовых демократических движений вынуждали правящие круги идти на уступки, порой даже упреждающие, чтобы сбить накал социального недовольства. Непосредственное политическое давление в пользу активизации борьбы с бедностью США пришло прежде всего со стороны движения за гражданские права черных. Хотя черные американцы составляли в 1963 г. лишь около четверти всей бедноты, они являлись наиболее обездоленной и решительно настроенной ее частью. Распространение бедноты среди цветного населения, даже по официальным данным, в первой половине 60-х годов было почтя 28 A Decade of Federal Antipoverty Programs. Achievements, Failures, and Lessons/ Ed. by R. Haveman. N. Y., 1977, p. 118. 29 Heller W. The Economy in 1963. Memorandum for the President and the Cabinet, July 1, 1963.—John F. Kennedy Library, Theodore Sorensen Papers, Subject Files (Congress). 30 Economic Report of the President Together with the Annual Report of the Council of Economic Advisers, January, 1964. Wash., 1964, p. 72. 31 Буржуазные экономические теории и экономическая политика империалистиче ских стран/Под ред. А. Г. Милейковского. М., 1971, с. 223. в 3 раза выше, чем у белых, охватывая 43% негритянских семей. Особое значение имело территориальное распределение негритянской бедноты: 1964 г. в крупнейших городах с населением свыше 100 тыс., ставших середине десятилетия главной ареной расовых волнений, проживали 417% всех черных бедняков (23,8% бедных белых). «Крайне маловероятно,—отмечал в этой связи крупный американский экономист Дж. Тобин,— чтобы в 60-х годах началась война с бедностью, если бы бедность среди черных была столь же редкой и рассредоточенной, как среди белых»32. Бедность среди черного населения и растущее на ее основе массовое возмущение черных представляли особую политическую проблему для правительства демократов, традиционно опиравшихся на избирателей крупных промышленных центров. Сама идея и основные контуры программы «наступления на бедность» наметились еще при Дж. Кеннеди33. Л. Джонсон, став президентом, распорядился об ускорении разработки этой программы, чему способствовало и приближение очередных президентских выборов. Особая «рабочая группа» под руководством директора «корпуса мира» С. Шрайве-ра, назначенного специальным помощником президента по борьбе с бедностью, к марту 1964 г. подготовила проект закона об экономических возможностях, который был одобрен конгрессом без существенных изменений. Хотя, по широкому официальному толкованию, к «войне с бедностью» впоследствии причислялась большая часть всех социальных мероприятий администрации Джонсона, именно закон 1964 г. и созданная на его основании структура программ стали главным нововведением администрации в этой области, символом всей «войны с бедностью». В соответствии с законом 1964 г. в составе исполнительного управления президента учреждалось Управление экономических возможностей (ОЕО), наделенное оперативными функциями по реализации большей части предлагаемых программ. Первым главой ОЕО по назначению президента стал С. Шрайвер. Закон об экономических возможностях включал четыре вида мероприятий по борьбе с бедностью: профессиональная подготовка и обучение, программы так называемых «общинных действий», осуществляемых под эгидой местных властей, специальные программы помощи для сельской местности и мелкого бизнеса, а также деятельность организаций миссионерского типа «Добровольцы на службе Америки». Главный упор делался на профессиональную подготовку и обучение, прежде всего среди молодежи, особенно страдавшей от безработицы. Наиболее значительной программой такого рода стали так называемые «трудовые корпуса», поглотившие в 1965—1968 гг. 18,9% всех ассигнований по линии Управления экономических возможностей34. Однако «трудовые корпуса» смогли охватить крайне незначительную часть молодежи, нуждавшейся в обучении. Даже в период наивысшего подъема своей Деятельности (лето 1967 г.) в 123 центрах «трудовых корпусов» проходили подготовку лишь 42 тыс. человек, хотя в стране к тому времени насчитывалось около миллиона подростков, лишенных возможности учить- 32 Тоbiп J. Raising the Incomes of the Poor.— In: Agenda for the Nation/Ed, by K. Gordon. N. Y., 1968, p. 78. 33 Печатное В. О. Белый дом и программы «войны с бедностью».— Новая и новейшая история, 1984, № 4, с. 47—49. 34 Подсчитано по: Levitan S. The Great Society's Poor Law. A New Approach to Poverty. Baltimore, 1969, p. 95. 