3.3. Структура законодательства в информационной сфере и его место в системе российского законодательства

об источниках права. Проблема источников сводилась к рассмотрению норм и актов, формирующих отраслевую базу нормативного материала.

За последние годы в Российской Федерации сформирован большой массив законодательства в области регулирования отношений, связанных с формированием и использованием информационных ресурсов, развитием информационных технологий и средств коммуникаций.

В процессе разработки Концепции развития законодательства в сфере информации и информатизации в системе Министерства Российской Федерации по связи и информатизации проведен анализ состава действующего законодательства в данной сфере. К системообразующим федеральным законам отнесены: ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (1995), ФЗ "Об участии в международном информационном обмене" (1996), ФЗ "Об авторском праве и смежных правах" (1995), ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" (1994), ФЗ "О государственной тайне" (в ред. 1997 г.), Федеральный Конституционный закон "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (1997). К этой же категории относятся Патентный закон Российской Федерации (1992), Закон РСФСР "О языках народов Российской Федерации", ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (1997).

Естественно, что высшим нормативным правовым актом является Конституция Российской Федерации. В ней определены конституционные основы права на информацию и ряд других важных позиций для развития законодательства в данной области. Большую роль в регулировании информационной деятельности играет Федеральный Конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" (1997).

В структуре российского законодательства немало законов, специально посвященных отдельным видам информации и органам государственной власти, ответственным за ее сбор, хранение и использование.

Процесс исполнения и применения закона требует множества более конкретных нормативных правовых актов. Регулирование деятельности государственных органов и специализированных организаций в области информационной деятельности, оформления отдельных направлений

государственной политики осуществляется через акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты министерств и ведомств, в компетенцию которых входят проблемы информации и информатизации. Массив законов Российской Федерации дополняется в этом процессе большим числом указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства и ведомственных актов. Например, в 1993-1999 гг. было издано более десяти специальных актов по проблеме правовой информатизации в Российской Федерации, в результате реализации которых были решены многие вопросы организации правовой информации и ее распространения через специализированные системы "Консультант плюс", "Кодекс", "Гарант", "Система" и др.1

Классификация информационного законодательства. Полноценность отрасли права должна учитывать и оценку состояния законодательства, его состав, полноту, адекватность потребностям общества в нормативном регулировании соответствующих отношений, доступность и эффективность действующих правовых актов и норм.

Различные параметры оценки состояния законодательства могут определять и различные оценочные признаки. Наиболее устойчивым индикатором оценки состояния нормативно-правовой основы той или иной сферы социальных отношений является структуризация действующего законодательства по предметным областям реальных отношений в конкретной сфере. Ж.-Л. Бержель, со ссылкой на Г. Риперта, подчеркивает: "Юридическое правило зависит от природы предмета". Решая вопрос о выделении функционально структурированных отношений по предметному признаку, специалисты стремятся выявить как можно более полный перечень таких реально возникающих и реализуемых юридических фактов, которые нуждаются в правовом регулировании.

Любая классификация правового материала не может быть абсолютно чистой и ориентированной на какой-либо один признак. Однако необходимость упорядочения действующей нормативно-правовой системы вынуждает искать и применять те или иные критерии и основания для классификации массивов правовой информации.

"У информатики право заимствовало ценные разработки для того, чтобы улучшить качество юридической техники как таковой и качество собственных изысканий, по-прежнему используя индивидуальные свободы как знамя в борьбе с опасностями, которые может таить в себе та же информатика". Так констатирует связь права традиционного и новой его предметной отрасли -информатики - Ж.-Л. Бержель. В поисках критериев для классификации и даже простой инвентаризации актов и норм по проблематике информационного законодательства необходимо искать сочетания

предметно-функциональных характеристик источников права и способов их систематизации по иерархической зависимости в системе нормативного материала.

В качестве примера приведем классификацию предметных областей нормативно-правового регулирования в сфере информационного права, предложенную сектором информационного права Института государства и права Российской академии наук.

Приводим перечень десяти условно выделенных блоков проблем информационного законодательства и их содержательную характеристику.

Классификатор предметных областей правового регулирования отношений в информационной сфере.

1. Решение общих организационных проблем. Они включают следующий перечень вопросов: государственная политика в области информации и информатизации, концепции и программы развития законодательства, номенклатура научных специальностей по информатике; органы государственного управления в области информации, информатизации; решение проблем языка; виды нормативных правовых актов по проблемам информатики.

