<<
>>

От Екатерины I до Павла I.

Смерть Петра Великого дала толчок оживлению политической борьбы в верхах. Его вдова Екатерина I (1725—1727), пришедшая к власти при помощи группировки А. Д. Мен- шикова и гвардейских полков, не обладала ни талантами, ни энергией своего супруга.
Поэтому при ней попечение о государственных делах сосредотачивается в Верховном тайном совете. Создание этого органа в 1726 г. во многом было подготовлено всем предшествующим государственным строительством. Еще Петр I склонялся к мысли создать наряду с Сенатом высший орган, который мог бы оперативно решать множество накопившихся дел. Первоначально в состав Совета вошли представители знати, обязанной своим возвышением Петру I (президент Адмиралтейств-коллегии Ф. М. Апраксин, канцлер Г. И. Головкин, руководитель Тайной канцелярии П. А. Толстой, А. Д. Меншиков), выходец из Вестфалии дипломат А. И. Остерман, а также президент Камер-коллегии князь Д. М. Голицын — единственный представитель старой родовой аристократии. Таким образом, ни персональный состав, ни деятельность Совета не позволяют оценивать его как олигархический орган, открывший возможности для реванша ущемленных аристократических фамилий. Совет находился под личным контролем императрицы и ее кабинета, возглавляемого многоопытным секретарем А. В. Макаровым. В Верховном тайном совете сосредоточились дела, которые были признаны «вящей важности и о чем уставу и определения не имеется», т. е. дела, которые требовали законодательного регулирования. Верхов- ники во главе с Меншиковым развили бурную деятельность по корректировке петровского наследия в сфере государственного управления. Не отказываясь от сути преобразований Петра I, они попытались упростить структуру центральных и местных органов власти и уменьшить расходы на управление. Некоторые коллегии были расформированы и слиты с другими. Объединены Камер- и Штатс-контор-коллегия, а также Мануфактур-, Берг- и Коммерц-коллегии.
Были ликвидированы местные магистраты, Главный магистрат; судебная и административная власть в губерниях передана губернаторам, а в провинциях и уездах — воеводам. Резко упала роль Сената. Из безапелляционной судебной инстанции он превратился в подапелляционную, на которую разрешалось подавать жалобы в Верховный тайный совет, снизилось его участие в осуществлении государственного надзора. Из его ведения были изъяты три главные коллегии, наиболее тяжкие преступления теперь рассматривались не в сенатском суде, а в Совете. Эти тенденции в развитии государственного аппарата характеризовали и кратковременное правление внука Петра Великого — Петра II (1727—1730). Единственное изменение, произошедшее при нем, коснулось персонального состава Совета. В сентябре 1727 г. Ментиков, утративший фавор у императора и преданный ближайшими соратниками, был лишен всех должностей, имущества и сослан в сибирский городок Березов. После падения Меншикова в Совет вошли новые фавориты — князья В. Л. и А. Г. Долгорукие, принадлежавшие к старой московской знати. Усиление влияния верховников, помноженное на обширную власть Совета, породило желание ограничить самодержавие. После скоропостижной смерти Петра II в январе 1730 г. вер- ховники решили пригласить на престол вдовствующую курляндскую герцогиню Анну Иоанновну, навязав ей ограничительные условия правления — так называемые Кондиции. Однако контрпереворот, осуществленный в феврале 1730 г. Анной Иоанновной, перечеркнул эти планы. В ее царствование (1730—1740) был создан Кабинет министров (1731), орган, во многом повторивший структуру и компетенцию Верховного тайного совета. Два бывших верховника — А. И. Остерман и Г. И. Головкин — были включены в состав Кабинета. Остальные верховники — участники провалившейся «затейки» января—февраля 1730 г. были переведены в Сенат, а во второй половине 30-х гг. под разными предлогами удалены от службы. В Кабинет входили действительный тайный советник князь А. М. Черкасский, П. И. Ягужинский, А. П. Волынский, А.