310 II. УГЛУБЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОТИВОРЕЧИЙ ВОЙНА ВО ВЬЕТНАМЕ И КРАХ «ВЕЛИКОГО ОБЩЕСТВА» (1964—1968) 311 ся в школе или работать35. Всего за 1965—1968 гг. через «трудовые корпуса» прошли 195 тыс. человек, из них более половины — негры36. Другая программа, начатая в 1964 г.,— «молодежные корпуса по месту жительства» — предусматривала систему мер по трудоустройству подростков из нуждающихся семей по месту жительства. Для приобретения минимума образования и квалификации взрослыми безработными бедняками была разработана специальная программа под названием «работа — опыт». Она предназначалась для глав семей, получавших пособия, и сводилась к содействию в приобретении специальности (связанной, как правило, со сферой обслуживания, дорожными работами и т. п.) на импровизированных курсах, организуемых местным аппаратом социального обеспечения на средства ОЕО. Намечалась и организация общеобразовательного обучения для лиц, имевших образование ниже 6 классов и неспособных поэтому получить работу. Ко времени прекращения этой программы летом 1969 г. через нее прошли 225 тыс. человек, а расходы на эти цели в 1965—1968 гг. составили 7% совокупного бюджета ОЕО. По имеющимся неполным данным, лишь менее половины участников программы оказывались в состоянии получить работу37. Закон об экономических возможностях вводил и специальные мероприятия по борьбе с бедностью в сельских районах: выдачу льготных займов бедствующим фермерам и сельскохозяйственным рабочим, а так-же оказание медицинской и юридической помощи, обучение грамотности и самым неквалифицированным профессиям мигрирующих и сезонных сельскохозяйственных рабочих. Наиболее обездоленную и многочислен-ную профессиональную группу американской бедноты составляли 7 млн. таких рабочих и членов их семей, но им выделялись мизерные средства, составлявшие 1,9% всех ассигнований ОЕО в 1965—1968 гг., или менее 4 долл. на человека ежегодно38. Особая роль в законодательстве по борьбе с бедностью отводилась программам и тактике «общинных действий» (Community action programs — CAP), ставших основным организационным принципом значительной части социальных мероприятий в рамках «войны с бедностью». Замысел этого нововведения заключался в усилении эффективности и улучшении координации различных программ «помощи бедным» на местном уровне путем подключения местной общественности (в том числе и представителей самих получателей помощи) к разработке и осуществлению этих программ. Концепция «общинных действий», апробированная в ряде местных экспериментов под эгидой президентской комиссии по преступности среди малолетних39 в 1961 — 1963 гг., была подхвачена авторами закона об экономических возможностях, поскольку она создавала необходимое впечатление новизны и комплексного характера подхода к борьбе с бедностью, опиравшегося на популярные среди демократических масс в 60-х годах идеи самоуправления и «демократии участия». Основной административной ячейкой этой структуры являлись 35 The Tide of Progress, 3rd Annual Report of the Office of Economic Opportunity. Wash., 1967, p. 7. 36 As the Seed Is Sawn, 4th Annual Report of the Office of Economic Opportunity. Wash., 1968, p. 54. 37 Kershaw J. Government against Poverty. Wash., 1970, p. 32—33. 38 Ibid., p. 38. 39 Knapp D., Polk K. Scouting the War on Poverty. Social Reform Politics in the Kennedy Administration. Lexington, 1971, p. 138—139. агентства общинных действий, создаваемые на местах из представителей общественности и местных властей при (согласно формулировке закона) «максимально возможном участии жителей данных районов и получателей помощи». Далеко идущие последствия такого участия, вызвавшие затем острую политическую борьбу, оказались явно недооцененными авторами законодательства40. В задачи агентств входила разработка и осуществление собственных мероприятий по борьбе с бедностью, а также организация и контроль за реализацией ряда федеральных программ. В качестве базы использовались уже существующие на местах учреждения и организации (школы, больницы, университеты и т. д.), а 90% расходов на эти мероприятия брало на себя ОЕО. В 1966—1968 гг. во всех штатах страны насчитывалось около 1 тыс. таких агентств, каждое из которых обычно охватывало часть большого города или несколько графств в сельской местности. На долю программ «общинных действий» в 1965—1968 гг. пришлось почти 2,5 млрд. долл., или 45.8% всех расходов ОЕО. Около половины ассигнований приходилось на федеральные программы и около 40% —на инициативные мероприятия самих агентств общинных действий41. Из федеральных программ, осуществлявшихся в рамках САР, важное место принадлежало программе дошкольной подготовки детей бедняков под названием «Хед старт» («Операция начало»). Хотя в 1965—1968 гг. на нее было выделено 38% всех ассигнований по линии САР, по расчетам самого ОЕО, для обеспечения годичной подготовки всех детей бедняков потребовалось бы около 6,5 млрд. долл. ежегодно, или в 33 раза больше, чем выделялось для этой программы в 1966 г.42 Другая федеральная образовательная