Постперестроечная эволюция субреспубликанской политической элиты

абсолютным объемом власти (в этом смысле их политическое господство и по формальным (совмещение должности с постом Председателя соответствующего совета), и по фактическим признакам намного превышает власть «советских» первых секретарей КПСС), эта группа политической элиты в значительной степени контролирует легислатуры, т.е. систему законодательства приобретших в ходе процесса суверенизации огромный уровень самостоятельности политических элит российских республик. Одновременно субреспубликан- ские руководители находятся под жестким абсолютным контролем политической воли президента, т.к. назначаются и смещаются с должности даже без согласования с каким-либо иным органом власти. Не спасает субреспубликанскую элиту и то, что она полностью «избирается» в парламент. В случае отстранения от должности, главы администраций незамедлительно «исправно» пишут заявления о сложении с себя полномочий депутата. На освободившееся место обязательно «избирается» вновь назначенный руководитель территории. Это правило не знает исключений. Таким образом, «избрание» территориальных администраторов в законодательную ассамблею выступает не способом их «демократической» легитимации, а действенным методом подчинения законодательной ветви власти высшим исполнительным структурам и прежде всего - лично президенту. В официальных политических заявлениях президентов и Башкортостана, и Татарстана процедура «избрания» глав администраций городов и районов в легислатуру провозглашается как акт «демократической компенсации» за неизбежный пока, но временный, принцип назначения руководителей территорий.[59] Так, М.Ш.Шаймиев, постоянно обходя этот вопрос ранее, еще в начале 1997 года заявил, что в Татарстане «...главы администраций будут выбираться, мы внесем изменения в Конституцию, я думаю, что сам выступлю с такой законодательной инициативой.

народа. В Башкортостане выборными являются Президент как глава государства и исполнительной власти и депутаты Государственного Собрания. Если мы на нынешнем уровне своего экономического и политического развития ввяжемся в выборность еще и глав администраций городов и районов, то ввергнем себя в такую псевдодемократическую карусель, когда может резко уменьшиться управляемость в экономике, социальной сфере, а главное - может нарушиться общественно-политическая стабильность и согласие граждан в обществе».[61] Впервые о необходимости введения выборов глав администраций, но - в «недалеком будущем», заявил на уровне Послания Президента Государственному Собранию М. Г. Рахимов в 2001 году.[62]

Т

«_»              «_»«_»

.е. назначение глав администраций городов и районов в российских республиках на уровне официальных заявлений рассматривается президентами как процедура временная. Но, как известно, «нет ничего более постоянного, чем временное». Нам остается ответить на вопрос о том, кто составил так сказать «социальную основу» руководителей территорий в Башкортостане в постсоветскую эпоху? Каковы были принципы и тенденции их ротации на протяжении 90-х годов? На каких факторах основана сменяемость глав администраций, в том числе - по городам и сельским районам?

В связи с тем, что при определении предметных рамок общего исследования структурных групп политической элиты Башкортостана с 1986 по 1999 годы к «территориальной» элите 1990-1991 годов мы отнесли весьма аморфную группу секретарей райкомов КПСС и Председателей советов и исполкомов, избранных депутатами Верховного Совета в 1990 году, в данном параграфе, с целью повышения репрезентативности анализа, мы провели специальное изучение характеристик только глав администраций, назначенных в 1992 году, в условиях только складывающегося режима власти.