П. Бестужев-Рюмин. Подмяв под себя Сенат, Синод и коллегии, Кабинет повторил путь Совета. С середины 30-х гг. три подписи кабинет-министров были приравнены к подписи императрицы. Сенат в 1730 г. был разделен на департаменты с назначением каждому особой группы дел. В практику был введен обычай еженедельной подачи сенатских рапортов императрице с перечнем решенных дел, а также дел, требовавших особой монаршей резолюции. Тем самым была установлена более строгая подотчетность сенаторов верховной власти. При Елизавете Петровне (1741—1761) был провозглашен курс на реставрацию учреждений и норм государственного управления, сложившихся при Петре I. В 1741 г. Сенату возвращались права и полномочия, отобранные у него в предшествующие царствования. В сферу его компетенции снова вошли дела по внутреннему управлению, суду и надзору. Тем не менее Елизавета Петровна так же, как и ее предшественники, в дополнение к Сенату поспешила учредить императорский Совет. В таком качестве в 40-е гг. действовал так называемый Совет одиннадцати, известный еще и под названием «собрание министров и генералитета». В 1756 г. была учреждена Конференция при высочайшем дворе. В основу ее деятельности была положена программа противодействия Пруссии, с которой Россия вела Семилетнюю войну. Кроме того, продолжительные военные действия, требовавшие привлечения все новых и новых ресурсов, привели к расширению полномочий Конференции. В ее ведении находились руководство армией, финансы, кадровые вопросы, а также дела, превышающие компетенцию Сената. В состав Конференции входили руководители внешнеполитического ведомства М. И. Воронцов и А. П. Бестужев-Рюмин, генерал-прокурор Сената Н. Ю. Трубецкой, генерал-фельдцейхмейстер (начальник артиллерии) П. И. Шувалов, руководитель Тайной канцелярии А. И. Шувалов. Как и ее исторические прототипы, Конференция стремилась концентрировать в себе всю высшую правительственную власть. Она настойчиво пыталась придать своим «экстрактам из протоколов» (документам, при помощи которых она вела деловую переписку с другими учреждениями) силу высочайших рескриптов.
Тем не менее характеристика царствования Елизаветы Петровны как «правления собранных в Сенате сановников», данная одним из исследователей, остается справедливой для большей части периода 1741-1761 гг. Приход к власти Петра III в конце 1761 г. отчасти изменил баланс сил между высшими органами власти. Согласно указу императора от 22 января 1762 г. Сенат ограничивался в своих правах. Сенаторской коллегии запрещалось принимать резолюции, касающиеся лишения жизни, чести и имущества осужденных лиц, раздачи денежных наград свыше 10 тыс. рублей, награждения деревнями и чинами выше полковника. Указ устанавливал более строгий контроль за исполнением сенаторами устных распоряжений императора. В июне 1762 г. Сенат лишился права издания от собственного имени указов, подтверждающих или разъясняющих положения закона. Вопреки первоначальному намерению Петра III не создавать «никакого особливого совета или конференции», он все же не изменил традиции своих предшественников и 18 мая 1762 г. учредил императорский Совет. В него были включены наиболее близкие ему лица (дядя герцог Георг Голштинский, генерал-фельдмаршал Б. X. Ми- них, канцлер М. И. Воронцов и некоторые другие). Оценивая итоги развития высшей государственности послепетровской России, фельдмаршал Б. X. Миних в начале правления Екатерины II утверждал: «В предшествующие царствования образ правления Российской империи не был определен, и пустота, существовавшая между верховной властью и властью Сената, была восполнена недостаточно и притом лицами, все заслуги которых заключались в их фаворе и которые злоупотребляли оказываемым им доверием в ущерб государству». (Записки фельдмаршала графа Миниха. СПб., 1874. С. 95.) Пришедшая к власти в результате дворцового переворота 28 июня 1762 г. Екатерина II (1762—1796) на первых порах пыталась дистанцироваться от практики насаждения фаворитизма в сфере управления. Высокопоставленному чиновнику Н. И. Панину она поручила разработку проекта создания нового императорского Совета. Проект Панина, резюмировавший предшествующий опыт, предусматривал институционализацию этого органа и подведение под его деятельность правовой базы, а главное — наделение его законосовещательными правами.
