5.2. Правовой режим информационных ресурсов

Что касается информационных ресурсов или их отдельных элементов как предмета правовых отношений, то здесь на первом месте находится такой институт права, как правовой режим.

Институт правового режима в праве является межотраслевым и применяется к самым разным сферам правового регулирования и объектам правовых отношений. Например, Конституция Российской Федерации относит к ведению Федерации такие отрасли права, как гражданское, уголовное и др., а административное законодательство к предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ. Это пример режима в области законотворчества. Наиболее распространен этот институт в административном праве. Большое внимание этому институту уделил в своих работах Д. Н. Бахрах. Уже в учебнике по административному праву 1993 г он определил административно-правовой режим как "определенное сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое отражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически неравные позиции..." Здесь по существу речь о режиме административно-правового метода регулирования применительно к отрасли права, идеологи которой считают, что административно-правовые отношения строятся на неравенстве прав государственных органов власти и других субъектов, которые обязаны исполнить предписание исполнительных органов власти, действующих от имени государства.

Но когда этот институт применен к конкретным областям отношений, то главным становится императивное установление определенного поведения всех субъектов к этой предметной области.

Применительно к различного рода ресурсам (земля, недра, леса и др. природные ресурсы) могут устанавливаться определенные правовые режимы.

В Словаре административного права, изданном в 1999 г., правовой режим определен как "нормативно установленные правила относительно определенного предмета отношений или ситуаций, которые обязательно должны соблюдаться участниками отношений по поводу этого предмета (ситуации)". В отличие от правового статуса, который определяет правовое положение субъекта отношений, институт правового режима дает характеристику предмета отношений. Этот институт применим и к информационным ресурсам.

В ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" содержится специальная гл. 2 "Информационные ресурсы", а в ст. 4 "Основы правового режима информационных ресурсов" установлены две важные правовые нормы, раскрывающие содержание правового режима информационных ресурсов. Одна из них устанавливает включение информационных ресурсов в структуру других ресурсов Российской Федерации. Вторая определяет состав правового режима этого ресурса. Это правовые нормы, которые устанавливают четыре обязательных требования, без которых информационный ресурс не

может быть включен в систему правовых отношений и получить полноценные гарантии в процессе взаимодействия субъектов по поводу конкретных объектов данного ресурса. В состав правового режима в данном случае включены нормы, которые устанавливают: порядок документирования информации; право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы их в информационных системах; категорию информации по доступу к ней; порядок правовой охраны и защиты информации.

Закон содержит ряд статей, которые в общей форме раскрывают содержание каждого требования правового режима, что не исключает наличия специальных законов или иных нормативных актов, которые формулируют требования в соответствии со ст. 4 этого базового закона.

Документирование информации. Статья 5 ФЗ "Об информации..." определяет документирование обязательным условием включения информации в информационные ресурсы на том основании, что этот закон посвящен исключительно документированной

информации. Если говорить об информации в более широком смысле, то возможно предположить, что она должна быть выражена и в другой воспринимаемой человеком объективированной форме. Это могут быть предметы, коллекции не документов, содержащие визуально воспринимаемую информацию. Предполагается, что порядок документирования (или иное организационное оформление информации) устанавливается органами государственной власти, ответственным за организацию делопроизводства, стандартизацию документов и их массивов, безопасность Российской Федерации.

В этой же статье закона содержатся нормы, согласно которым документ, полученный из автоматизированной информационной системы, должен быть удостоверен соответствующим образом для того, чтобы обладать юридической силой в системе правовых отношений. Такое удостоверение возможно путем подписания его обычным способом - собственноручно соответствующим субъектом или путем электронной цифровой подписи. Эта норма ст. 5 упомянутого закона соответствует норме, содержащейся в ст. 160 Гражданского кодекса Российской Федерации, ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации. Упомянутая статья ГК РФ письменную форму сделки признает при использовании в процессе совершения сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронно-цифровой подписи в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или договором. Известно, как широко в настоящее время используется электронная цифровая подпись для удостоверения подлинности документа в практике электронной торговли и иных деловых контактов через Интернет. Исключение составляют сделки, требующие нотариального удостоверения.

В ст. 5 ФЗ об информации содержится и норма, которая направлена на обеспечение безопасности использования ЭЦП. Она предусматривает обязательность лицензирования деятельности по удостоверению идентичности электронно-цифровой подписи. Порядок выдачи таких лицензий должен быть установлен законом.