Анализ политической биографии руководителей администраций городов и районов Башкортостана в 1992 году показывает, что 79,5% из них, до назначения на свою должность, имели партийнономенклатурное прошлое, в том числе 20 чел. (25,6%) работали непосредственно первыми секретарями КПСС соответствующих территорий, еще 14 - вторыми секретарями и другими партийными функционерами. Таким образом, в совокупности 43,6% глав администраций городов и районов Башкортостана в 1992 году, т.е. в решающий период перехода от одной организации местной власти к другой - «постсоветской», были выходцами из партийной номенклатуры советской эпохи, сохранив тем самым свое положение в системе властных отношений. Достаточно высокой была в тот период и формальная легитимность глав администраций, 85,9% которых были избраны еще в 1990 году председателями соответствующих советов. Абсолютное большинство из них в 1991 году стало совмещать пост председателя легислатуры с должностью председателя исполкома, и в 1992 году, после введения процедуры назначения глав администраций, лишь подтвердило свои полномочия - теперь уже под руководством нового «босса» - Председателя Президиума Верховного Совета РБ, получившего после соответствующего изменения регламента право решать судьбу руководителей республиканских территорий без согласования с Советом Министров. Именно последнее обстоятельство, т.е. фактический уход из под влияния высшей исполнительной власти республики руководителей городов и районов, тем более - в «ключевом», кадровом вопросе - спровоцировало, на наш взгляд, жесткое противостояние двух лидеров - М.

В Башкортостане, так же как и в Татарстане, в отличие от большинства других субъектов Российской Федерации, введенная поначалу как «вынужденная» процедура назначения глав администраций городов и районов президентом республики, в дальнейшем была закреплена в соответствующих правовых документах и превратилась в своего рода «естественную» и незыблемую политическую традицию. Поэтому, в кадрово-структурном смысле эволюция «третьего звена государственного строительства России» в республиках заметно отличалась от тенденций, сложившихся в областях. По крайней мере, полное отсутствие возможностей «электоральной случайности», которое и в областях часто имело формальный характер, не позволяло проникать в среду «местных руководителей» Башкортостана совершенно новым людям, тем более - не имеющим опыта хотя бы административно-хозяйственной деятельности. Естественно, что показа

тель наличия «партийно-номенклатурного прошлого» у глав администраций городов и районов Башкортостана на протяжении 90-х годов постепенно падал, но происходило это, в отличие от областей, под жестким контролем Президента и по запланированному сценарию. Так, расчеты показывают, что в 1995 году 75% руководителей территорий еще имели опыт партийно-политической деятельности в советское время, а к 1999 году таковых осталось только 58% (см. табл. 12).

Таблица 12. Динамика показателей «наличие партийно-номенклатурного прошлого» и «приход на должность» глав администраций городов и районов Башкортостана (1992-1999 г. г.), %

В то же время, если в первые годы после 1992 г. значительная часть вновь назначенных руководителей территорий подбиралась из числа директоров предприятий и председателей бывших колхозов, к 1999 году уже довольно эффективно начинает работать «кадровый резерв» в структуре самих администраций, к этому времени последние «назначенцы» сравниваются по своей роли с первыми. Таким образом, «администраторы» вновь захватывают лидерство, пытаясь взять реванш у «хозяйственников» при назначении глав администраций в последние годы. Эта тенденция, по-видимому, будет нарастать, что говорит о возвращении номенклатурных традиций в систему кадровой политики на уровне первых руководителей городов и районов Башкортостана.

В

«_»              «_»

связи с тем, что главы администраций городов и районов Башкортостана образца 1992 года являются «прямыми потомками» партийно-советской субреспубликанской политической элиты 80-х годов, многие их социально-демографические показатели хорошо согласуются, даже без учета естественного процесса «старения». Особенно это хорошо заметно при сравнительном анализе «сельского» и «городского» сегментов субреспубликанской элиты 1992 года (см. табл. 13).