Несмотря на то что и обновленный Совет оставался бюрократическим органом, полностью зависимым от высочайшей воли, он приобретал более прочный статус и широкие возможности влиять на ход государственных дел. По-види- мому, Екатерина II менее всего желала этого и откладывала вопрос о создании нового органа. Тем не менее он, хотя и неофициально, возник в феврале 1763 г. под названием Комиссия о сословных правах дворянства (в нее вошли те самые восемь сановников, которых императрица хотела назначить в императорский Совет). В апреле 1763 г. эта Комиссия получила новое задание — разработать план проведения сенатской реформы. Сановники, которых прочили в члены императорского Совета, попытались использовать предоставленные им полномочия для лоббирования фундаментальных (т. е. не подлежащих отмене и пересмотру) прав дворянства и превращения Сената в гаранта таких прав. Результат работы Комиссии еще раз убедил Екатерину II, не желавшую поступаться какими бы то ни было прерогативами самодержавия, отказаться от панинского проекта. Но предложениями Панина о четком функциональном разделении Сената на департаменты для ускорения делопроизводства она воспользовалась. В декабре 1763 г. в Сенате было создано 6 департаментов, четыре из которых размещались в Петербурге, а два — в Москве. Отныне все текущие дела решались в соответствующем департаменте единогласным постановлением всех его членов, а в общем собрании сенаторов обсуждались только те вопросы, но которым не удалось достичь согласия. Сенат был ограничен рамками административных занятий и лишен права принимать постановления, имевшие нормативный характер. В результате персональных назначений в департаменты зачастую попадали идейные противники, разрушалось единство сенаторской корпорации С середины 60-х гг. XVIII в. в практику кадровой политики прочно вошел принцип почетной ссылки в Сенат неугодных администраторов. Разработка законодательных актов сосредоточивается при Екатерине II в различных комиссиях, создаваемых на время для решения конкретной проблемы.
Такими были комиссии коммерции, церковных иму- ществ, воинская. Это дало некоторым исследователям основание говорить о возрождении во второй половине XVIII в. старого административно-приказного начала. Подобным органом был Военный совет, образованный при Дворе в период Русско-турецкой войны 1768—1774 гг. В отличие от предшествующих императорских советов он не пользовался сколько-нибудь значительной властью, а являлся, главным образом, местом, куда стекалась дипломатическая переписка, военные донесения и законодательные акты, подписанные императрицей. Работа Совета была возобновлена в годы Русско-турецкой войны 1788—1791 гг. Наиболее загадочное и спорное начинание Екатерины II в сфере высшей государственности связано с созывом Комиссии о составлении проекта нового Уложения. Комиссия, в которую вошли выборные депутаты от «свободных» сословий, начала работу в 1767 г. В 1769 г. под предлогом тяжелой войны с Турцией она была распущена, но как бюрократическая инстанция просуществовала вплоть до конца правления Екатерины II. В наиболее оживленный период работы Комиссии в ее состав входило 564 депутата, 28 из которых представляли государственные учреждения, 161 — дворянство, 208 — города, 167 — крестьян (кроме владельческих). Маршалом Комиссии был избран А. И. Бибиков. Она была призвана учесть веяния эпохи первоначального накопления капитала (разумеется, по-разному выраженные в странах с разными уровнями развития экономики) в деятельности правовых и государственных институтов. В первую очередь предметом внимания правительства стало оформление государственного права, полномочий верховной власти и высших государственных органов. Вся полнота законодательной, судебной и административной власти признавалась прерогативой монарха. В законодательстве провозглашался принцип формального равенства граждан — подданных монарха, не отменяющий, однако, сословного неравенства и привилегий дворянства. Эти положения получили подробную разработку в Наказе Уложенной комиссии, составленном Екатериной II. Пользуясь трудами французских просветителей, в первую очередь Ш. Монтескье, российская императрица пыталась обновить традиционную систему самодержавия. Она соглашалась с Монтескье в том, что власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа. Однако, в отличие от французского автора, имевшего в виду учреждение «посредствующих властей» в лице сословных организаций, независимых от монарха, она отводила такую роль бюрократическим инстанциям. Ни принцип разделения властей, ни установление пределов верховной власти не предусматривались. Все ограничения, предложенные в Наказе, были рассчитаны на просвещенную личность монарха. Общее благо объявлялось целью существования государственной власти. В отличие от доктрины петровского времени оно расценивалось не только как благо всех (т. е. неопределенного множества), но и «каждого особенно». Эта позиция соответствовала девизу Уложенной комиссии — «блаженство всех и каждого». Но, как и в случае с правовым регулированием принципов верховной власти, эта констатация не предусматривала каких- либо практических следствий. Из Наказа была