программа в рамках САР—«Апуорд баунд» («Скачок вперед») предназначалась для подготовки к колледжу детей-школьников из бедных семей. Однако из-за явной нехватки средств она распространялась лишь на 20 с небольшим тысяч школьников43. Предполагалось, что осуществлявшиеся в рамках САР программы «местной инициативы» будут охватывать широкий круг задач: помощь в обеспечении работой и медицинским обслуживанием, борьба с неграмотностью, ремонт и строительство жилищ, помощь кооперативам в сельской местности, мероприятия по контролю над рождаемостью и др. Эта деятельность, как правило, концентрировалась в так называемых «местных центрах услуг» — своего рода опорных пунктах «войны с бедностью». Непосредственный эффект этих мероприятий не был заметным, учитывая огромный разрыв между мизерностью выделяемых ресурсов и масштабом проблем самой бедноты. Этот разрыв в полной мере характерен для ассигнований по линии САР в целом. Помимо закона об экономических возможностях, мероприятия против бедности проводились и в рамках других социальных программ «великого общества». В области обучения и профессиональной подготовки это был закон о развитии и подготовке людских ресурсов (1962 г.), переориентированный с 1967 г. в первую очередь на подготовку бедняков, 40 Yarmolinsky A. The Beginnings of ОЕО.—In: On Fighting Poverty. Perspectives from Experience/Ed, by J. Sundquist. N. Y., 1969, p. 49. 41 Подсчитано по: Levitan S. Op. cit., p. 95, 123. 42 Ibid., p. 139, 140. 43 The Quiet Revolution, 2nd Annual Report of the Office of Economic Opportunity. Wash., 1966, p. 42. 312 II. УГЛУБЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОТИВОРЕЧИЙ а также начатая в 1968 г. программа увеличения занятости в сфере бизнеса, представляющая собой систему государственных субсидий предпринимателям на подготовку квалифицированной рабочей силы для своих предприятий. Воздействие этих программ на сокращение бедности, по оценкам большинства специалистов, оказалось ограниченным44. В области образования наиболее значительными реформами стала закон о начальном и среднем школьном образовании и закон о высшем образовании, принятые конгрессом в 1965 г. И тот и другой явились ответом на вызов реального социализма, убедительно продемонстрировавшего к тому времени превосходство и огромные успехи социалистической системы образования. Первый в рамках общего расширения федеральной помощи школам предусматривал выделение специальных средств для учебных округов со значительной прослойкой учащихся из нуждающихся семей. Ввиду ограниченности ассигнований (менее 1 млрд. долл. в 1966 г.) декларируемая в первом разделе закона цель — обеспечить 50%-ное увеличение расходов на каждого нуждающегося учащегося — осталась недостигнутой. При всей ограниченности (в 1966 г. ассигновано лишь 58 млн. долл.) эти шаги в определенной степени способствовали повышению образовательного уровня малообеспеченной молодежи. В области медицинского обслуживания наиболее нуждающихся с большой помпой была введена специальная программа «Медикейд», принятая конгрессом в 1965 г. в виде поправки к закону о социальном страховании. Она предусматривала прямую материальную помощь в оплате медицинских счетов получателей пособия по бедности на смешанной федерально-штатной основе45. За ее бортом оставались бедняки, не имеющие права на пособие и составляющие не менее трети всей бедноты, не говоря уже о явной недостаточности и низком качестве медицинского обслуживания, особенно в сельской местности. Достаточно сказать, что к концу 60-х годов в среднем на одного ребенка из бедной семьи, проживавшей в сельской местности, приходилось всего лишь 5 долл. ассигнований по линии «Медикейд» 46. Смягчению отчаянного положения в области питания американской бедноты была призвана служить программа государственного субсидирования части расходов бедняков на продукты питания в виде продовольственных купонов, обмениваемых в магазинах на небольшое количество самых дешевых продуктов. По специальному закону 1964 г. на эти цели в 1965 г. выделялось 36 млн. долл., а число получателей этой помощи составляло немногим более 600 тыс. человек47. Кроме того, во второй половине 60-х годов были приняты некоторые меры по оказанию помощи малообеспеченным семьям в аренде квартир в частных жилых домах и по ограниченному расширению программ федерального финансирования строительства дешевых жилищ в рамках законов о жилищном строительстве и городском развитии 1965 и 1968 гг., а также по борьбе с расовой дискриминацией при продаже и найме жилищ (раздел VIII закона о гражданских правах 1968 г.). 44 Studies in Public Welfare, Paper N 3. The Effectiveness of Manpower Training Programs: A Review of Research on the Impact on the Poor. Wash., 1972, p. 40, 60. 