Структура власти и характер режима

Интенсивная этатизация политических элит национальных республик России и Башкортостана - в том числе, начала осуществляться в постперестроечный период, на основе причудливого переплетения феномена «суверенизации» и инерционных последствий внутренней борьбы в центрально-федеральной правящей элите, развернувшейся после августовского (1991г.) путча.

В дальнейшем, феномен этатизации политических элит, под которым мы понимаем не количественное увеличение ее «государственных характеристик», а двуединый процесс, с одной стороны, авторитарной и номенклатурной узурпации власти, с другой - отчуждения от системы власти широких слоев населения, в российских республиках эволюционировал в рамках доминирования нескольких тенденций властных отношений, приобретя тем самым более или менее сформировавшееся состояние.

Во-первых, это унификация пространства власти на основе фактического (при юридическом разделении) объединения исполнительной и законодательной ветвей и полного подчинения последней

высшему политическому руководству в лице президента и его приближенных.

Во-вторых, создание системы жесткого контролирования местного управления в городах и районах, превращение его даже на муниципальном уровне почти в исключительно государственное. Практическое отсутствие, несмотря на некоторую законодательную базу, местного общественного самоуправления, являющегося, как известно, социально-политическим фундаментом гражданского общества; полное отчуждение от местного самоуправления властного и финансово-экономического ресурсов.48 При этом, на уровне района или города происходит совмещение должности назначаемого президентом главы администрации с постом председателя соответствующего представительного органа либо посредством формальных «выборов», либо даже методом кооптирования.

В-третьих, фактическое подчинение республиканской исполнительной власти федеральных правоохранительных и фискальных (минюст, МВД, налоговая инспекция, налоговая полиция и т.д.) органов, наличие «собственных» контролирующих организаций (например, в Башкортостане - Государственный Контрольный Комитет), использование в отдельных случаях во внутриреспубликанских политических «разборках» региональных отделений службы национальной безопасности страны.

В-четвертых, небезрезультатные попытки властвующей элиты российских республик подчинить себе систему судебной власти или создать свою «оригинальную» систему судоустройства. Не случайно, именно по вопросу о подчиненности системы судебной власти и о структурных способах ее организации между республиканскими элитами и федеральным руководством в последние годы развернулись наиболее ожесточенные дискуссии.49

В-пятых, исключительное (иногда с нарушением гражданских прав) «своеобразие» избирательных систем по поводу выборов Мухарямов Н. «Модель» Татарстана // Реформы местного самоуправления в региональном измерении. М., 1999. С. 217-219. См.

50Татарстанская «модель» подобных технологий, почти аналогичная башкортостанской, хорошо описана казанскими политологами В.Михайловым и М.Фарукшиным. См.: Особая зона: выборы в Татарстане. Ульяновск, 2000.

ззРыжков В.А. Странная федерация: Проблемы и перспективы развития федерализма в России//Полития, 1999 - 2000. №4. С.90.

«местных» легислатур и глав исполнительной власти - президентов, абсолютная зависимость руководства республиканских избиркомов от президентских служб. Это позволяет политическим лидерам республик в составе РФ при помощи особых «избирательных» технологий (нарезка округов, безальтернативность выдвижения, регистрация кандидатов и т.д.) полностью контролировать процесс выборов и удачно парировать попытки оппозиционеров бороться за власть еще на этапе регистрации, не доводя их до «собственно» выборов.50

В-шестых, полное подчинение руководству российских республик местных электронных СМИ и периодических печатных изданий. Неоднократные факты преследования оппозиционной печати, политика сокращения и даже попытки прекращения трансляции национальных телевизионных каналов.

Процесс такой вот масштабной по размерам и глубине этати- зации правящих элит и всего политического процесса в российских республиках привел к своеобразному, парадоксальному, на мой взгляд, развитию пространства власти. С одной стороны, власть как особенный феномен человеческой цивилизации, в полном соответствии с процессами демократизации, охватившими нашу страну, в территориальном смысле приблизилась к народу как к главному носителю и объекту «властвующего воздействия». В то же время в сущностном значении движение власти «от центра к человеку» не только «остановилось» на уровне республиканских элит, но и «встретилось» там с некоторыми сегментами, отобранными у местного управления.