выхолощена идея «вольности», т. е. политической свободы. Он оставлял в неприкосновенности сословный строй общества, оправдывая его «естественным» разделением по степени важности трудов подданных. В частности, первенствующее положение дворянства объяснялось закономерным вознаграждением за его вклад в процветание Российского государства. Означает ли все это, что политика просвещенного абсолютизма сводилась к сплошной демагогии и не имела никаких положительных результатов? Думается, что нет. В рамках этой политики были подготовлены прогрессивные судебные реформы, установившие точную компетенцию судов всех рангов, устранившие инквизиционные процедуры из следствия. Политика просвещенного абсолютизма была нацелена на оживление общественной активности и даже поощрение элементов самоорганизации в деле пропаганды передовых хозяйственных навыков и знаний. Наиболее ярким примером такого рода начинаний явилось учреждение в 1765 г. Вольного экономического общества. Наиболее существенные коррективы во второй половине XVIII в. были внесены в систему управления. В 1764 г. Екатерина II издала «Наставление губернаторам», ставшее прологом широкой областной реформы. Губернатор освобождался от опеки со стороны коллегий и переводился в прямое подчинение Сената и императрицы. В соответствии с губернской реформой 1775 г. вместо прежнего трехуровневого административно-территориального устройства (губерния — провинция — уезд) вводилось новое: губерния с населением в 300—400 тыс. ревизских душ и уезд с населением в 20—30 тыс. Число губерний к концу царствования Екатерины II достигло 50. Столичные губернии, а также крупные регионы из 2—3 губерний составляли наместничества во главе с генерал-губернатором. Губернатор опирался на вспомогательный орган — губернское правление. Ему предоставлялись широкие полномочия вплоть до права «представления» (т. е. права прямого обращения) в Сенат в связи с несовершенством тех или иных положений закона. Екатерининское Учреждение о губерниях преследовало цель перенести силу тяжести государственного управления на места, разгрузив таким образом политический центр. Наместническое правление, палаты уголовного и гражданского суда, Казенная палата в губернии и Казначейство в уезде заняли место соответствующих центральных органов власти. По мере претворения в жизнь губернского проекта императрицы исчезли большинство коллегий и некоторые другие правительственные заведения. Сохранились только четыре коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел и Медицинская. Реформа 1775 г. приближала управляющих к управляемы.'.;: , у бернские присутственные места заполнялись . ясьстг-.епп ? мд гпымп жителями, что увеличивало ,,х лаинтересл.-'ость в результатах. Была сделана попытка отделения судебных органов от административных и использования выборных элементов в заполнении открываемых вакансий. По этим причинам многие из новообразованных учреждений с некоторыми коррективами пережили екатерининскую эпоху. «Учреждения для управления губерний» вводили трехъярусную систему выборных судебно-сословных учреждений. Для дворян учреждался уездный суд и верхний земский суд в губернии; для горожан — городской и губернский магистраты; для государственных крестьян — нижняя расправа в уезде и верхняя расправа в губернии (крепостные оставались под юрисдикцией помещика). Нижний земский суд в составе двух заседателей и земского исправника (капитан-исправника) выполнял административно-полицейские функции, а в городе эти обязанности возлагались на городничего. Кроме того, в губерниях создавался совестный суд из представителей трех сословий (дворян, горожан и крестьян), выполнявший роль примирительной или третейской инстанции при разборе сложных уголовных дел. Большая часть должностей заполнялась выборными представителями дворянства. Недостатком реформы, как показала практика, стало искусственное деление территории на губернии — стремясь унифицировать демографические характеристики, инициаторы реформы часто пренебрегали их интеграционным единством. Реформа 1775 г. усилила роль наместника — отныне добросовестное обслуживание государственных интересов на местах целиком зависело от воли и личных качеств главного доверенного лица императрицы. Все эти вместе взятые издержки реформы обусловили ее довольно непоследовательную реализацию. По словам крупнейшего отечественного знатока государственных учреждений России Н. П. Ерошкина, децентрализация, проведенная Екатериной II, входила в «глубокое противоречие с верховной властью, которая всегда предпочитала строгую централизацию управления, бюрократизм и регламентацию». Поэтому, решив задачу укрепления аппарата власти на местах, правительство с конца 90-х гг. возвращается к прежней традиции усиления центра. В исторической литературе реформа 1775 г. нередко связывается с укреплением диктатуры дворянства на местах. Однако следует иметь в виду, что ответственные должностные лица проходили строгий государственный контроль: выборные представители дворянства должны были иметь военный или гражданский чин, они утверждались губернатором и на время исполнения должности (уряда) по сути становились коронными чиновниками. Кроме