45 Кассирова Е. П. США: кризис социальной политики: (Государство и социальное обеспечение). М., 1978, с. 236—237. 46 A Decade of Federal Antipoverty Programs, p. 203. 47 Plotnick R., Skidmore F. Program against Poverty. N. Y., 1975, table 6, 9. ВОЙНА ВО ВЬЕТНАМЕ И КРАХ «ВЕЛИКОГО ОБЩЕСТВА» (1964—1968) 313 Таким образом, для достижения внешне радикальных целей («полная ликвидация бедности») предлагались в целом весьма традиционные и совершенно недостаточные средства48. Это соответствовало общему концептуальному подходу администрации демократов к проблемам бедности. Социальные мероприятия демократов претендовали, по словам президента Джонсона, на устранение «причин бедности, а не просто ее последствий»49, но причины эти усматривались отнюдь не в существующей экономической системе с ее хронической безработицей, вопиющим неравенством в распределении доходов, а в самих бедных — их недостаточной образовательной и профессиональной подготовке, отсутствии необходимых навыков и мотивации к труду, самом образе жизни и т. п. Соответственно и пути решения этой проблемы виделись не в перераспределении доходов, создании достаточных общественных фондов потребления, а в приспособлении самих бедняков к существующему капиталистическому производству путем повышения их потенциальной «используемости» на рынке труда50. Сама фразеология нового законодательства с ее акцентированием «возможностей» вместо «помощи» была призвана оттенить его «конструктивно-производительную» направленность. При этом упускалась из виду органическая неспособность капиталистического хозяйства обеспечить работой всех трудоспособных, включая и квалифицированных. Это был явно упрощенческий подход, игнорирующий подлинную суть и классовую природу проблемы бедности, неразрывно переплетенной со всеми сторонами капиталистической действительности — экономическим укладом, социальным неравенством, расизмом и другими формами дискриминации и угнетения, культом индивидуализма. Просчет этот, таким образом, имел не столько технический, сколько социально-классовый характер, поскольку устранение подлинных причин бедности невозможно в рамках капитализма. «Основная причина безработицы и бедности,— подчеркивали американские коммунисты в своей экономической программе,— не автоматизация производства, не личные недостатки или отсутствие удачи. Напротив, причина этого — экономическая система, при которой производство подчинено удовлетворению максимальных личных прибылей вместо максимального общественного блага...»51. К тому же весь замысел «войны с бедностью», навязываемой бедноте сверху, предполагал чисто бюрократическое ее воплощение, что и подтвердилось на практике созданием дорогостоящего административного аппарата, оторванного от подлинных нужд и интересов беднейших слоев. Важнейшим условием «войны с бедностью», как и всей программы «великого общества», считался неуклонный экономический рост. Приращение экономического «пирога» рассматривалось как безболезненная альтернатива перераспределению национального дохода, как главный источник финансирования новых социальных программ, не ущемляющий ни интересов монополий, ни рядовых налогоплательщиков52. Не случайно выделение первых ассигнований на «войну с бедностью» сопровож- 48 Подробнее см.: Васильев В. С. Федеральный бюджет и малоимущие слои США. М., 1981, с. 98—99. 49 Congressional Record, vol. 110, pt 4, p. H5287. 50 American Economic Review, 1965, May, vol. 55, p. 528—529. 51 Worker, 1964, May 3. 52 American Economic Review, 1965, Mar., vol. 55, p. 122—130. 53 314 II. УГЛУБЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОТИВОРЕЧИЙ ВОЙНА ВО ВЬЕТНАМЕ И КРАХ «ВЕЛИКОГО ОБЩЕСТВА» (1964—1968) 315 далось крупным сокращением налогов с населения и промышленных компаний. Кроме того, ожидалось, что именно экономический бум создаст новые рабочие места для прошедших обучение и подготовку бедняков Показательно, что альтернативные планы увеличения занятости — за счет широкомасштабных общественных работ по образцу «нового курса» неоднократно выдвигавшиеся в 60-х годах в конгрессе и за его пределами, так и не стали частью «великого общества». Эти самонадеянные расчеты на приобщение беднейших слоев к капиталистическому производству с минимальными финансовыми и политическими издержками для самих правящих кругов были типичным порождением неолиберальной политики 60-х годов с ее упованием на всесилие государственного вмешательства и уверенностью в неограниченных возможностях американской экономики. Последующая история «войны с бедностью» в полной мере выявила внутреннюю противоречивость и неэффективность такого подхода. Старт «войны с бедностью» был многообещающим. Впечатляющая победа Л. Джонсона под лозунгом «великого общества» над Б. Голдуоте-ром, посягнувшим