Состояние информационного пространства, постоянно расширяющегося за счет глобализации многих сфер отношений как в пределах границ одного государства, так и в

пределах межгосударственных, а также в отношениях, выходящих за рамки национальных границ, за рамки одной национальной системы права, связано с проблемой документирования, имеющей ключевое значение для юридически грамотного оформления отношений. Гармонизация, унификация стандартов на документы, особенно на электронные документы, является гарантией юридически значимых действий и их признания в деловой и судебной практике.

Проблемы электронного документа. Документирование информации напрямую связано с электронизацией делопроизводства. Организационно-технической стороной

документалистики занимаются специальные учреждения, в частности, основная работа в этом направлении проводится Всероссийским научно-исследовательским институтом документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), соответствующими структурами Госстандарта в системе Федеральной архивной службы России. Правовое же решение этих проблем остается за Государственной Думой Российской Федерации, которая должна принять соответствующие законы, которые установят порядок оформления и использования электронных документов, включая электронную подпись, а также порядок документооборота.

В Российской Федерации нормативное решение вопроса об электронном документе и электронной подписи находится в стадии проектной подготовки. Можно привести пример принятия Закона "Об электронном документе" в Республике Беларусь.

контрольной характеристики файла (хэш-функции), позволяющей определить факт внесения в документ несанкционированного изменения. Этот комплект стандартов должен быть дополнен стандартом "Электронный документ. Правила выполнения, обращения и хранения". Нерешенной остается проблема долгосрочного хранения и доступности электронных документов в процессе государственного хранения. Предлагается раздельное хранение электронных и бумажных документов. Встают вопросы поддержки адекватности электронных документов и их массивов в связи с быстро меняющимися информационными технологиями.

Необходима разработка нового классификатора документированной информации с учетом перспектив и тенденций электронного документирования и документооборота.

Вопросы права собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы их в информационных системах будут рассмотрены в гл. 11.

Категории информационных ресурсов по доступу пользователей. В соответствии с ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" вся документированная информация делится на открытую, доступную для всех субъектов права и информацию ограниченного доступа. Последняя также неоднородна по режиму доступа и делится на информацию (сведения), отнесенную к государственной тайне, и конфиденциальную информацию.

упомянутому базовому закону отнесение информации к конфиденциальной осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ. Отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с Конституцией РФ на основе ФЗ "О государственной тайне", который принят 21 июля 1993 г. и действует в редакции от 06.10.97 г. Закон регулирует правила проставления грифа секретности на документах (ст. 2) и других реквизитах для носителей сведений, составляющих гостайну (ст. 12); правила допуска и доступа к государственной тайне и ряд других проблем, которые рассматриваются далее в гл. 13.

Конфиденциальной информацией является такая, доступ к которой регулируется на основе специального законодательства. ГК РФ определяет, что является коммерческой тайной, банковской тайной. Нельзя признать удачной попытку определить служебную тайну (ст. 139 ГК). Как известно, служебная информация относится к

объектам регулирования публичного права и к ней применимы не все признаки, которые свойственны коммерческой тайне. Кроме того, в законах о банках, о недрах, в Налоговом кодексе и др. также содержатся отдельные нормы о конфиденциальности тех или иных сведений. К информационным ресурсам ограниченного доступа относится и информация, которая квалифицирована как "информация о гражданах или персональные данные". Вопрос о видах конфиденциальной информации исследован в работах В. Н. Лопатина, который выявил более сорока названий такой информации и предложил методику их структуризации.

Важное место занимает вопрос о свободе доступа к информации и легитимном определении открытой информации. Эта проблема решается двумя путями. Первый связан с включением в законодательство норм о свободе информации и ее ограничении только на основе закона, второй - путем включения норм, запрещающих относить определенные виды информации к категориям ограниченного доступа. Так, в ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" ст. 10 содержит норму о запрете относить к информации ограниченного доступа правовую информацию, и особенно о правах, свободах и обязанностях граждан и порядке их реализации; документы, содержащие информацию экологического, демографического, санитарно-эпидемиологического характера, необходимую для "безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом"; документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, организаций, "представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан". Перечень ограничений по отнесению сведений к категории государственной тайны содержится и в законе "О государственной тайне". Об этом более конкретно сказано в гл. 13.

Самостоятельно будет рассмотрен и вопрос о защите информации с учетом уже рассмотренных характеристик правового режима информационных ресурсов и отдельных видов информации.