того, председатели палат уголовного и гражданского суда, а также совестные судьи отбирались Сенатом из числа двух кандидатов, получивших наибольшее количество голосов. (Каменский А. Б. От Петра I до Павла I. Реформы в России XVIII века. С. 430.) В 1785 г. в соответствии с «Грамотой на права и выгоды городам Российской империи» было перестроено управление в городах. Вводилось городское самоуправление, хотя и довольно ограниченное. Городское собрание избирало городского голову и представителей судебных учреждений. Распорядительным органом стала собиравшаяся раз в три года общая городская дума. В ней были представлены городской голова и так называемые гласные — депутаты от шести разрядов городского населения: владельцев недвижимой собственности в черте города; купцов трех гильдий: цеховых ремесленников: русских и иностранных специалистов, приписанных к городу по своим торгово-промышленным занятиям, но не проживающих в нем; «именитых граждан» — большой группы лиц, отслуживших по выборам, коммерсантов, разночинской интеллигенции; посадских жителей. Между собраниями городской думы ее обязанности исполняла шестигласная дума, включавшая по одному гласному от каждого из шести разрядов населения. Сохранялся городской магистрат, выбиравшийся местным купечеством и мещанством и выполнявший судебные и некоторые административные функции. Он подчинялся губернскому магистрату, который также контролировал органы городского самоуправления. Все выборные городские органы подвергались опеке бюрократической пирамиды властей. В правление Павла I (1796—1801) политическая система России эволюционировала в сторону максимальной централизации управления и укрепления монархических порядков. Пытаясь противостоять революционным веяниям с Запада, Павел I сделал ставку на обновленную идеологию самодержавия. Это проявилось в насаждении специфической доктрины, в которой присутствовали и теория божественного происхождения царской власти, и идея преемственности от властодержцев древних империй, и элементы рыцарской консервативной утопии. В 1798 г. после принятия им под свое покровительство ордена св. Иоанна Иерусалимского в официальный титул императора было включено наименование магистра этого ордена, а в государственный герб — мальтийская символика. Для всех сословий была установлена обязанность подчеркнутого выражения верноподданнических чувств, в том числе требование выходить из экипажа при встрече с императором. Стремясь защитить власть от угрозы дворцовых переворотов, 5 апреля 1797 г., в день своей коронации, Павел I опубликовал Закон о престолонаследии. Отныне преемственность власти в правящей династии утверждалась по мужской нисходящей линии. Было принято и Учреждение об императорской фамилии. Императорский дом включался в систему государственной власти и становился объектом законодательной регламентации. Все мероприятия этого царствования пронизывало стремление поднять престиж государственной службы, оберечь честь мундира и установить дисциплинарный порядок на службе. Это обусловило частую смену высших административных лиц, частичную отмену прав дворянских корпоративных учреждений и попытку их включения в бюрократический аппарат. Несмотря на то что продолжал действовать Совет, созданный еще Екатериной II, его участие в государственных делах стало чисто номинальным и сосредоточилось, главным образом, на вопросах цензурной экспертизы. Коллегиальная система центрального управления, с одной стороны, была частично восстановлена (заново открылись Берг- и Мануфактур-коллегии), с другой — были сделаны шаги к ее постепенной замене министерской, основанной на единоначалии и более строгой, регулярной подотчетности монарху. Павел I разработал план создания семи министерств, но успел основать только два — уделов, управлявшее собственностью царской семьи, и коммерции. Доработкой и реализацией министерского проекта пришлось заниматься Александру I. 50 губерний, учрежденных Екатериной II, при Павле I были преобразованы в 41, появилась Область войска Донского. Отменялись верхние земские суды, губернские магистраты, основными судебными учреждениями стали палаты уголовного и гражданского суда, заполняемые коронными чиновниками. ?
<< | >>
Источник: Курукин И. В.. История Отечества : пособие для школьников старших клас сов и поступающих в вузы. 2005

Еще по теме От Екатерины I до Павла I.:

  1. 4.11. ЕКАТЕРИНА II, ДРУГИЕ РУССКИЕ ИМПЕРАТОРЫ И РОССИЙСКОЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВО
  2. Комментарии Карамзин Николай Михайлович 1 О ДРЕВНЕЙ И НОВОЙ РОССИИ В ЕЕ ПОЛИТИЧЕСКОМ И ГРАЖДАНСКОМ ОТНОШЕНИЯХ
  3. ПРИМЕЧАНИЯ
  4. Манифест Екатерины II 28 июня 1782 г.
  5. В.Я. Гросул ОБЩЕСТВЕННОСТЬ РОССИИ В ГОДЫ ПРАВЛЕНИЯ ЕКАТЕРИНЫ II И ПАВЛА I
  6. Ельцин на фоне Сталина
  7. Александр Невский и Петр I
  8. От Екатерины I до Павла I.
  9. 38. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МЕХАНИЗМ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ В XVIII в. РЕФОРМЫ ЕКАТЕРИНЫ II
  10. Часть III Империя времен Екатерины Великой и Павла I 1762#x2011;1801
  11. Екатерина II в юности
  12. Мятеж Мировича и убийство Ивана Антоновича
  13. Последние годы Екатерины II. Фавор Зубовых