на основы «государства благосостояния», завоевание демократами на выборах 1964 г. явного большинства в конгрессе — все это, казалось, свидетельствовало о популярности реформистского курса демократов и сулило ему прочную поддержку в будущем. Конгресс 89-го созыва — самый либерально настроенный за все послевоенные годы — на первой сессии (январь—июль 1965 г.) принял рекордное по объему со времен «ста дней» Ф. Д. Рузвельта социальное законодательство, среди которого, помимо уже упомянутых реформ, был закон о медицинской помощи престарелым («Медикэр»). Продолжая тактику Дж. Кеннеди, администрация Джонсона добивалась поддержки своей социальной политики при помощи лозунга «большого согласия» всех классов и социальных групп американского общества, в чем сказывалось и ее стремление к созданию подобия национального единства в целях укрепления внутреннего «тыла» разворачивавшейся агрессии во Вьетнаме. В отличие от периода «нового курса» монополистический капитал в целом встретил социальные мероприятия демократов по борьбе с бедностью довольно благосклонно, несмотря на формальную оппозицию Торговой палаты и Национальной ассоциации промышленников законопроекту об ОЕО. Такая позиция объяснялась прежде всего растущим в монополистических кругах сознанием необходимости ослабления волнений в гетто промышленных центров, приносящих, кроме всего прочего, значительные экономические убытки. Вместе с тем контракты с ОЕО в области обучения и профессиональной подготовки предоставляли фирмам выгодную возможность экспериментирования за государственный счет в этой перспективной экономической сфере53. Но все эти факторы сохраняли свою силу до тех пор, пока в стране поддерживались высокая экономическая конъюнктура и рост прибылей монополий. Организованное рабочее движение с самого начала активно поддерживало мероприятия против бедности, причем, если официальное руководство АФТ—КПП солидаризовалось с деятельностью администрации, левоцентристские профсоюзы шли дальше в своих требованиях. Многие профсоюзы на местах приняли активное участие в реализации программ 53 McHale J. Big Business Enlists for the War on Poverty.— Trans-Action, 1965, May-June, p. 3—9. ОБО (особенно в рамках «общинных действий»), их политическое давление на конгресс сыграло важнейшую роль в принятии большей части законодательства «великого общества» 54. Совместно с профсоюзами в этом же направлении действовали многочисленные негритянские, либеральные и религиозные организации. Опросы общественного мнения показывали, что ко времени прохождения через конгресс основных мероприятий программы «великого общества» (конец 1965 г.) они пользовались поддержкой большинства избирателей, в том числе «война с бедностью» одобрялась 73% опрошенных службой Л. Харриса. Личная популярность президента Джонсона также достигла рекордного уровня —67% 55. В основе такой общественной реакции лежало общее убеждение в том, что различные групповые интересы при всем их разнообразии и расхождениях могут быть удовлетворены без ущерба друг для друга — за счет экономического роста и подъема общего благосостояния. Хотя прибыли корпораций в 1961—1965 гг. росли гораздо быстрее, чем заработная плата рабочих, общая тенденция к повышению уровня доходов способствовала распространению этого иллюзорного представления. В условиях экономического бума 1964—1965 гг., стимулированного государственной финансовой и кредитно-денежной политикой и характеризовавшегося рекордно высоким уровнем занятости и стабильностью цен, правительственные экономисты даже стали всерьез задумываться о проблеме «бюджетных излишков». По предварительным прогнозам Совета экономических консультантов, сделанным в 1965 г., дополнительные поступления в казну в 1965—1970 гг. должны были составить около 50 млрд. долл.56 Неудивительно, что в ожидании этих бюджетных излишков архитекторы «войны с бедностью» рассматривали первоначальные, очень скромные ассигнования на эти цели лишь как первый прорыв, за которым должно последовать подлинно массированное наступление. Перспективные планы ОЕО предусматривали неуклонное наращивание ассигнований на борьбу с бедностью (до 16,9 млрд. в 1970 финансовом году) и в том числе своего собственного бюджета за тот же период (до 10,46 млрд. долл.) 57 При этом условии, обещал С. Шрайвер конгрессу, с бедностью в стране будет полностью покончено к 1976 г.— к 200-летию образования США. Однако прошло немного времени, и все эти расчеты на сохранение политической и расширение финансовой базы «войны с бедностью» И «великого общества» оказались перечеркнуты действительностью. Очень скоро на фоне громогласных обещаний правительства покончить с бедностью и неравенством стало выявляться отсутствие существенного прогресса в улучшении материального положения социальных низов58. Растущий разрыв между «большими ожиданиями» бедноты и ограниченностью государственных программ, как вынужден был конста- 54 Greenstone J. Labor in American Politics. N. Y., 1969, p. 336—343. 