2. Информация. Информационные ресурсы. Здесь четыре предметных подблока.

Общие проблемы информации (организационные формы информации, информационные ресурсы, носители информации).

Правовой режим информационного ресурса (документирование, документооборот; право собственности на ИР, интеллектуальная собственность на информационный продукт, национальное достояние; категории информации по доступу - открытая информация, информация, не подлежащая ограничению по доступу, информация ограниченного доступа: государственная тайна, категории конфиденциальной информации).

Виды информационных ресурсов (архивы, архивные фонды; библиотечные фонды, музейные фонды; учетно-регистрационные

информационные ресурсы: реестры, кадастры, классификаторы; социально значимые функционально направленные массивы информации: научно-техническая информация, правовая информация, экологическая, демографическая, служебная информация, официальная, массовая информация, деловая информация и т. д.).

Регистрация и учет информационных ресурсов (инвентаризация, индексация, регистрация, бухгалтерский учет). 3.

Право на информацию. Здесь внимание сосредоточено на таких участках, как производство информации, сбор и хранение, поиск, доступ к информации, получение информации, передача (обмен) информации, распространение информации, использование информации в том числе в личных, служебных, коммерческих целях; использование информации через глобальные сети, включая Интернет; субъекты права на информацию и специфика реализации их прав и обязанностей. 4.

Международный обмен информацией. Нормативное установление правил ввоза и вывоза (в современном понимании форм реализации этой функции), правил взаимодействия участников международного обмена при обеспечении безопасности информационного ресурса и прав собственника и его контрагентов, правовые формы обмена информационными ресурсами и услугами при соблюдении интересов личности, юридических лиц, государства, общества. 5.

Информатизация. В этом блоке регулирования сосредоточены отношения по проектированию, разработке информационных технологий и их применению к локальным, корпоративным, региональным, местным, федеральным информационным системам в процессе формирования всей инфраструктуры информатизации: развития и использования различных функциональных автоматизированных систем, решение проблем коммуникационных технологийи связи.

6. СМИ. Телерадиовещание. Это один из сложнейших блоков информационной деятельности, объединяющий все направления информатизации в области массовой

информации. Здесь решение проблем открытости, прозрачности различных институтов общества и государства, с одной стороны, открытости и контроля за деятельностью СМИ со стороны общества без функций предварительной цензуры. Здесь и проблемы обеспечения безопасности журналиста и

безопасности общества и личности от вмешательства в сферу государственной и личной тайны.

7. Информационная безопасность аккумулирует проблемы защиты открытой информации, охраны государственной тайны, обеспечения защиты конфиденциальной информации, страхование информации, ИР; реализует все направления правового регулирования в соответствии с доктриной информационной безопасности личности, государства, общества. 8.

Информационная деятельность. Информационные отношения. Формирование и использование ИР, ИС для собственных потребностей субъекта, формирование и использование ИР, ИС, ИКС для систем государственного и муниципального управления, формирование и использование федеральных ИР, ИС, сетей, информационные отношения субъектов в процессе их деятельности. В данном блоке размещаются такие предметные области деятельности, как специализация организаций на информационной деятельности; деятельность по обеспечению информационных потребностей граждан, населения; информационное обеспечение местного самоуправления; деятельность по информационному обеспечению юридических лиц и общественных организаций; информационные услуги. Здесь же сосредоточены нормы по регулированию рынка информации и услуг; информационное обеспечение в условиях чрезвычайных ситуаций; информационное обеспечение выборов, референдумов; правопреемственность по ИР, ИС при реорганизации органов власти и организаций; оформление договоров, соглашений, контрактов и иных правовых актов и т. д. 9.

Управление в области информации и информатизации. Программы и координация деятельности в области информатизации; стандартизация и сертификация в области информатизации и связи, лицензирование деятельности в области информатизации и связи, организация регистрации и учета ИР, ИС, программной продукции, государственный контроль и надзор в области информатизации, связи; экспертиза в области информатизации; финансирование информатизации; подготовка, повышение квалификации кадров в области информатизации; обеспечение условий формирования информационного общества. 10.

Ответственность за правонарушения в области информации и информатизации. Этот блок проблем связан с фиксацией

правонарушений, выявлением преступлений в области информации и информатизации, преступлений в области нарушения режима государственной тайны, пресечения и установления ответственности за компьютерные преступления, административно-правовые нарушения (проступки); дисциплинарные нарушения при работе с информацией; с реализацией материальной ответственности при нанесении ущерба при нарушении правил работы в информационной сфере, нарушении прав участников отношений в области информационной деятельности и отношений различных субъектов в информационной сфере в целом.