Как показывает диахронный политологический анализ, именно создание «замкнутой» авторитарно-номенклатурной системы власти в российских республиках «потушило» всплеск «партийной» актив

ности населения начала 90-х годов, сделав политические партии «лишними» элементами государственно-общественной жизни. Не случайно, даже в Татарстане, где многопартийность поначалу складывалась достаточно бурно, а дополнительный мощный импульс формированию партийной системы придавало интенсивное развитие многочисленных этнообщественных и этнополитических объединений, выборы в первый состав постсоветского парламента - Госсовета продемонстрировали провал «партийно-политических» иллюзий. Чуть больше 8% депутатов Госсовета в 1995 г. являлись представителями общественных объединений и партий. В дальнейшем, по мере укрепления авторитано-номенклатуной системы власти, роль партий в элитогенезе продолжала падать.

В Башкортостане «партийно-романтический» период политического развития был еще короче и к моменту первых выборов в Госсо- брание - Курултай (1995г.) не смог как-нибудь отразиться на депутатском корпусе. Показательно, что даже наиболее «пассионарные» лидеры этнополитических движений, пытавшиеся избраться в парламент в преобладающих по составу населения «башкирских» регионах республики не смогли составить достойную конкуренцию кандидатам официально протежируемым исполнительной властью.

Особенно хорошо заметна эволюция «номенклатурнопартийного» состава законодательных собраний Татарстана и Башкортостана при рассмотрении в динамике (см. табл. 11). Как видно из таблицы, изменения, да и то небольшие, в сторону «технократизации» происходит лишь внутри контролируемых исполнительной властью парламентских элит. Неизбежно падает и роль «партийной» составляющей политической жизни в законодательных собраниях республик.

Существенное влияние на ослабление «партийно-публичной» политической деятельности (в том числе - в парламентах) в российских республиках оказывает формирование избирательных систем только на основе территориальных округов, без пропорционального партийного представительства. Как известно, «разные избирательные системы по-разному влияют на процессы формирования партий. Пропорциональная модель выборов по партийным спискам способствует созданию и развитию политических партий, выборы по одномандатным мажоритарным округам тормозят этот процесс».51 При этом в российских республиках (в Башкортостане и Татарстане - во всяком случае), где правящая элита не признает никакой оппозиции, никаких парламентских фракций на партийной основе и выступает категорически против избрания хотя бы части депутатов по партийным спискам, мажоритарная избирательная система, при полном контроле над территориями и низкой гражданской активности населения, является весьма эффективным способом удаления «с поля политической борьбы» оппонентов из числа «политизирующей интеллигенции» объединяющейся обычно по партийным пристрастиям.

Анализ, проведенный Г. Голосовым на материалах 69 субъектов Российской Федерации по результатам последних выборов в законодательные собрания показывает, что Башкортостан и Татарстан, наряду с другими республиками, где сложился схожий «авторитарнономенклатурный» режим правления, демонстрирует самые низкие показатели процентной доли партийных выдвиженцев и в составе собраний и в общем числе выдвинутых, в то время как во многих областях и более «демократических» республиках эти характеристики на несколько порядков выше.[42]

Логическим следствием такой вот «жесткой» рекрутации состава парламентских собраний исполнительной властью в РБ и РТ является «номенклатурное» в основном происхождение властвующих политических элит. Например, в Татарстане, по расчетам, основанным на различных методиках, от 59,5% до 92% правящей элиты составляют представители бывшей «партийно-советской» номенклатуры.[43]

Таблица 11. «Номенклатурно-партийный» состав законодательных собраний Башкортостана и Татарстана в динамике (1995-1999^ г.), %54

Даже время постперестроечного десятилетия не может «выжечь» номенклатурного содержания элиты. Разница лишь в том, что изменились основные источники рекрутации формируемых посредством назначения элит. Если в советскую эпоху это были работники территориальных партийных и советских органов власти, то на современном этапе - выходцы из аппарата министерств, местных администраций, не имеющие опыта партийно-советской работы в прежние времена.