55 Washington Post, 1966, Jan. 9. 56 New York Times Magazine, Nov. 7, 1965, p. 32—33. 57 Lyndon B. Johnson Library, The Office of Economic Opportunity during the Administration of President Lyndon B. Johnson, Administrative History, vol. 1, pt 2 P- 622. (Далее: LBJL). 58 Маклярский Е. И. «Великое общество»: декларация и действительность. М., 1969, с 144—145. 316 II. УГЛУБЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОТИВОРЕЧИЙ тировать директор бюджетного управления Ч. Шульце в докладе президенту, неизбежно приводил к «дискредитации» этих программ и осуществлявших их органов59. Это ярко подтвердил первый съезд организации «Крестовый поход граждан против бедности», собравшийся в апреле 1966 г. в Вашингтоне. Первое общенациональное собрание представителей бедноты, от которого администрация ожидала одних восхвалений своей деятельности, вылилось в открытую конфронтацию представителей Белого дома с делегатами. Выступивший С. Шрайвер был освистан делегатами и вынужден срочно покинуть съезд. В том же 1966 г. в стране было зарегистрировано 21 крупное расовое волнение, также имевшее основой широкое недовольство негритянской бедноты своим по-прежнему бедственным положением. Таким образом, вместо умиротворения социальных низов «война с бедностью» подтолкнула их политическую активность и еще более усилила недовольство. В то же время в обстановке стремительного нарастания расовых волнений и резкого усиления инфляции, начавшегося в 1966 г., главным образом в связи с ростом военных расходов, менялось отношение к «войне с бедностью» и со стороны более обеспеченных слоев населения. Закрытые обзоры политического климата в стране, проведенные по заказу Белого дома в преддверии выборов 1966 г., показали, что стоимость жизни и расовый вопрос стали самыми «больными» для большинства избирате-леи, принадлежавших к состоятельным слоям . Озабоченность этих слоев ростом инфляции и вспышками расовых волнений в городах приводила к растущей популярности демагогии правых, отождествлявших «войну с бедностью» с «эгоистическими» интересами цветного населения. Поэтому в восприятии значительной части средних слоев и даже белого рабочего класса рост инфляции все больше увязывался с расширением социальных программ помощи цветной бедноте, имевших своим результатом якобы лишь усиление ее «мятежного духа». В результате, как подтверждалось в сообщениях местных политиков-демократов в Белый дом, падала популярность программ «великого общества» среди состоятельных групп населения. «Многие считают, что они осуществляются для других за их счет»,—писал, например, губернатор Калифорнии Э. Браун президенту61. Шаткий «консенсус» вокруг «великого общества» рассыпался на глазах. Это было закономерным проявлением глубокой внутренней противоречивости либерального реформизма, основанного на сочетании курса подачек, оплачиваемых из кармана рядового налогоплательщика, с сохранением существующей системы распределения доходов и привилегий монополий. Красноречивым индикатором нарастания консервативных настроений стали результаты выборов 1966 г. в конгресс и местные органы власти. Демократы понесли тяжелые потери: 47 мест в палате представителей, 3 — в сенате, 8 постов губернаторов, концентрировавшиеся в крупнейших промышленных штатах Северо-Востока и Среднего Запада, где размах негритянских волнений был особенно велик. Соотношение сил в конгрессе существенно изменилось в пользу консервативной оппозиции республиканцев и демократов Юга, сопротивление которой программам 59 Ch. Schultze to the President, November, 7, 1966.—LBJL, White House Central Files (Далее: WHCF), Welfare (Executive), Box 28. 60 A Survey of Political Climate... June 2, 1966.— Ibid., Public Relations (Confidential). 61 E. Brown to L. Johnson, December 30, 1966,— Ibid., Political Affairs (California). ВОЙНА ВО ВЬЕТНАМЕ И КРАХ «ВЕЛИКОГО ОБЩЕСТВА» (1964—1968) 317 «великого общества», и в частности «войны с бедностью», заметно возросло62. Конгресс начал не только урезать ассигнования Управлению экономических возможностей, но и пошел по пути ограничения свободы действий ОЕО на местах. Доля средств в свободном распоряжении агентств общинных действий, предназначенная для «программ местной инициативы», была сокращена. В том же 1967 г. конгресс принял поправку которая предусматривала усиление контроля местных властей над деятельностью агентств общинных действий. Однако основной вклад в свертывание «войны с бедностью» внесла сама администрация Джонсона. С самого начала она явно не торопилась