Данный пример классификации следует рассматривать как одну из первых попыток обозначить наиболее крупные предметные области правового регулирования отношений в

информационной сфере. Характеристика содержания каждого из десяти названных блоков позволяет выстроить двух-четырехуровневое дерево целей и в соответствии с этим анализировать состояние правовой основы, и следовательно, выбирать пути для восполнения пробелов, находить способы гармонизации и унификации нормативной основы национального законодательства. Учитывая, что отдельные нормы создавались в разное время и в различных обстоятельствах, преимущественно под влиянием ведомственных интересов, решение этой задачи представляется наиболее важным.

По каждому из названных блоков путем выявления действующих нормативных правовых актов и ранжировки их по юридической силе в вертикали системы законодательства: Конституция, как Основной закон, другие законы Российской Федерации, Указы Президента РФ, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты ведомств, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации возможно выявить состояние правового обеспечения соответствующей группы отношений и определить дальнейшие направления законотворческой работы.

Обобщение наблюдений специалистами в области информатики к настоящему времени позволяет выделить несколько основных направлений законопроектной деятельности и ускорения принятия уже имеющихся проектов законов.

Во-первых, упорядочение регистрации и учета информационных ресурсов в целом и по их основным социально значимым видам. Речь, прежде всего, идет о таких формах представления

информационного ресурса, как базы и банки данных, фонды ресурсов различных видов собственников и различных сфер потребления информации: массовой (библиотеки, архивы); официальной информации (статистическая; по выборам и референдумам и т. д.).

Во-вторых, в связи с развитием информационно-коммуникационных систем, введением в обиход электронного документа первостепенное значение имеют вопросы регулирования документирования и документооборота в разных системах общественных отношений, но в первую очередь в деловой и управленческой сферах. Не случайно во всех развитых странах принимаются законодательные акты об электронной коммерции или торговле, а также нормативные акты или правительственные программы по электронизации управления. С точки зрения теории законодательства и юридической техники, в которых одним из главных требований является экономичность законотворческой деятельности и системность актов нормативно-правового характера, законодатель должен стремиться к созданию наиболее емких по содержанию законов.

В-третьих, в связи с формированием вида научной и производственной деятельности, связанной с созданием, использованием и рыночным оборотом такой продукции, как информационные технологии и программное обеспечение ЭВМ, информационных систем, необходимо правовое регулирование и в этой области. Здесь предстоит взвесить достаточность гражданско-правовых актов для регулирования этих отношений, разработать процессуальные нормы применения действующего законодательства в данной специфической сфере договорных, обязательственных и неизбежных публично-правовых отношений, связанных с информационными отношениями.

Необходим и проект Закона, в котором следует уделить внимание вопросу об исключительных правах создателя информационного продукта, который содержит признаки результата интеллектуального творчества и требует двойной защиты: и как информационного ресурса и как объекта интеллектуальной собственности определенного

субъекта. Встают вопросы и о регулировании режима таких объектов, как именной сайт, сервер, доменное имя в сравнении с уже урегулированным режимом фирменного знака, товарного знака.

Большая группа вопросов может быть разрешена законом "О праве на информацию", проект которого ждет своего

рассмотрения. Об этих вопросах по существу было сказано в главе о праве на информацию.

Самостоятельный массив информационного законодательства представляет законодательство в области СМИ и телерадиовещания. Это подотрасль информационного законодательства.

Сказанное убеждает в том, что состояние законодательства в информационной сфере нуждается в особом внимании. Уже в настоящее время все чаще звучат предложения о создании кодекса информационного законодательства - Информационного кодекса. В структуру такого кодекса как консолидирующего акта можно было бы включить в соответствующей последовательности законы РФ по всему спектру отношений в сфере информатики, комплекс договоров и иных международных актов, ратифицированных Российской Федерацией в данной сфере отношений, а также законы субъектов Российской Федерации, принятые в области информации и информатизации.

Молодость отрасли информационного права определяет и отношение к ней в системе законодательства России в целом. Очевидно, что законодательство развивается, если судить по числу законов и иных нормативных актов в данной сфере отношений. Однако официальная статистика пока это направление не выделила. В Аналитическом обзоре Федерального и регионального законодательства России за 1992-1998 гг., подготовленном Правовым управлением государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2001 г., законодательство структурировано по следующим направлениям (тематическим группам): 1.

Основы конституционного строя. 2.