Таблица 13. Этнический и образовательный состав глав администраций городов и районов РБ в 1992 году, %

В целом, субреспубликанская политическая элита Башкортостана, в 1992 году представленная территориальной номенклатурой, назначенной Верховным Советом по представлению его Президиума, была в основном «сельской» по происхождению (около 90%) и «аграрной» по образованию (60,3%). Эти характеристики продолжали сохраняться на протяжении всего постсоветского времени, хотя к 90м годам уже произошло радикальное урбанизационное преобразование общества и решительная актуализация менеджерского и гуманитарного образования. На наш взгляд, именно «сельский» по своему характеру состав территориальной элиты Башкортостана создает своеобразную психологическую предрасположенность к быстрому восприятию и стойкому усвоению ею традиций номенклатуры в вопросах отношений с вышестоящим начальством, организации иерархической соподчиненности, терпимости к авторитарному правлению «первого лица». Даже более поздний переезд в город и приобретение второго, чаще всего - гуманитарного образования не могут сломать прочный «сельский» стереотип мышления территориальных руководителей, во многом созвучный корпорационному номенклатурному самосознанию. Тем более, что сама практика политической социализации во многом закрепляет в сознании территориальной элиты систему отношений, сложившихся еще в сельский период, в условиях формирования будущей личности. В связи с тем, что, как показывает анализ, именно территориальные руководители более чем наполовину формируют в дальнейшем «правительственную» и «высшую» группировку политической элиты Башкортостана, «аграрный» характер ее духовно-личностной идентификации передается соответствующим представителям власти. В конце концов, в Башкортостане, так же как и в соседнем Татарстане, постоянно существует парадоксальная ситуация, при которой во главе региона, «...имеющего сильный промышленный и научно-теоретический потенциал, стоят аграрии, причем аграрии не только по своему базовому образованию и

основной профессии, но и по духу».76 При этом, на наш взгляд, абсолютное преобладание «аграрного» (происхождение, образование, самосознание) по своему характеру компонента в субреспубликан- ской политической элите формируется отнюдь не случайно и вызвано не только доминированием количества «сельских» территориальных единиц, а объективно несет на себе важную социальную нагрузку и, по-видимому, является следствием соответствующей кадровой политики. Если в советские времена подобная логика развития, по мнению некоторых западных политологов (Т.Ригби) была связана с установкой высшей власти на то, что местные партийные функционеры должны были больше заниматься проблемами сельского хозяйства, чем проблемами промышленности, поскольку она управлялась в основном централизованно через министерства,77 то в современных условиях «аграрная» социальная база политэлиты является благоприятной почвой для взращивания наиболее лояльной, «послушной» территориальной номенклатуры.

Этнический состав сложившегося к 1992 году «территориального» сегмента политической элиты РБ, на уровне «первых» руководителей, уже с самого начала, видимо под влиянием национального фактора, развернувшегося уже процесса государственной «суверенизации», существенно изменился в пользу титульной составляющей по сравнению с «советским» временем. На примере сельских субрес- публиканских руководителей этот контраст наиболее заметен, лишь 5,9% из них - русские. При этом татары среди глав районных администраций в 1992 году почти адекватно отразили «сельско- городскую» этностатистику населения, хотя в городах - значительно от нее отстали. Анализ динамики этнического состава глав администраций городов и районов Башкортостана в 90-е годы показывает в нем постепенный, но постоянный рост башкир, стабилизацию - татар и сокращение - русских. Особенно быстро сокращается количество лидеров русской национальности среди руководителей городов и городских районов, т.е. там где в «допостперестроечный» период они всегда преобладали.