подкреплять свои торжественные обещания делами. Даже в 1965 г., в условиях благоприятной экономической конъюнктуры и имея дело с либерально настроенным конгрессом 89-го созыва, администрация сократила запрошенный ОЕО бюджет на 1966 финансовый год вдвое — с 3,4 млрд. до 1,75 млрд. долл., что в годовом исчислении не превышало куцых «пробных» ассигнований первого года «войны с бедностью». По мере эскалации войны во Вьетнаме, осложнения экономической ситуации и обострения политической борьбы вокруг своей внутренней и внешней политики президент утрачивал остатки интереса к собственному претенциозному проекту, следуя рекомендациям советников о необходимости «перенести акцент с новаторства и перемен на стабилизацию и ощущение безопасности... превратив либеральное законодательство последних лет в статус-кво» 63. Важнейшим фактором этого сдвига к консерватизму в социальной сфере стало также серьезное сокращение финансовых возможностей государства в связи с эскалацией агрессии во Вьетнаме и усилением инфляции в стране. Вместо ожидавшихся «бюджетных излишков» администрацию ожидал стремительный рост дефицита федерального бюджета, подстегиваемого расходами на войну во Вьетнаме, которые уже к концу 1966 г. составили около 20 млрд. долл. в год. «Проблема состоит в том,— докладывал президенту Ч. Шульце в ноябре 1966 г.,— что мы просто-напросто не в состоянии обеспечить финансирование новых программ великого общества ... Даже финансирование уже имеющихся программ в неизменном объеме будет чрезвычайно трудным делом» 64. Резко усилилось и закулисное давление на администрацию со стороны монополистического капитала, требовавшего значительных сокращений социальных расходов ввиду роста инфляции и бюджетного дефицита 65. В итоге уже с 1966 г. администрация демократов взяла курс на сокращение гражданских ассигнований в целях компенсации растущих военных расходов. В системе государственных приоритетов «война с бедностью» окончательно отошла на задний план. В конце концов, «какая из этих войн важнее? — доказывал председатель комитета по ассигнованиям палаты представителей Дж. Мэхон С. Шрайверу необходимость сокращения ассигнований ведомству последнего.— А бедность у нас всег- 62 Donovan J. The Politics of Poverty. N. Y., 1967, p. 131. 63 J. Roche to L. Johnson, July 6, 1967.—LBJL, WHCF, Political Affairs (Platforms); D. Cater, B. Wattenberg, E. Duggan to the President, August 10, 1967.—Ibid., Poli tical Affairs (Elections, Campaigns). 64 Ch. Schultze to the President, November, 7, 1966.—Ibid., Welfare (Executive), Box 28. 65 McQuaid K. The Big Business and Presidential Power. From F. D. R. to Reagan. N. Y., 1982, p. 249-251. 318 II. УГЛУБЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОТИВОРЕЧИЙ ВОЙНА ВО ВЬЕТНАМЕ И КРАХ «ВЕЛИКОГО ОБЩЕСТВА» (1964—1968) 319 да была и будет...» 66 Ассигнования по линии ОЕО совместными усилиями администрации и конгресса были так основательно заморожены на исходном уровне, что даже сам «штаб» «войны с бедностью» оставил попытки изменить создавшееся положение. «Вместо расширения программ борьбы с бедностью,— отмечается в авторитетном исследовании этих программ,— ОЕО боролось уже просто за свое существование»67. Постепенно «война с бедностью» исчезала из списка новых законодательных инициатив и самого лексикона Белого дома. Ее закономерным эпилогом стал многотысячный поход бедняков на Вашингтон в мае-июне 1968 г. Организованный широкой коалицией негритянских, профсоюзных и студенческих организаций, он превратился в мощную демонстрацию недовольства социальной политикой правительства, сохраняющейся массовой бедностью, голодом, безработицей. После безуспешных попыток умиротворить участников похода ссылками на прошлые достижения и туманными обещаниями на будущее Белый дом прибегнул к насильственной ликвидации лагеря бедняков в Вашингтоне. «„Война с бедностью" превращалась в войну с бедняками» 68. За усилением социального протеста стояло массовое разочарование в итогах социальных программ «великого общества», и в особенности «бескомпромиссной войны с бедностью». Хотя, по официальной статистике бедности, число бедняков к 1968 г. сократилось до 25 389 тыс.69, это сокращение вызывалось не столько государственными программами помощи, сколько высокой экономической конъюнктурой 60-х годов, а главное— оно вовсе не означало реального, серьезного улучшения положения американской бедноты. При явно заниженном официальном уровне бедности формальное и зачастую минимальное его превышение отнюдь не гарантировало выхода из зоны бедности. Показательно, что разрыв в уровне доходов между средней и «другой» Америкой в 1964—1968 гг. еще более увеличился 70. В структуре неимущих слоев населения произошли серьезные изменения, приведшие к увеличению