Гражданское законодательство. 3.

Законодательство о труде. 4.

Законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности. 5.

Законодательство о культуре. 6.

Законодательство об охране здоровья. 7.

Законодательство о земле. 8.

Законодательство об обороне. 9.

Уголовное законодательство.

10. Законодательство об административной ответственности.

По каким направлениям классифицируют информационное законодательство? Как явствует из этого перечня, места для информационного законодательства пока не нашлось, да и сама классификация демонстрирует далеко не полный охват важнейших направлений общественных отношений. Представляется, что такие области, как наука, образование, государственное управление, экономика (включая финансы, налоги, рынок и т. д.), не должны выпадать из поля зрения законодателя.

Что касается информационного законодательства, то поиск актов информационного характера должен пока идти по предложенным направлениям, ибо каждое из них в той или иной мере включает нормы и акты, связанные с информационными отношениями. Приведем показатели приоритетов (в %) законотворческой деятельности по выделенным десяти тематическим группам в приведенной ниже таблице по федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ за 1992-1998 гг. (Показатели взяты из Аналитического обзора Правового управления Государственной Думы).

Тематические группы Федеральные акты Акты субъектов РФ 1 23 15,7 2 11 29,9 3 12 20,9 4 8 8,6 5 4 4,4 6 9 7 7 4 5 8 6 6,7 9 11 0,6 10 12 12 Всего: 100% 100% Наиболее "информационно" активными группами законодательства по представленной шкале являются: 1) конституционное (в части конституционного законодательства о праве на информацию); 2) гражданское (в части установления информации как объекта гражданских прав, определения коммерческой информации, определения информационных услуг и признания юридической силы электронной подписи); 8) законодательство об обороне (в части законодательства о государственной тайне); 9) уголовное законодательство. Однако большое число законодательных актов,

касающихся информатики, очевидно, включены и в такие мало активные группы законодательства, как законодательство о культуре (библиотечное, архивное) и о предпринимательстве. Данная классификация и представленный анализ показывают, что вопросов о выявлении состава информационного законодательства, о его внутриотраслевой структуризации и анализу по существу более чем достаточно.

В заключение отметим, что для выявления тенденций развития информационного законодательства важное значение имеет общая характеристика законодательства России в

разрезе соотношения различных его источников. Как показывает цитированный Аналитический обзор Государственной Думы, конституционные акты федерального законодательства занимают около 2%, а субъектов РФ - 3,7%; акты Президента и глав администрации соответственно - 14,4 и 14,4%; акты правительства: 24 и 12,7%; прочие -59,3 и 70,2%. Это достаточно непривлекательная характеристика нормативной основы законодательства в целом и, безусловно, нормативных источников для информационного права. Вывод из приведенных данных один - необходимо повышать роль закона и пресекать регулирование отношений через огромное количество "прочих" актов законодательства.

"Одним из последних актов Президента Российской Федерации по вопросам упорядочения правовой информации является Указ от 10 августа 2000 г. "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации". Этим Указом в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации предусмотрено создание федерального банка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. На Министерство юстиции Российской Федерации возложено ведение этого регистра и предусмотрены порядок и сроки представления нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в упомянутый регистр.

Контрольные вопросы

1.Какие виды источников информационного права вы знаете? 2.

Какое место занимают правовые акты субъектов Российской Федерации в структуре источников информационного права? 3.

Дайте характеристику конституционных основ информационногоправа.

4.

В чем заключается специфика правовых дефиниций в информационном праве? Какие определения вы помните? 5.

В чем выражается информационная функция законодательства?

6. Какие законы Российской Федерации формируют основы информационного законодательства ? 7.

В каком направлении должно развиваться информационное законодательство? 8.

Какова роль стандартов для регулирования отношений в информационной сфере?

Литература

Алексеев С. С. Право на пороге нового тысячелетия. М., 2000. Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В. И. Даниленко / Пер. сфр., М., 2000.

Информатика в терминах и определениях российского законодательства. М., 2000.

Пъявченко А. И. Стандартизация в сфере информационных технологий- проблемы и приоритеты // Проблемы информатизации. 2001. № 2. С. 27-34.

Соколов И. А. Роль стандартов в обеспечении информационной безопасности // Проблемы информатизации. 2001. № 2. С. 22-27.

Сырых В. М. Теория государства и права. Учебник. М., 1998.

Федеральное и региональное законодательство России: Объем, структура, тенденции развития. Аналитический обзор. М., 2001.