Некоторые исследования современного избирательного процесса и партий в российских регионах показывают, что «в целом по мере формирования региональных политических институтов, несмотря на усиливающуюся региональную дифференциацию, наблюдается тенденция к повышению роли партий как коллективных акторов в политическом процессе».[44] Однако диахронный анализ развития партийных систем в Башкортостане и Татарстане за последнее

десятилетие фиксирует стабильное и существенное снижение роли

«_» /-1 «_» политических партий в пространстве власти в двух смыслах. С одной

стороны, заметно падает значение партий во внутриреспубликан- ской политической жизни. Этому в большей степени способствуют не причины, вызванные объективной общественно-политической эволюцией (конец митингово-уличной эйфории начала 90-х годов, уменьшение этнополитической активности, структурализация политического процесса и т.д.), а факторы, определяемые завершением

формирования в российских республиках авторитарнономенклатурных систем правления. Последние постоянно «отторгают» публично-демократические институты политики «за ненадобностью» и из-за потенциальной опасности для авторитарной монополии власти. С другой стороны, даже после предпринятых за последние годы правящими элитами республик колоссальных усилий по мобилизации «региональной активности» общенациональных партий для завоевания влияния на центральную законодательную власть, эти республиканские отделения являются очень нежизнеспособными «фасадными» партиями, созданными как прямое продолжение государственных структур и состоящими поголовно из работников аппарата. Такие «партии» моментально рассыпаются после очередной неудачи на федеральных выборах. В российских республиках именно таковыми были первоначально очень амбициозные и претендовавшие на «региональную специфику» отделения движений «Наш дом - Россия», «Отечество», «Вся Россия» и т.д.

В новейших исследованиях по проблемам отечественной политической регионологии за последние годы выдвинуто несколько разнообразных определений режимов власти, сложившихся в постсоветский период в российских республиках. Это уже сформировало определенную дискуссионную ситуацию. Судя по всему, данная дискуссия о смысле региональных политических режимов России будет усиливаться и приведет к созданию не меньшего количества «из- мов» и «атий», чем полемика о характере постсоветской трансформации, хорошо рассмотренная В.Гельманом на материалах западной «_» «_» __ и российской политологии.55

Например, видный казанский этнолог Д. М.Исхаков, ссылаясь на терминологический аппарат одного из авторитетов западного об- ществознания (Франсиско С.Веффорт), называет формирующуюся политическую систему современного Татарстана «полномочной демократией»56, в которой президент является «олицетворением нации, основным выразителем национального интереса, которому он сам дает определение»57.

Специалист по российской политической географии, Н.Петров, используя понятие, введенное популярным аргентинским политологом Г. О Доннелом («делегативная демократия»), считает политиче- Гельман В.Я. Трансформация в России: политический режим и демократическая оппозиция. М., 1999. С.15-83. Исхаков Д. М. Политическое развитие Татарстана после принятия Конституции (1992-1994). С.75-76. Франсиско С. Веффорд. Что такое «новая демократия»? // Международный журнал социальных наук. 1993. №3. С.125-137.

ский порядок в российских регионах вторым этажом «двухэтажной делегативной демократии».[45]

Известный казанский политолог М.Фарукшин, основываясь на характеристике моделей российских политических режимов, предложенных В.Гельманом, считает, что в Татарстане сложилась «авторитарная ситуация», в качестве определяющих признаков которой выделяет восемь факторов.[46]

Подробно проанализировав эволюцию системы власти в Башкортостане на материалах различных источников, в том числе - личных наблюдений и интервью, немецкий политолог Й.Гревингхольт называет режим власти в РБ «постсоветским региональным авторитаризмом».[47]

М.Н.Афанасьев, одним из первых в отечественной науке разработавший проблему клиентеллизма применительно к системе российских властеотношений, определяет политические режимы в республиках как в значительной степени «феодальные», «сеньориальные», основанные по преимуществу на неформально-личностном характере рекрутирования и функционирования правящих групп. Основываясь на введенном М.Чешковым понятии «постноменклатур- ный конгломерат», М.Афанасьев предлагает собственное идеальнотипическое определение всего российского властвующего слоя как «постноменклатурный патронат».[48]