Исследование закономерностей сменяемости субреспубликан- ских руководителей также подтверждает наш вывод о том, что они не могут выполнять роль в достаточной степени самостоятельных акторов политического процесса, а скорее напоминают «территориальную номенклатуру». Находясь под абсолютным контролем президентского кадрового произвола, главы администраций всеми возможными способами пытаются уйти от «президентской немилости», беспрекословно выполняя любое, даже откровенно некомпетентное решение высших властей. Но если какие-либо недостатки и ошибки в управлении социально-экономическим развитием города или района часто остаются «не замеченными» и без «организационных выводов» администрации Президента РБ, то за просчетами политического характера незамедлительно следует решение о снятии с должности любого главы администрации. Сама степень сменяемости глав территориальных администраций Башкортостана на протяжении 90-х годов оставалась приблизительно на одном уровне. Например, с 1992 по 1995 годы среднестатистически сменялось ежегодно около 10,3% руководителей городов и районов, с 1995 по 1999 годы - годовой коэффициент ротации составил 9,3%. Однако, если рассматривать ротацию по годам, то наибольшие «всплески» сменяемости наблюдаются сразу же вслед за очередными избирательными кампаниями (см. рис. 1). Самым большим «политическим грехом» руководителя республиканской территории считается не его оппозиционное отношение к решению высшей исполнительной власти (такое в принципе невозможно), а «неправильное» с точки зрения Президента электоральное поведение жителей подконтрольного города или района. Самый высокий подъем сменяемости глав горрайадминистраций произошел в 1994 году, т.е. вслед за избранием М. Г. Рахимова на пост первого Президента РБ, проходившим в ожесточенной, порой драматичной борьбе с конкурентом Р.Кадыровым. Даже предварительный сопоставительный анализ направленности электоральной активности по некоторым территориям, где вскоре были заменены руководители, не оставляет сомнений для предположения о том, что это обстоятельство было решающим для кадровых решений. К сожалению, Центризбирком РБ не распространяет для широкого пользования информацию о направленности избирательного поведения по городам и районам, что помогло бы подтвердить или опровергнуть нашу гипотезу. Во всяком случае, исследование политической биографии «замененных» в пиковые периоды руководителей территорий показывает, что практически все они исчезают с политической арены республики, в отличие от других, «замена» которых производилась в более спокойное время.

Рис.1. Сменяемость глав администраций городов и районов Башкортостана по годам (1992-1999 гг.)

Второй и третий всплески ротационной активности относительно руководителей республиканских территорий происходит сразу вслед за выборами Президента Российской Федерации в 1996 году и хорошо организованной избирательной кампанией Президента Башкортостана в 1998 году. Таким образом, одним из самых главных индикаторов политической преданности глав районных и городских администраций Президенту и его режиму рассматривается направленность избирательной активности населения подконтрольных территорий.

Демократическая эволюция субреспубликанской политической элиты Башкортостана возможна лишь в случае установления определенных правовых «правил игры» между ней и высшей республиканской властью, а также - максимального контроля за первой со стороны местных сообществ. Это, в свою очередь, возможно при наличии следующих условий: во-первых, введение обязательных альтернативных выборов глав городских и районных администраций; во- вторых, запрет на совмещение профессиональной деятельности в исполнительных органах с возможностью участия в легислатурах (и в

Госсобрании-Курултае и в местных советах); в-третьих, выведение из под контроля руководителей территорий и Президента избирательных комиссий всех уровней. Данные преобразования могли бы стать первым этапом общей «деэтатизации» политических режимов в российских республиках, в Башкортостане - в том числе.[63] Парадокс заключается в том, что создание основ ражданского общества возможно в республиках только под контролем и при вмешательстве в этот процесс федерального центра. Поэтому новейшие преобразования президента В.Путина в сфере федеративных отношений имеют для республиканских политсистем противоречивый характер. С одной стороны, В.Путин полон решимости поставить под контроль федерального центра правоохранительные, судебные и фискальные органы, разрушая тем самым самодостаточность региональных политических систем. Одновременно, выдвигая жесткое требование «привести законодательство субъектов Федерации в соответствие с федеральным», В.Путин создает условия для демократического формирования законодательной власти и местного самоуправления в Башкортостане. Однако, с другой стороны, проведя в жизнь идею о назначаемости и жесткой подконтрольности глав районных и городских администраций региональным руководителям (т.е. то, что в республиках существует в постсоветский период практически изначально), В.Путин значительно ослабляет возможности для формирования гражданского общества на местах. Однако, анализ новейшей эволюции взаимодействия Президента России и лидеров республик показывает, что скорее всего произойдет лишь перераспределение «объёмов полномочий», а сама структура власти, и следовательно - основы генезиса политической элиты, в российских республиках не изменятся.