доли хронически безработных групп, испытывавших наибольшие лишения и не имевших практически никаких шансов выбраться из бедности71. Бедность стала еще более безысходной и не поддающейся врачеванию традиционными либерально-буржуазными методами. По данным опубликованного в 1968 г. исследования «Голод, США», к тому времени по прошествии нескольких лет осуществления программы «великого общества» и «войны с бедностью» в США продолжали хронически голодать 10—14 млн. человек 72. Специальная президентская комиссия под председательством крупного бизнесмена Б. Хайнемана, исследовавшая в 1968—1969 гг. положение бедноты и эффективность государственной политики в этой области, констатировала в заключительном докладе: «Мы обнаружили крайнюю 66 US House of Representatives, Hearings before the Subcommittee of the Committee on Appropriations: Supplemental Apropriation Bill of 1967. Wash., 1967, p. 267. 67 Levitan S. Op. cit., p. 69. 68 Геевский И. А. Поход бедняков на Вашингтон и политика Белого дома.— Новая и новейшая история. 1977, № 3, с. 77. 69 Current Population Reports, Series P-60, N 98. Wash., 1975, table 1. 70 A Decade of Federal Antipoverty Programs, p. 89, 90. 71 Levitan S., Taggart R. The Promise of Greatness. The Social Programs of the Last Decade and Their Major Accomplishments. Cambridge, 1976, p. 198—199. 72 Political Affairs, 1968, Aug., p. 7. бедность и ее последствия во всех районах страны и среди всех этнических групп. Эта бедность не только относительная в сравнении с растущим общеамериканским уровнем жизни, но и очень часто абсолютна и всеобъемлюща. Слишком многие американские семьи лишены соответствующего жилища и одежды, живут в условиях абсолютного голода и крайне нездоровой обстановки ... Для многих бедность является не временным обстоятельством, а извечным условием жизни» 73. Итоги «войны с бедностью» и «великого общества» в целом выявили несостоятельность установок «социальной инженерии», которых придерживались их организаторы. И не только ввиду явно недостаточного охвата и низкой эффективности этих программ, но и потому, что главный упор «войны с бедностью» на «переделку бедных», повышение их образовательного и квалификационного уровня сам по себе был не способен устранить подлинные корни массового пауперизма. Как показали многочисленные специальные исследования, и в том числе проводимые объединенным экономическим комитетом конгресса, профессиональная подготовка трудоспособных бедняков оказывала очень незначительное влияние на увеличение их средних доходов74. Главная причина такого положения, как отмечают и сами американские специалисты, состоит в том, что «капитализм США не способен поддерживать достаточно высокий спрос на адекватно оплачиваемую рабочую силу для того, чтобы обеспечить занятость всем желающим...»75 Аналогичным образом обстояло дело и в области образования. (Подлинные причины бедности, таким образом, коренились не в самих бедных, как это изображалось стратегами программы «великого общества», а в общественном строе капитализма. Это вынуждена была признать даже буржуазно-респектабельная комиссия Б. Хайнемана. «Наша экономическая и социальная структура,— констатировалось в ее отче- те,— по существу, гарантирует бедность для миллионов американцев»76. Признав неадекватность существующих федеральных программ борьбы с бедностью, комиссия рекомендовала перенести основной упор на прямые трансфертные (денежные и неденежные) выплаты. Под влиянием неудач «войны с бедностью» именно в этом направлении отказа от прежних претенциозных установок на «трансформацию» бедности, «устранение корней бедности» и перехода к залатанию ее наиболее крайних проявлений пошло все дальнейшее развитие буржуазной экономической мысли и государственной ПОЛИТИКИ В ЭТОЙ сфере77. Провал «войны с бедностью» и неутешительные итоги «великого общества» в целом свидетельствовали о кризисе всего неолиберального реформизма — его идейно-политических установок на всесилие государственного вмешательства в стиле неокейнсианских моделей, технократическое регулирование экономического роста как панацеи от всех бед капитализма и его социальной базы в виде пестрой коалиции социальных сил, группировавшихся вокруг демократической партии. Партия пришла к выборам 1968 г. в состоянии серьезных внутренних конфликтов. 73 Poverty Amid Plenty: The American Paradox. Wash., 1969, p. 2, 13. 74 Studies in Public Welfare, Paper N 3, p. HI—IV. 75 A Decade of Federal Antipoverty Programs, p. 183. 76 Poverty Amid Plenty..., p. 23. 77 Aaron H. Politics and Professors. The Great Society in Perspective. Wash., 1978, p. 27. 320 II. УГЛУБЛЕНИЕ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОТИВОРЕЧИЙ ВОЙНА ВО ВЬЕТНАМЕ И КРАХ «ВЕЛИКОГО ОБЩЕСТВА» (1964—1968) 321