В работах О.Сенатовой и С.Борисова система власти в российских регионах характеризуется в рамках концепции «регионального авторитаризма», характерные составляющие которого, несмотря на общую демократизацию в стране, ярко проявились в пространстве власти России в 90-е годы.[49]

В.Я.Гельман, специально исследовавший региональные политические режимы России через совокупность четырех независимых пе

ременных (ресурсы - институты - акторы - стратегии), и интегрируя их с четырьмя основными типами трансформационного перехода элит («победитель получает все», «сообщество элит», «борьба по правилам», «война всех против всех»), считает, что Башкортостан первоначально развивается в сценарии «сообщество элит», хотя по характеристикам политического режима все же больше относится (вместе с Татарстаном) к первому сценарию («победитель получает все»).[50] Одновременно, В.Гельман критикует концепцию «регионального авторитаризма», считая, что говорить об этом феномене «.как о сложившейся целостной системе, все же не приходится», хотя при этом апеллирует к данным по регионам «не республиканского» типа.[51]

Активист правозащитного движения В.Михайлов, хорошо изучивший на примере нескольких выборов (1993, 1996, 1999 и 2000г. г.) «особую» электоральную систему в Татарстане и других республиках России, определяет сложившийся здесь политический режим как псевдодемократию.[52]

Наконец, японский политолог К.Мацузато, делая в своем исследовании российской действительности акцент на субрегиональный уровень власти, и считая именно локальные элиты главным актором политического процесса в стране, определяет политический режим в республиках России как «централизованный касикизм».[53] Суть каси- кизма (от слова касики - аграрные боссы в странах Южной Европы XIX века, игравшие роль посредников между центральной властью и местными сообществами) при этом характеризуется как «система доминирования одной партии (формальной или неформальной) на локальном уровне, опирающемся на административные и неформальные ресурсы»[54].

Мне представляется, что в политологии, в отличие от политической публицистики, принципиально важно не «обозвать» тем или иным образом систему власти, на что, кстати, очень болезненно реагируют сами политические элиты российских республик, а - определить ее сущностные характеристики и перспективы развития. Исходя из ставшего уже почти «классическим» определения Г. О’Доннела и

Р.Шмиттера, что политический режим есть «совокупность моделей, явных или неявных, определяющих формы и каналы доступа к важнейшим управленческим позициям, характеристики акторов, имеющих такой доступ или лишенных его, а также доступные акторам стратегии борьбы за него»[55], необходимо выявить главных акторов властвования, способы их взаимодействия между собой и с широкой общественностью, а также - степень структурной устойчивости сложившейся системы властеотношений. Одновременно нельзя зацикливаться на имеющихся уже в науке типологиях политических режимов с точки зрения привычного значения, по причине его значительной условности. Например, некоторые виды авторитарного правления, несомненно, могут быть более легитимными, чем многие «формальные» демократии и - наоборот. Именно поэтому, в отличие от В.Гельмана, считаю принципиально возможным характеризовать региональные и особенно - республиканские политические режимы России как «авторитарные» по фактическому содержанию, хотя по формальным процедурным признакам бесспорно относящиеся к демократии.

Однако при оценке политического режима наиболее важно определить главных носителей, своего рода «монополистов» власти и сложившуюся между их отдельными группами иерархическую структуру отношений, равно как и - устойчивость этой структуры во времени. В анализируемых мной российских республиках (Башкортостан и Татарстан) такими носителями являются, прежде всего, Президент и его ближайшее окружение (источник «авторитарного» содержания власти), политическая элита «первого» (администрация президента и правительство) и «второго» (главы администраций городов и районов) уровней. Политэлиту «первого» и «второго» уровней я отношу к «номенклатурному» слою субъектов власти, из-за чрезвычайной их схожести и по способам рекрутирования., и по объему наделенных полномочий - самостоятельности, и по принципам

«-»                                          «-»              гтч

политического поведения, с советской «номенклатурой». Т.е. в данном случае, я понимаю «номенклатуру» как форму организации политической элиты, очень схожую и во многом преемственную с по- литэлитой советского общества. Практически аналогичное понимание основного властвующего слоя, жестко подчиненного авторитаризму губернатора, в республиканской региональной политической элите, можно наблюдать в работах некоторых других исследователей

из российских областей.[56] Настаивая на характеристике основного сегмента политических элит российских республик именно как «номенклатурной» элиты, а исходя из этого - на определении создавшихся режимов власти как «авторитарно-номенклатурных», именно в оценке роли субрегиональной элиты я расхожусь с К.Мацузато. У К.Мацузато, находящемся под сильным влиянием своего скрупулезного исследования субрегиональных элит в российских и украинских областях, главы администраций городов и районов являются своего рода «касиками», самостоятельными и довольно независимыми игроками на политическом поле, согласованные действия которых могут существенно повлиять (вплоть до смещения) на высшую региональную власть. Именно взгляд сквозь призму «областных» политических режимов приводит К.Мацузато к выводу о складывании в Татарстане хоть и централизованного, но все же - касикизма. При этом, попытка «переворота» Р.Алтынбаева (май 1998г.) приводится как эмпирическое подтверждение выдвинутой гипотезы. На мой взгляд, «бунт» Р.Алтынбаева по своим масштабам и глубине является для российских республик скорее исключением, чем правилом (тем более, что даже его «победа» не изменила бы структуру власти), т.к. руководители городов и районов в них находятся в полной зависимости от произвола Президента и его ближайшего окружения, не являются в достаточной степени суверенными политическими акторами. Процедура формализованного «избрания» глав администраций депутатами республиканских легислатур является, при этом, вопреки штампам официальной пропаганды, не способом их «дополнительной легитимации», а методом полного подчинения законодательных собраний авторитаризму Президента, при формальноконституционном разделении ветвей власти.

Тем не менее, несмотря на полное, безоговорочное господство власти Президента над «номенклатурным крылом» политического режима, последний обладает довольно устойчивыми структурносистемными характеристиками. Происходит это в связи с тем, что республиканская политическая элита «первого» и «второго» уровней в таких системах кровно заинтересована, невзирая на постоянно зависающий над ней «дамоклов меч» президентского авторитаризма, в сохранении существующей организации власти, т.к., олицетворяя в своем лице законодательную власть на уровне республики, она (элита) осуществляет безраздельное господство в рамках своей ведом

ственной (министерство и т.д.) и территориальной (города, районы) компетенции. Главы администраций городов и районов, например в Башкортостане, назначенные на свой пост Президентом, автоматически кооптируются или формально «избираются» на должность Председателя соответствующего представительного органа, который к тому же обладает очень усеченными властными полномочиями. Поэтому следует ожидать, что республиканская «номенклатура» будет всячески препятствовать любым попыткам изменения системы власти, обладая тем более абсолютным доминированием в легислатуре Башкортостана. Таким образом, исходя из краткого анализа структурного содержания организации власти в Башкортостане, я определяю его сущность как «авторитарно-номенклатурный политический режим». Выше я попытался показать, что предложенная мной характеристика обладает эмпирической адекватностью. Если же говорить о

«-»              «-»              Т-1              тп

теоретической последовательности, то по предложенной Г. Голосовым, на основе трех измерений, классификации, политический режим в Башкортостане занимает промежуточное положение между «соревновательной олигархией» и «авторитарно-бюрократическим режимом», больше тяготея к последнему.[57] Однако более эмпирически репрезентативной несомненно является классификация моделей трансформации посткоммунистических режимов, предложенная В.Гельманом. В этом случае, политический режим рассматриваемых нами российских республик можно отнести к классической «авторитарной ситуации», больше тяготеющей даже к авторитаризму, чем к «делегативной демократии».[58]

Так или иначе, как в том числе показало наше исследование, в политической элите Башкортостана очень большую роль играет ее субрегиональный уровень, представленный главами администраций городов и районов. Проследить некоторые тенденции эволюции субреспубликанской элиты в постсоветский период мы попытаемся ниже.